trình và chính sách phát triển kinh tế
Nhà nước thực hiện nhiệm vụ bảo vệ môi trường và phát triển bền vững bằng các công cụ quản lý môi trường. Sau đây là một số loại công cụ chính:
2.1. Công cụ về chính sách, chiến lược
Chính sách môi trường phát triển bền vững là công cụ để chỉ đạo toàn bộ hoạt động bảo vệ môi trường, phát triển bền vững trên một phạm vi lãnh thổ lớn, trong một khoảng thời gian dài. Chính sách xác định mục tiêu bảo vệ môi trường, phát triển bền vững và các định hướng lớn để thực hiện mục tiêu. Chính sách phải hợp lý dựa trên cơ sở vững chắc về khoa học và thực tiễn.
Chính sách cụ thể hoá chiến lược ở một mức độ nhất định, chiến lược xem xét mối quan hệ giữa các mục tiêu do chính sách xác định và nguồn lực có thể có để thực hiện các mục tiêu này.
ở Việt Nam, các chính sách phát triển kinh tế và tác động môi trường của chúng đã được đề cập tới trong nhiều lĩnh vực, ví dụ:
• Lĩnh vực năng lượng: Chính sách đầu tư (1994), chính sách cải cách doanh nghiệp nhà nước (1990) , chính sách công nghệ trong ngành năng lượng (1991), chính sách giá trong ngành năng lượng (1996).
• Lĩnh vực lâm nghiệp: Chính sách quản lý và bảo vệ rừng (1990), chính sách thương mại trong lâm nghiệp (1989-1993), chính sách giao đất giao rừng (1994).
Cho đến nay, ở Việt Nam nghiên cứu về chính sách liên quan đến những khía cạnh thể chế của công tác lập kế hoạch phát triển và đặc biệt là việc gắn kết
các xem xét về môi trường vào kế hoạch lập chính sách và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội là rất mới. Những nghiên cứu trước đây chủ yếu tập trung vào khía cạnh quản lý trong bối cảnh một nền kinh tế tập trung và hầu như chưa hình thành việc quan tâm đến môi trường trong các quyết định đầu tư.
2.2. Công cụ về luật pháp, quy định, chế định, tiêu chuẩn
Trong hệ thống luật bảo vệ môi trường của một quốc gia thường bao gồm:
• Luật chung về bảo vệ môi trường và các luật về sử dụng từng dạng tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ chất lượng môi trường.
• Quy định - Văn bản pháp chế dưới luật nhằm cụ thể hoá các nội dung trong luật
• Chế định - Các quy định về chế độ, tổ chức, quản lý bảo vệ môi trường phát triển bền vững.
2.3. Công cụ kế hoạch hoá
Mặc dù 2 thuật ngữ kế hoạch và quy hoạch đều dịch chung từ tiếng Anh là planning (plan) song trong tiếng việt có sự khác biệt khi sử dụng 2 thuật ngữ này (hình 1).
Hình 1: Sự khác biệt giữa 2 thuật ngữ quy hoạch và kế hoạch
Bảo vệ môi trường được thực hiện trên quy mô lãnh thổ lớn, thời gian dài quan hệ đến mọi ngành, mọi người trong xã hội, vì vậy chỉ có thể thực hiện tốt khi được kế hoạch hoá. Trong kế hoạch môi trường, các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội được xem xét một cách tổng hợp cùng với các mục tiêu cụ thể về môi trường nhằm đảm bảo khả năng thực tế cho việc phát triển bền vững.
Trong công cụ kế hoạch hoá thờng bao gồm các quy định xem xét đến các vấn đề tài nguyên môi trường một cách khái quát, dài hạn. Kế hoạch phải đảm bảo sự đồng bộ, cân đối giữa mục tiêu và nguồn lực, mối quan hệ giữa các hoạt động và thời gian biểu của các hoạt động đó.
Các nội dung chính của kế hoạch bảo vệ môi trường:
• Xây dựng chiến lược bảo vệ môi trường khu vực.
• Xây dựng kế hoạch hành động, tổ chức thực hiên.
• Thể chế hoá việc thi hành chiến lược và kế hoạch hoá hành động.
Công cụ kế hoạch hoá được gắn chặt với hệ thống kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Hệ thống kế hoạch này được phân theo các cấp quản lý hành chính nhà nước trung ơng và địa phương, trong đó:
Cấp trung ương:
• Kế hoạch phát triển tổng thể kinh tế xã hội của quốc gia.
• Kế hoạch phát triển các ngành kinh tế xã hội Cấp địa phương:
• Kế hoạch phát triển các vùng lãnh thổ
• Kế hoạch phát triển địa phương (Tỉnh, huyện và xã) Phân theo thời gian:
• Kế hoạch dài hạn (10-15 năm): Việt Nam đã xây dựng chiến lược 10 năm về ổn định kinh tế xã hội. Ngoài ra các quy hoạch phát triển dài hạn cho các ngành nh năng lượng, giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, du lịch, quy hoạch phát triển các tỉnh, thành phố và quy hoạch các vùng kinh tế.
• Kế hoạch trung hạn (5 năm) là loại kế hoạch định hướng làm tiền đề cho việc xây dựng và thông qua các kế hoạch hàng năm.
• Kế hoạch ngắn hạn (1 năm): Kế hoạch hàng năm được xây dựng ăn khớp với mục tiêu và nhiệm vụ của kế hoạch 5 năm và được giao vào cuối năm trước.
2.3.1. Những xu hướng đổi mới trong kế hoạch hoá phát triển quốc gia ở Việt Nam
• Chuyển từ kế hoạch hoá phân bổ các nguồn lực phát triển trong 2 thành phần kinh tế cơ bản (quốc doanh và tập thể) sang cơ chế kế hoạch hoá khai thác các nguồn lực phát triển và định hướng sử dụng chúng cho mọi thành phần kinh tế một cách hợp lý, trong đó đề cập các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi triờng của phát triển.
• Trong lĩnh vực môi trường, công tác kế hoạch hoá ngày càng được chú ý hơn đến ĐTM nhất là trong phạm vi dự án. Trong phạm vi các tỉnh, thành phố và cả nước công tác kế hoạch hoá môi trường đã được chú ý, nhất là trong các quy hoạch dưới dạng các chuyên đề riêng. Tuy vậy, kế hoạch
môi trường chưa được đưa vào như một bộ phận cấu thành trong các kế hoạch nhất là kế hoạch ngắn hạn.
• Chuyển từ kế hoạch hoá tập trung theo phương thức "giao-nhận" với hệ thống nhiều chỉ tiêu pháp lệnh nhà nước sang cơ chế kế hoạch hoá gián tiếp mang tính định hướng với hệ thống cơ chế chính sách khuyến khích, pháp luật và một số chỉ tiêu vĩ mô và mang tính pháp lệnh như lợi nhuận nộp ngân sách nhà nước và thuế. Điều này cho phép các nhà kế hoạch định kế hoạch đi vào các vấn đề mang tính chất định tính hơn là định lượng, chú ý đến các tác động nhiều chiều, liên ngành và liên vùng.
• Chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá mang tính khép kín trong từng ngành, từng vùng lãnh thổ sang cơ chế kế hoạch hoá các khả năng phát triển liên ngành, liên vùng cả bên trong và bên ngoài theo hướng hiệu quả hoá các hoạt động kinh tế xã hội.
• Chuyển từ phương thức cân đối kế hoạch theo nguồn viện trợ bên ngoài sang hệ thống cân đối tổng thể các nguồn lực trong đó nguồn lực bên trong có ý nghĩa quan trọng, sử dụng có hiệu quả cao nhất các nguồn lực trong và ngoài nước. Quan điểm hiệu quả cũng đòi hỏi phải tính toán hiệu quả trực tiếp và gián tiếp, hiệu quả trước mắt và lâu dài. Đối với các vấn đề môi trường, những tính toán chi phí lợi ích đòi hỏi có sự nhìn nhận trên tầm dài hạn và tính xã hội.
Bên cạnh các loại công cụ chính nêu trên, đối với quy hoạch môi trường còn có một số loại quy hoạch mang tính đặc trng khác như:
2.4. Công cụ về phương pháp luận
Phương pháp luận là cơ sở lý luận cho các phương pháp thực hiện cụ thể. Để có nền tảng tốt tiến hành quy hoạch môi trường, một trong những công việc ban đầu cần thực hiện là soạn thảo, ban hành phương pháp luận. Năm 1998, Cục Môi trường đã có kế hoạch xây dựng các văn bản về quy hoạch môi trường trong đó có phương pháp luận về quy hoạch môi trường.
Trong thực tế, mặc dù khi cha có phương pháp luận về Quy hoạch môi trường, song một phần nội dung công việc quy hoạch môi trường có thể nói đã được thực hiện tại Việt Nam vào thập niên 60 của thế kỷ,ví dụ:
Quy hoạch xây dựng các vờn quốc gia. Tại tất cả các vờn quốc gia, vấn đề được u tiên hàng đầu là bảo vệ cảnh quan thiên nhiên và hệ sinh thái.
Quy hoạch các rừng đầu nguồn. Các nhà khoa học của nhiều ngành đã phối hợp nghiên cứu trên nhiều lĩnh vực, đã đánh giá một cách tổng hợp các tác động tiêu cực của việc khai thác rừng đến môi trường đất nước, trên toàn lu vực sông và từ đó xác định các diện tích rừng đầu nguồn cần phải bảo vệ. Nh vậy, bản chất quy hoạch rừng đầu nguồn đã có một phần nội dung của quy hoạch môi trường.
2.5. Công cụ thông tin, dữ liệu
Công cụ này bao gồm hệ thống quan trắc, đo đạc các yếu tố tài nguyên môi trường, hệ thống thu thập, xử lý, lu trữ và cung cấp t liệu về tài nguyên môi trường. Các công cụ này quyết định sự đúng đắn và độ chính xác về nhận định tình hình hiện trạng và dự báo diễn biến tài nguyên môi trường và của các công cụ khác.
2.6. Công cụ hạch toán môi trường
Hạch toán môi trường là sự phân tích, tính toán nhằm xác định định lượng với độ chính xác nhất định về sự gia tăng hoặc sự suy thoái dự trữ tài nguyên thiên nhiên của một quốc gia, một địa phương. Sự thay đổi về lượng và chất của tài nguyên thiên nhiên do các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội gây nên. Hạch toán môi trường đa ra cần được xem xét trong quá trình quyết định các mục tiêu và chơng trình phát triển của quốc gia.
2.7. Công cụ kinh tế
Là công cụ có tính đảm bảo cho việc thực hiện quy hoạch môi trường. Ví dụ: Khi lập quy hoạch môi trường, ngay từ khâu đầu tiên (chuẩn bị, lập đề cơng) phải tính đến đầu vào của các nguồn tài chính (quỹ). Vì tính chất việc bảo vệ môi trường là một loại hình hoạt động của chính phủ nên đầu t bảo vệ môi trường được xếp trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia và được thực hiện bởi các cấp chính quyền.
Nguồn tài chính cho công tác này thờng từ : Ngân sách quốc gia, nguồn tài trợ quốc tế (từ các tổ chức, chính phủ, quốc gia, hoặc các tổ chức phi chính phủ), các khoản vay ngân hàng, các nguồn đóng góp của địa phương, của các dự án phát triển, từ các quỹ dành riêng cho bảo vệ môi trường có tính chất cổ phần hóa... Các khoản thu trong quá trình thực hiện bảo vệ môi trường nh thuế tài nguyên, tiền phạt các vi phạm các luật, quy định về môi trường.
Những khó khăn sẽ xảy ra khi gắn quy hoạch môi trường vào quy hoạch phát triển, những khó khăn thờng gặp phải là quyền lợi được hởng về môi trường của các cộng đồng khác nhau của những người gây ô nhiễm và người phải gánh chịu ô nhiễm. Cho đến nay, ở Việt Nam vì cha có thuế môi trường và các chính sách trợ giúp, người dân bị ảnh hởng ô nhiễm môi trường nên tồn tại tình trạng người công nhân làm việc trong các nhà máy được hởng lợi ích từ việc bán sản phẩm và bồi dỡng nguy hại trong khi đó cộng đồng sống xung quanh nhà máy phải gánh chịu ô nhiễm môi trường.