của uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương hiện nay
- Tồn tại:
+ Quá trình áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cũng đang tồn tại một thực tế là phải thụ lý một số trường hợp mà cơ sở pháp lý chưa rõ ràng. Ví dụ: Căn cứ các Điều 39 và Điều 46 Luật khiếu nại, tố cáo, một số Uỷ ban nhân dân đã ban hành các quyết định giải quyết khiếu nại lần hai trong đó có hướng dẫn người dân khiếu nại có quyền khởi kiện ra Toà án.Tuy nhiên, khi người dân khởi kiện, Toà án đã từ chối thụ lý giải quyết dẫn đến sự bức xúc của người dân đối với cách giải quyết của các cơ quan Nhà nước. Đây là vấn đề cần sớm được khắc phục để đảm tính thống nhất trong áp dụng pháp luật.
Theo điểm a và b khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 thì: Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải
quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, nếu khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng; Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân.
Khoản 2, Điều 2 và khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất trong hai trường hợp: thứ nhất, người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp
huyện và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; thứ hai, người
khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.
Như vậy, quy định của Luật Đất đai và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đều thống nhất theo hướng: giải quyết khiếu nại về quản lý đất đai, người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện ra Toà án trong trường hợp đã có quyết định giải quyết lần đầu mà không đồng ý với quyết định đó và không tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên. Vấn đề khởi kiện ra Toà trong trường hợp khiếu nại đã có quyết định giải quyết lần hai không được đặt ra.
Tuy nhiên, theo Luật khiếu nại, tố cáo, người khiếu nại không bị hạn chế quyền khởi kiện ra Toà án đối với những trường hợp đã có quyết định giải quyết lần 2. Điều 39 và Điều 46 Luật này quy định: nếu hết thời hạn giải quyết mà khiếu nại không được giải quyết hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án. Đồng thời, nếu hết thời hạn giải quyết lần hai mà khiếu nại không được
giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại cũng có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án.
Như vậy, giữa Luật Đất đai năm 2003, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) và Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2005) có sự không thống nhất trong quy định về điều kiện khởi kiện của người khiếu nại đối với các khiếu nại về quản lý đất đai đã gây không ít khó khăn cho các địa phương trong quá trình giải quyết.
Hiện nay việc tìm hướng giải quyết giải quyết vấn đề này cho thấy có hai loại quan điểm khác nhau: Quan quan điểm thứ nhất cho rằng cần phải áp dụng Luật khiếu nại, tố cáo; Luật sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và năm 2005 vì hai lý do: Một
là, Luật khiếu nại, tố cáo; Luật sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và năm
2005 được áp dụng chung trong việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Hai là, Khoản 2 và khoản 3 Điều 80 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật về cùng một vấn đề do cùng một cơ quan ban
hành mà có quy định khác nhau, thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau. Với
quan điểm như vậy, giải pháp được đưa ra là Toà án nhân dân Tối cao cần sớm có văn bản hướng dẫn ngành Toà án thụ lý giải quyết theo thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đối
với những khiếu kiện nói trên. Quan điểm thứ hai cho rằng cần phải ưu tiên áp dụng quy
định của Luật Đất đai với lý do khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai là khiếu nại chuyên ngành cần phải áp dụng luật chuyên ngành. Luật Đất đai quy định một cơ chế giải quyết riêng nên cần ưu tiên áp dụng luật này. Mặt khác, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) cũng không quy định việc thụ lý giải quyết đối với trường hợp đã có quyết định giải quyết lần hai. Vì vậy, Toà án không có thẩm quyền thụ lý, giải quyết. Nếu như Toà án thụ lý giải quyết những vụ việc trên sẽ không tránh khỏi phản ứng không đồng tình của một số cơ quan hành chính. Cách duy nhất có thể giải quyết tình hình hiện nay là cơ quan hành chính tự xem xét lại việc giải
quyết của mình để bảo đảm quyền lợi cho người dân. Có thể thấy rằng, những mâu thuẫn trong quy định giải quyết khiếu nại về quản lý đất đai giữa Luật Đất đai, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và Luật Khiếu nại, tố cáo hiện nay là có thực nhưng không đến mức quá khó để tìm ra hướng giải quyết. Việc cơ quan hành chính tự xem xét lại việc giải quyết của mình để bảo đảm quyền lợi cho người dân là nhiệm vụ thường xuyên và là biện pháp tốt nhưng không phải là giải pháp triệt để. Để giải quyết triệt để, cần xác định cơ sở pháp lý của việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện về quản lý đất đai. Trong hệ thống pháp luật hiện hành, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định rõ những nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Những nguyên tắc đó không dựa trên sự phân định “luật chung” hay “luật chuyên ngành” mà dựa vào thời điểm ban hành và hiệu lực pháp lý của văn bản. Đây chính là cơ sở pháp lý để giải quyết những xung đột trong việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật có quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện về quản lý đất đai. Tuy nhiên, để tránh những xung đột, tranh chấp các cơ quan có thẩm quyền cần có văn bản giải thích rõ về vấn đề này để có cách hiểu và áp dụng thống nhất giữa các cơ quan nhà nước.
+ Ngoài ra, đang tồn tại một thực tế là không ít trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai đã phát sinh hiệu lực pháp luật nhưng chưa được phát huy về tính giá trị pháp lý, nhiều quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng không khả thi trên thực tế do đương sự không chấp hành quyết định. Một lý do quan trọng là bởi đất đai hiện nay đang rất nóng, rất nhạy cảm nên chính quyền của từng cấp, từng nơi chưa thật sự kiên quyết, mạnh dạn trong cách xử lý, thậm chí sợ trách nhiệm nếu để hậu quả xấu có thể xảy ra, nhất là những trường hợp đó lại thuộc gia đình chính sách, gia đình có công với cách mạng hoặc gia đình của cán bộ lãnh đạo...v.v. Từ đó ảnh hưởng tính kỷ cương pháp luật, uy tín của cơ quan công quyền nhà nước ở địa phương.
+ Bên cạnh đó còn có một tồn tại không thể không đề cập, đó là gần như các vụ việc sau khi có quyết định giải quyết ở cấp huyện thì người khiếu nại lại tiếp tục gửi đơn khiếu nại tiếp lên cơ quan nhà nước cấp trên. Trong đó không thiếu những trường hợp dù đương sự nhận thức rõ quyết định giải quyết khiếu nại (lần đầu) ở cấp huyện là khách quan, phù hợp theo pháp luật. Tình trạng này một phần vì cơ chế pháp luật hiện hành quy định
chưa chặt chẽ, khoa học, chỉ quy định quyền mà không quy định nghĩa vụ, điều kiện hay trách nhiệm pháp lý của người khiếu nại như theo Luật khiếu nại, tố cáo. Phần khác do pháp luật đất đai không có một chế tài nào về nghĩa vụ tài chính đối với đương sự như thủ tục tố tụng ở cơ quan toà án về giải quyết khiếu kiện về đất đai. Vì vậy, bên cạnh những trường hợp khiếu nại có yêu cầu chính đáng mong muốn được pháp luật giải quyết công minh còn không ít những bộ phận khiếu nại do bị kích động, xúi giục; hoặc có tâm lý cho rằng cứ khiếu nại là được giải quyết, khiếu nại để cầu may, gây nên tình trạng công dân không tôn trọng pháp luật, gửi đơn vượt cấp tràn lan đến nhiều nơi và chồng chéo về thẩm quyền giải quyết. Một số kẻ xấu, trong đó có cả những phần tử có tiền án, tiền sự không chịu hối cải, lợi dụng khiếu tố để cò mồi, kích động nhằm “đục nước béo cò” tìm kiếm lợi ích riêng; một số ít đối tượng cơ hội chính trị cũng nhân dịp này tìm mọi cách kích động gây rối, làm ảnh hưởng xấu đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội.
- Hạn chế: qua nghiên cứu hồ sơ và quyết định giải quyết các vụ việc bị khiếu nại
có thể nói trong 4 giai đoạn của quy trình áp dụng pháp luật, thì những hạn chế, yếu kém xảy ra với mức độ khác nhau ở cả 4 giai đoạn. Điều này nói lên việc các bộ phận, cơ quan chức năng, chuyên môn chưa làm tốt vai trò tham mưu cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp trong quá trình thực hiện áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai.
+ Về những hạn chế trong giai đoạn tiếp nhận, thụ lý đơn, hồ sơ và đánh giá chứng cứ có liên quan đến vụ việc. Trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương, về quy trình tiếp nhận đơn, đương sự có thể gửi đơn khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh thông qua bộ phận tiếp nhận đơn thư của phòng tiếp dân - bộ phận một cửa của Uỷ ban nhân dân tỉnh hoặc gửi trực tiếp đến Sở Tài nguyên & Môi trường, Thanh tra Tỉnh để được xem xét tiếp nhận, thụ lý. Nhưng trong quá trình tiếp nhận, xử lý và thụ lý đơn của bộ phận tiếp dân cũng như của Sở Tài nguyên & Môi trường, Thanh tra Tỉnh có những trường hợp do xác định không đúng chủ thể khiếu nại hoặc đánh giá không đúng tính chất vụ việc, nên trong thực tế đã tiếp nhận và thụ lý cả những trường hợp không đủ điều kiện, chưa đúng đối tượng hoặc lẫn lộn giữa giải quyết khiếu nại về đất đai với khiếu nại về quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai tức đang từ giải quyết tranh chấp đất đai lại chuyển sang khiếu nại về quyết định hành chính. Đồng thời, trong quá trình tiếp
nhận đơn và chuyển giao hồ sơ giữa các bộ phận, các cơ quan có những đơn vị làm chưa đúng thủ tục và chế độ lưu, chuyển hồ sơ. Ví dụ như không viết giấy biên nhận nhận đơn và các giấy tờ có liên quan kèm theo của đương sự; không ra văn bản trả lời cho đương sự về việc thụ lý hay không thụ lý đơn khiếu nại; hồ sơ chuyển giao không ghi số bút lục, không ghi sổ ký nhận…từ đó có những trường hợp trong quá trình lưu giữ, chuyển giao không đủ giấy tờ, hồ sơ do bị thất lạc; nhiều vụ việc còn để kéo dài, quá thời hạn luật định, gây ra những phiền hà và ảnh hưởng không nhỏ đến quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất. Ngoài ra, trong giai đoạn này việc thẩm tra, xác minh có vai trò quan trọng trong quy trình áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai. Thông qua thẩm tra, xác minh nhằm để thu được những thông tin khách quan, trung thực, bổ sung, củng cố chứng cứ cũng như để tìm ra và xác định đúng về tính chất, diễn biến sự việc làm cơ sở cho việc lập báo cáo, kết luận, kiến nghị giải quyết vụ việc. Trên cơ sở những thu thập thông tin, giấy tờ do các bên cung cấp hay do các cá nhân, tổ chức khác cung cấp để căn cứ vào quy định của pháp luật, người có thẩm quyền bằng một quyết định hành chính xác định tính chất, đúng, sai của nội dung khiếu nại, mức độ vi phạm, từ đó công nhận hay bác bỏ khiếu nại của đương sự giải quyết triệt để, chấm dứt việc khiếu nại, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Nhưng trong thực tế, do những khó khăn khác nhau như trong một số trường hợp phức tạp, đã qua thời gian dài nay nhân chứng, vật chứng không còn, khó xác định sự kiện; hoặc đối tượng cố tình gây cản trở, khó khăn trong việc cung cấp chứng cứ, thông tin; hoặc do cán bộ được giao nhiệm vụ vì thiếu bản lĩnh, kinh nghiệm, yếu kém năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ hay chưa nhận thức đúng vai trò, trách nhiệm. Dẫn đến thu thập không đúng, không đủ chứng cứ, thiếu chọn lọc trong việc khai thác, phân tích thông tin; đánh giá sai thời điểm, sự kiện; xác minh thiếu khách quan, khoa học…Kết quả là khi vụ việc được kết luận, kiến nghị và tham mưu cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp thiếu chặt chẽ, thiếu xác thực, giải quyết không phù hợp theo quy định của pháp luật.
+ Về những hạn chế trong giai đoạn lựa chọn quy phạm pháp luật để giải quyết vụ việc. Đó là trong quá trình giải quyết khiếu nại về đất đai do không xác định đúng tính chất của quan hệ pháp luật, nên có những trường hợp thụ lý vụ việc không những sai về mặt chức năng, thẩm quyền mà việc xác định, lựa chọn pháp luật, quy phạm pháp luật cũng
không phù hợp. Ví dụ như áp dụng quy phạm đã hết hiệu lực pháp luật; áp dụng quy phạm pháp luật không đúng hiệu lực về thời gian, không gian, phạm vi, đối tượng và ngành luật điều chỉnh. Áp dụng pháp luật giải quyết tranh chấp lối đi chung giữa các hộ sử dụng đất để giải quyết khiếu nại về đất đai do thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng…Nhiều nơi chưa xem xét, kết luận giải quyết kịp thời ngay từ cơ sở nơi phát sinh, trong giải quyết khiếu nại chưa tôn trọng việc đối thoại, gặp gỡ người khiếu nại đối với giải quyết khiếu nại lần đầu và lần thứ hai đối với những vụ việc phức tạp, chưa coi trọng việc phối hợp với các