C ơ c ấ u v ố n : Levy (1996) nh ấ n m ạ nh m ộ t th ự c t ế là, m ặ c dù r ủ i ro c ủ a các d ự án
17 Cơ cấu vốn là tỷ trọng nợ và vốn chủ sở hữu của khu vực tư nhân tham gia vào dự án PPP.
1.3.5.1 Cuộc khủng hoảng tài chính đã tạo ra nhiều thách thức, nhưng là cơ hội cho sự thịnh vượng của PPP
cho sự thịnh vượng của PPP
Philippe và các tác giả (2009) thực hiện một cuộc điều tra về PPP trong lĩnh vực
đường bộ ở 20 quốc gia trên thế giới, kết hợp với dữ liệu của cơ quan hỗ trợ phát triển hạ tầng theo hình thức PPP khẳng định, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã tạo nhiều thách thức cho các dự án PPP, cụ thể:
Lãi suất tăng: Ở các nền kinh kế phát triển và mới nổi, chi phí sử dụng vốn tăng nhanh từ giữa năm 2008 với tốc độ chưa từng thấy kể từ cuộc khủng hoảng châu Á, bong bóng dotcom hoặc cuộc khủng hoảng Argentina, cho thấy sự gia tăng chi phí bảo hiểm rủi ro (hình 1.15) và kết quả là ảnh hưởng đến các dự án PPP.
Hình 1.15: Lãi suất ở các nền kinh tế đang phát triển
Nguồn : Bloomberg
Điều kiện cho vay chặt chẽ hơn: thanh khoản trên thị trường tín dụng giảm mạnh, ngân hàng không có khả năng cho vay 100% tổng mức đầu tư (Abadie, 2008). Ví dụ: dự án đường cao tốc Brasov Comarnic (Romani) với tổng mức đầu tư 1 tỷ euro cần sự tham gia của hơn mười ngân hàng, và điều kiện đàm phán cũng khó khăn hơn. Tại thời điểm khủng hoảng các ngân hàng không có đủ nguồn lực tài chính nên rất cẩn thận khi tham gia vào dự án CSHT. Hình 1.16 trình bày các số liệu về các khoản vay hợp vốn, sau khi đạt đỉnh năm 2008 thì giảm mạnh trong quý đầu năm 2009, đáng chú ý nhất ở Tây Âu.
Hình 1.16: Các khoản vay hợp vốn ở một số quốc gia
Nguồn : ThomsonReuters LPC Dòng ngân lưu của dự án giảm: Suy thoái kinh tế làm giảm nhu cầu đối với hàng hóa và dịch vụ, dẫn đến sụt giảm dòng tiền của các dự án, ảnh hưởng đến lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư, đặc biệt là khi nguồn thu chính của dự án từ thu phí, vì vậy càng khó khăn hơn để thu hút họ tham gia đầu tư các dự án giao thông.
Giảm sự tự tin của nhà đầu tư: các điều kiện cho vay khó khăn buộc khu vực tư
nhân phải cẩn trọng khi quyết định đầu tư. Hơn nữa, sự bất ổn của thị trường tín dụng buộc phải tăng phần vốn chủ sở hữu, nhưng kênh huy động này cũng bị giới hạn do tác động của cuộc khủng hoảng, giá các cổ phiếu giảm sâu. Vì vậy, khu vực tư nhân chỉ tham gia khi và chỉ khi dự án PPP được chứng minh rất hấp dẫn.
Tỷ giá biến động không lường trước được: tác động của tỷ giá cũng ảnh hưởng lớn
nền kinh tế mới nổi, không thể thực hiện phòng ngừa rủi ro tỷ giá do sự vắng mặt của các công cụ phái sinh. Ngoài ra, nhà đầu tư cũng có thể bị rủi ro tỷ giá do chi phí nhập khẩu hàng hoá và các chi phí đầu vào tăng lên (trong giai đoạn xây dựng). Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng chính những điều kiện thị trường hiện tại và tính thanh khoản sụt giảm đã làm suy yếu nguồn lực tài chính của khu vực tư nhân, dẫn đến phân bổ tài chính cho dự án sụt giảm, ảnh hưởng đến sự thành công của hình thức PPP và vấn đề này càng trầm trọng hơn trong cơn suy thoái kinh tế toàn cầu.
Bên cạnh đó, khả năng đối phó với những thách thức của cả hai khu vực kém, cụ thể
như thiếu năng lực quản lý, doanh thu dự báo lạc quan không có cơ sở vững chắc, việc phân bổ rủi ro không hợp lý, sự thiếu minh bạch trong khung pháp ký…
Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu cũng cho rằng việc cuộc khủng hoảng làm tăng chi phí dự án đã bị phóng đại quá mức. Thực tế, tư nhân đã chuyển rủi ro này sang người sử dụng dịch vụ thông qua tăng mức phí. Giải pháp này chỉ bị hạn chế nếu chính phủ quy định “trần thu phí”, khi đó, nếu chính phủ không có sự bù đắp sẽ làm suy giảm đầu tư của tư nhân. Để giúp chính phủ các nước giải quyết những tác động của cuộc khủng hoảng và tăng sự hấp dẫn cho dự án PPP, nghiên cứu đã đề xuất chính phủ nên tăng mức độ hỗ trợ cho các dự án nhằm giảm bớt rủi ro của tư nhân. Plumb và các tác giả (2009) đã thực hiện một cuộc nghiên cứu khá công phu tại các nước Châu Âu để minh chứng thêm cho nhận định trên. Các kết quả nghiên cứu khẳng định cuộc khủng hoảng tài chính đã làm ngân sách của các quốc gia châu Âu bị thâm hụt do chính phủ phải chi thực hiện các gói “giải cứu” kinh tế. Vì vậy, chính phủ các nước rất quan tâm đến cách thức đầu tư giao thông mà không làm thâm hụt thêm ngân sách quốc gia, và PPP tiếp tục được xem là một trong những chiến lược quan trọng để cung cấp CSHT. Thông qua PPP giúp:
• Xác định lại vai trò trực tiếp của nhà nước đối với nền kinh tế: các nhà nghiên cứu cho rằng PPP giúp nhà nước tập trung tốt hơn vào chức năng chính của mình: đại diện người dân và quản lý các dịch vụ không thể chuyển giao cho tư nhân (UNECE, 2000). Trong suốt thời kỳ suy thoái khía cạnh này
rất quan trọng đối việc phục hồi kinh tế của một nước.
• Tác động tích cực đối với tài chính công: từ kết quả nghiên cứu cho thấy, PPP tác động đáng kể lên tài chính công thông qua: (a) tạo ra các nguồn thu mới, (b) phát triển các CSHT hiện đại (c) thúc đẩy ngành công nghiệp phát triển và tăng thu nhập tài chính, và (d) sử dụng ngân sách công tốt hơn. Ngoài ra, PPP còn góp phần giảm thuế, một trong các biện pháp nhà nước cần áp dụng trong thời kỳ nhạy cảm này. Vì vậy, các nguồn lực được phát triển hoặc tái cấu trúc nhằm kích thích nhu cầu và góp phần vào sự giàu có của đất nước. • Tạo việc làm: Các hợp đồng PPP giúp tạo việc làm trung và dài hạn, đây là yếu tố quan trọng trong các chương trình chống khủng hoảng. Năm 2009, Mỹ
chi gói giải cứu phục hồi nền kinh tế 900 tỷ USD với mục đích giải quyết 2,5 triệu việc làm thông qua đầu tư các dự án PPP (Vass, 2009).
Hiện nay các cơ hội đầu tư phát triển CSHT giao thông ở miền Trung và Đông Âu theo hình thức PPP trong giai đoạn 2007-2013 rất lớn (hình 1.17)
Hình 1.17: Các cơ hội đầu tư giao thông đường bộ tại một số quốc gia
Nguồn: PricewaterhouseCoopers (2008) [90]
Nghiên cứu cho biết quan điểm của EU ủng hộ PPP thông qua thiết lập Quỹ Eurostat nhằm bảo vệ các dự án PPP khỏi những tác động tiêu cực của khủng hoảng tài chính.
Đây là phương thức hỗ trợ nhằm giảm thiểu rủi ro cho tư nhân và sử dụng hiệu quả
Ngoài ra, Mazars còn cho biết Liên minh châu Âu cam kết khoảng 30 tỷ euro cho chương trình PPP đã tạo sự tự tin cho nhà đầu tư và tăng khả năng thu hút vốn. Theo Michael và các tác giả (2011), trong điều kiện thị trường hiện nay, các dự án PPP đường bộ chỉ thu hút các nhà đầu tư nếu có càng nhiều các đặc tính sau: tỉ lệ đòn bẩy vừa phải; khả năng trả nợ cao hơn; dự trữ tài chính đầy đủ; tồn tại các dịch vụ bảo hiểm tín dụng phù hợp; dòng tiền thanh toán ổn định; phân bổ rủi ro công bằng và hợp lý; khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, chính sách ưu đãi hấp dẫn, cơ
chế giải quyết tranh chấp có hiệu lực; ROE tương xứng với rủi ro của dự án; và năng lực của các thành viên trong tập đoàn tư nhân mạnh. Nghiên cứu cũng khẳng định chính phủ cần điều chỉnh biên độ hỗ trợ cho dự án theo hướng tăng mức rủi ro giữ
lại cho chính phủ. Một số hình thức hỗ trợ được các tác giả đề xuất như phát hành trái phiếu chính phủ, bảo lãnh tín dụng và các bảo lãnh trực tiếp.
Tuy nhiên, rất nhiều bằng chứng thực nghiệm cho rằng, PPP là công cụ quan trọng
để chống lại khủng hoảng và phục hồi kinh tế. Nghiên cứu của Mitchell (1987) cho biết, khi nền kinh tế Vương quốc Anh rơi vào giai đoạn suy thoái, một chương trình hợp tác công – tư (PPP) đầy tham vọng được triển khai nhằm khắc phục suy thoái và kích thích tăng trưởng. Nghiên cứu này còn cho biết thêm, vào thời gian đó ở Anh, hình thức PPP được áp dụng cho rất nhiều lĩnh vực: từ giao thông vận tải, các ngành