CHƯƠNG 4: CÁC PHÁT HIỆN VÀ KẾT LUẬN
4.3.1 Xây dựng bộ tiêu chí để lựa chọn các hợp đồng PPP ngành đường bộ
Kohlberg và Fitzsimons (1985) cho rằng trước khi đầu tư bất cứ dự án đường bộ
nào, phải tiến hành nghiên cứu khả thi bởi các chuyên gia tư vấn quốc tếđể xem xét khả năng, triển vọng của một dự án hợp tác công – tư. Cũng như các quốc gia đang phát triển khác, giao thông đường bộ Việt Nam chưa phát triển và các cơ hội đầu tư
trong lĩnh vực này còn rất lớn, đang thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Tuy nhiên, do các rào cản về môi trường đầu tư nên đã hạn chế sự tham gia của khu vực này. Nhằm đạt được mục đích đánh giá, lựa chọn các dự án phù hợp với hình thức PPP, tác giả đề xuất một bộ tiêu chí lựa chọn hình thức hợp đồng phù hợp áp dụng cho dự án đường bộ Việt Nam (cần lưu ý luận án chỉ xem xét những dự
án sử dụng thu phí hoàn vốn).
Các tiêu chí lựa chọn hợp đồng PPP bao gồm: • Đánh giá quy mô và phạm vi dự án
• Khả năng áp dụng thu phí người sử dụng khả thi • Giới hạn chuyển giao rủi ro tối thiểu
• Mức độ hỗ trợ của chính phủ
• Tái phân bổ rủi ro giữa nhà nước – tư nhân
Bên cạnh đó, để hỗ trợ quá trình ra quyết định của chính phủ, tác giả gợi ý sơđồ “Ra quyết định” dựa theo các tiêu chí trên để lựa chọn hình thức hợp đồng PPP phù hợp như hình 4.1.
• Giải thích hình 4.1:
Bước 1: Đánh giá quy mô dự án: Quy mô dự án cần xem xét 2 khía cạnh: hạ tầng và tài chính. Khía cạnh hạ tầng phụ thuộc vào bản chất và thành phần của dự án. Ví dụ, các cầu và đường bao thường là quy mô nhỏ; các con đường mới, đường cao tốc thì qui mô lớn. Tương tự, trong khía cạnh tài chính, chi phí của con đường ngắn thường nhỏ hơn những con đường mới, đường cao tốc, hoặc dự án có thiết kế phức tạp. Các chi phí chuẩn bị đầu tư của dự án PPP đường bộ tương đối cao cho cả nhà nước và tư nhân. Các chi phí đấu thầu của một dự án PPP đường bộ nhỏ (khoảng 20 triệu USD) là USD 250.000, và chi phí này tăng đối với các dự án lớn45. Cần xác
định qui mô dự án để lựa chọn mô hình phù hợp trên cơ sở các yếu tố chính: năng lực kỹ thuật, năng lực vốn, khả năng tài trợ từ thị trường vốn, quy mô tài trợ nợ. Do giới hạn chuyên môn về kỹ thuật ngành GTVT, tác giả kiến nghị nhà nước thuê
đơn vị tư vấn có uy tín xác định mức sàn qui mô của các dự án đường bộ ở Việt Nam. Nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư, các dự án có chi phí đầu tư dưới mức sàn không nên áp dụng hình thức PPP, có thể áp dụng hợp đồng O&M, chìa khóa trao tay, nhượng quyền, hoặc bảo trì. Không cần thiết phải phân bổ rủi ro.
Bước 2: Phân bổ rủi ro ban đầu: Điều quan trọng của phân bổ rủi ro là xác định chính xác và đầy đủ các rủi ro hiện hữu và rủi ro tiềm tàng để phân bổ phù hợp nhằm giảm chi phí và tăng giá trịđồng tiền.
Bước 3: Đánh giá khả thi về tài chính : để đánh giá khả thi về tài chính của dự án, nhà nước cần:
• Đánh giá năng lực tài chính của các thành viên trong tổ hợp có đảm bảo đáp
ứng các yêu cầu của hợp đồng PPP ?
• Kiểm tra tính phù hợp và khả thi của cấu trúc tài chính do nhà thầu đề xuất, các hỗ trợ tài chính của chính phủ, của các đối tác hoặc cơ quan tài chính.
Việc xác định năng lực tài chính, khả năng thanh toán, tỷ số nợ và tỷ suất sinh lợi phụ thuộc vào: (i) bên bảo lãnh và các cơ cấu hỗ trợ; (2) báo cáo tài chính được cung cấp; thông tin chung sẵn có, như chỉ số tín nhiệm, giá cổ phiếu… cụ thể như sau: • Quy mô đơn vị: % doanh thu từ dự án trong cơ cấu doanh thu của nhà thầu?
So sánh quy mô tài sản ròng của nhà thầu với quy mô yêu cầu đối với SPV. • Nguồn tài chính: vốn chủ sở hữu, vốn vay.
• Kiểm tra báo cáo tài chính và tính toán các chỉ số tài chính:
- Khả năng thanh toán: chỉ số thanh toán hiện hành/thanh toán nhanh. - Hệ số khả năng thanh toán lãi vay.
- Tỷ số nợ/ vốn cổ phần.
- Tỷ suất sinh lợi: ROS, ROA, ROE.
• Kết hợp với các yếu tố như: bảo lãnh chính phủ, hoàn thành dự án trước tiến
độ, chất lượng tốt hơn/ giải pháp sáng tạo…
• Xem xét các đề xuất của nhà thầu có phù hợp với khả năng của chính phủ? Cần đánh giá khả thi về tài chính của dự án theo các kịch bản giảđịnh: kịch bản tốt, trung bình, xấu và xác suất điều chỉnh rủi ro (tái phân bổ rủi ro) xảy ra. Các đơn thầu của đối tác tư nhân sẽ được so sánh với nhau để xác định đơn thầu cung cấp giá trị
cao nhất. Đơn thầu tốt nhất nếu thỏa các điều kiện: rủi ro chuyển giao lớn (chí phí
đầu tư của nhà thầu cao); giảm thiểu chi phí cho tư nhân và chính phủ; khả năng cung cấp dịch vụ đạt yêu cầu mong đợi. Để lượng hóa kết quả đánh giá, kiến nghị
nhà nước thuê đơn vị tư vấn quốc tế độc lập có uy tín để xây dựng mức chuẩn của các chỉ tiêu đánh giá khả thi về tài chính một cách khoa học áp dụng cho các dự án
đường bộở Việt Nam.
Bước 6: Chính phủ hỗ trợ tài chính: các dự án không đạt được khả thi về tài chính sẽ nhận được hỗ trợ của chính phủ nhằm cải thiện tính khả thi tài chính của dự án.
Bước 8: Đánh giá khả thi hợp đồng chìa khóa trao tay: thuận lợi cơ bản của hợp
đồng chìa khóa trao tay là chuyển giao các rủi ro thiết kế và xây dựng cho tư nhân. Xét sự tương đồng giữa hợp đồng chìa khóa trao tay DBOM và hợp đồng DBFM, kiến nghị mô hình chìa khóa trao tay chỉ giới hạn là thiết kế - xây dựng (DB) hoặc xây dựng – chuyển giao (BT). Hợp đồng chìa khóa trao tay ngành đường bộ chỉ phù hợp với các dự án như mục 4.2.1i).
Bước 9: Đánh giá khả thi hợp đồng cho thuê: đánh giá hợp đồng cho thuê cần kết hợp với các chi phí giám sát hợp đồng cho thuê của nhà nước để khẳng định tính khả
thi của một dự án.
Bước 10: Đánh giá khả thi hợp đồng bảo trì
• Các hợp đồng có thể áp dụng khi thu phí trực tiếp không khả thi
Trong các tình huống mà thu phí trực tiếp không khả thi, các hợp đồng mà khu vực tư nhân dựa trên thu phí hoàn vốn sẽ không thể áp dụng (O&M và BOT bị loại trừ). Các hợp đồng có thể áp dụng bao gồm:
i. Chìa khóa trao tay (BT) hoặc DB, phù hợp với:
Dự án cầu và đường hầm.
Dự án đường có hạng mục cầu lớn, nút giao thông, các cấu trúc phức tạp khác.
Dự án vềđổi mới công nghệ.
Dự án đường bộ là một phần của các cơ sở phát triển lớn như đường vào cảng, đường nối với khu công nghiệp hay các khu thương mại…
Khi các điều kiện trên không thỏa mãn, nên thực hiện theo hình thức truyền thống. ii. Các hợp đồng bảo trì: mô hình này chuyển trách nhiệm về bảo trì đường cho
khu vực tư nhân, đặc biệt phù hợp nếu nhà nước muốn khuyến khích nâng cao hiệu quả và áp dụng kỹ thuật tiên tiến. Tuy nhiên, thứ nhất, do áp lực thiếu việc làm của các đơn vị quản lý đường bộ thuộc Cục đường bộ nên phải cân nhắc cẩn thận, bởi vì việc sử dụng dịch vụ thuê ngoài có thể bị phản đối
do làm giảm việc làm của các đơn vị này. Thứ hai, khi đánh giá tính khả thi của các hợp đồng bảo trì cần xem xét năng lực của khu vực tư nhân có phù hợp để thực hiện các hợp đồng này không. Nếu tiếp tục tình trạng như hiện tại, nhà nước chỉ định thầu những nhà đầu tư không đủ năng lực, sẽ không đạt
được tăng giá trị đồng tiền. Hơn nữa, việc quản lý và giám sát của nhà nước về sự tuân thủ hợp đồng của nhà thầu có thể tốn kém thời gian và nguồn lực, cần tính toán cẩn thuận các chi phí liên quan đến hoạt động giám sát này, cùng những chi phí phát sinh trong quá trình mở và chấm thầu. Các chi phí này cần được so sánh với các khoản tiết kiệm có được nếu thuê khu vực tư
nhân để đưa ra quyết định. Vì những lý do trên, cơ hội cho các hợp đồng bảo trì là rất hạn chế.
• Các hợp đồng có thể áp dụng khi thu phí trực tiếp khả thi nhưng tài chính dự án không khả thi.
i. Chìa khóa trao tay hoặc DB: tương tự như mục 4.2.a.i).
ii. Hợp đồng O & M: nếu việc thu phí trực tiếp khả thi có thể chuyển rủi ro về vận hành cho tư nhân. Các hạn chếở mục 4.2.a.ii) cũng đúng với hợp đồng O & M. Giống như hợp đồng bảo trì cần cân nhắc các hạn chế của hợp đồng O & M. Nếu tỷ lệ giữa chi phí giám sát và hiệu quả nhờ tiết kiệm không khả thi, nhà nước có thể cân nhắc một hợp đồng “chỉ vận hành” cho chức năng thu phí. Các hệ thống giám sát giao thông tựđộng và độc lập là cần thiết để giảm thiểu các vi phạm trong thu phí. Các NHTM ngại cung cấp các khoản vay này do hợp
đồng không có bảo đảm của chính phủ và ngân hàng không có quyền tham gia hợp đồng, hay bảo lãnh ưu tiên cho chủ nợ khi nhà thầu không trả được nợ. Hiện nay, rất ít nhà thầu tư nhân Việt Nam đủ năng lực thực hiện hợp đồng này. Nhà nước nên mời hợp đồng nhượng quyền vận hành, tức chỉ thu phí, không yêu cầu nhà thầu bảo trì.
• Các hợp đồng có thể áp dụng khi thu phí trực tiếp và tài chính dự án đều khả thi
Khi một dự án được xác định là thu phí khả thi và tư nhân có thể vay ngân hàng để
tài trợ dự án, có thể tận dụng các mô hình kết hợp thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo trì đường. Ba hình thức hợp đồng được đề xuất là:
BOT không có hỗ trợ của nhà nước.
BOT có sự hỗ trợ của nhà nước.
DBFM.
Sự khác nhau cơ bản giữa BOT và DBFM là: với DBFM, SPV được chính phủ thanh toán theo hợp đồng (rủi ro doanh thu do nhà nước chịu), còn với BOT, SPV nhận doanh thu từ thu phí đường bộ (rủi ro doanh thu được chuyển cho tư nhân).
Các nguyên tắc lựa chọn hình thức hợp đồng phù hợp cho trường hợp này:
Tối đa hóa sử dụng các nguồn lực khan hiếm của nhà nước bằng việc tối thiểu hóa bảo đảm và hỗ trợ của chính phủ cho các PPP.
Tối thiểu hóa các trách nhiệm thực tế và tiềm tàng của nhà nước46. Chính phủ
chỉ cung cấp hỗ trợ khi dự án không khả thi tài chính nếu thiếu sự hỗ trợ này. Áp dụng mô hình DBFM yêu cầu nhà nước cam kết thanh toán theo hợp đồng, định kỳ trong suốt thời gian hợp đồng. Các cam kết này có thể xem là một khoản nợ của nhà nước. Ngoài khoản nợ dài hạn này, nhà nước còn chịu rủi ro doanh thu. Với các trách nhiệm thực tế và tiềm tàng gắn với mô hình hợp đồng DBFM, tác giảđề xuất chỉ áp dụng DBFM khi hợp đồng BOT không khả thi.
Do điều kiện khan hiếm nguồn vốn, tác giảđề xuất lựa chọn ưu tiên là hình thức cho thuê (O&M) và BOT. Các hình thức hợp đồng khác chỉ áp dụng khi chính phủ muốn tận dụng các sáng kiến hoặc lợi thế của tư nhân để cải thiện chất lượng dịch vụ hoặc nâng cao hiệu quảđầu tư. Cụ thể:
Hợp đồng xây dựng – sở hữu –k doanh (BOO) không phải là một lựa chọn lý tưởng do chính phủ không công nhận quyền sở hữu đối với cơ sở hạ tầng.