QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚCTẠI TỈNH QUẢNG TRỊ
2.1.3.8. Đánh giá hiệu quả vốn đầu tư (ICOR)
Về hiệu quả vốn đầu tư toàn XH được thể hiện thông qua chỉ số ICOR của Quảng Trị như sau:
Bảng 2.8: Hệ số ICOR củatỉnh Quảng Trị
Chỉ tiêu 2009 2010 2011 2012 2013
Hệ số Icor 4,02 3,58 3,43 3,58 4,12
(Nguồn số liệu Chi Cục Thống Kê tỉnh Quảng Trị)
Hệ số ICOR phản ánh hiệu quả đầu tư, là hệ số cho biếtbao nhiêu đồng đầu tư để được 1 đồng tăng trưởng; hệ số ICOR càng giảm thể hiện hiệu quả đầu tư càng cao.
Thất thoát, lãng phí, tham nhũng, tăng các chi phí “vô hình” làm cho hệ số này ngày
càng cao.
Vấn đề cốt lõi là hiệu quả đầu tư, chứ không phải cứ tăng tổng vốn đầu tư xã
hội càng nhiều càng tốt. Nếu tăng tổng vốn đầu tư tỷ lệ thuận với thất thoát, lãng phí, tăng các chi phí vô ích thì càng đầu tưcàng lãng phí, càng kém hiệu quả.
Theo bảng 2.8 cho thấy hệ số ICOR bình quân qua các năm 2009-2013 là 3,74
hệ số này phản ánh hiệu suất vốn đầu tưở Quảng Trị là để có 1 đồng GDP tăng thêm thì cần 3,74 đồng vốn đầu tư; So với mức trung bình thì chỉcốICOR của Việt Nam là
44
quảsửdụng vốn của Việt Nam thấp đó là một trong những nguyên nhân trực tiếp dẫn đến tình trạng nợcông của Việt Nam tăng cao trong những năm gần đây. Hệ số ICOR ở Quảng Trị giảm dần từ năm 2009 ICOR là 4,02 thì đến năm 2011 hệ số ICOR chỉ
còn 3,43, giai đoạn này hệ số ICOR ngày càng giảm, chứng tỏ tỉnh đã quản lý vốn đầu tư rất chặt chẻ, hiệu quả. Nhưng đến năm 2013 đã tăng 4,12 chứng tỏ hiệu quả đồng vốn đầu tư có xu thế giảm dần do tập trung đồng loạt nhiều hạ tầng công trình lớn nhưng kéo dài, chậm hoàn thành do thiếu vốn, không phát huy được hiệu quả. Tốc độ tăng trưởng kinh tế hàng năm đạt thấp, bình quân 5 năm đạt 7,4% không đạt kế hoạch đề ra, trong khi tăng trưởng chủ yếu dựa vào yếu tố vốn đầu tư và khai thác tài nguyên, chưa tương xứng với tiềm năng lợi thế phát triển của tỉnh. Nếu so với các tỉnh khác trong khu vực, tỉnh ta có nguy cơ bị tụt hậu và sẽ chịu sự cạnh tranh gay gắt trên con đường xây dựng và phát triển.
2.1.3.9. Những hạn chế, khó khăn
Thứ nhất,việc đầu tư các dự án nêu trên làm thay đổi nhanh kết cấu hạ tầng đô
thị và nông thôn trên địa bàn, đảm bảo an sinh xã hội, thu hút đầu tư, góp phần phát triển KT-XH trên địa bàn. Tuy nhiên, vẫn còn tình trạng dàn trải trong đầu tư, nhiều dự án trọng điểm triển khai thực hiện chậm, kéo dài, việc Nhà nước đền bù giải phóng mặt bằng còn chậm gây thất thoát và lãng phí; vốn đầu tư từ chủ yếu do Ngân sách Trung ương hỗ trợ, nguồn Ngân sách địa phương tự cân đối thấp, nguồn vốn này vẫn chưa đáp ứng nhu cầu đầu tư tại địa phương tình trạng thiếu vốn,chờ vốn làm các dự án, các công trình dở dang kéo dài như các công trình đường cứu hộ cứu nạn kết hợp với an ninh quốc phòng ở các huyện thuộc tỉnh Quảng Trị.
Thứ hai,nguồn vốn trái phiếu Chính phủ được bố trí chậm, thấp trong khi tổng
mức đầu tư của dự án tăng nhiều làm tăng nguồn vốn đối ứng của Ngân sách địa phương, làm mất khả năng cân đối nguồn vốn Ngân sách tỉnh bố trí cho các dự án này đã ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án. Các dự án lớn tạo nguồn thu từ quỹ đất còn thực hiện chậm do vướng mắc trong giải phóng mặt bằng.
Thứ ba,năng lực của một số Chủ đầu tư và Nhà thầu còn hạn chế, một số Chủ
đầu tư thiếu kiên quyết trong việc xử phạt vi phạm đối với Nhà thầu, một số sự án thi công quá thời gian quy định, nguyên nhân chủ yếu là do vướng về đền bù, giải phóng mặt bằng và Ngân sách tỉnh còn khó khăn, công tác lựa chọn Nhà thầu một số gói thầu còn chưa chặt chẽ.
45
Thứ tư,các văn bản hướng dẫn thực hiện Nhà nước có nhiều thay đổi, gây ảnh
hưởng đến công tác chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị thực hiện dự án.
Thứ năm,Sự phối hợp giữa các Ban, Ngành cấp cơ sở đặc biệt là sự phối hợp
giữa Trung tâm phát triển quỹ đất hoặc Hội đồng đền bù giải phóng mặt bằng địa phương với Chủ đầu tư còn thiếu đồng bộ, vướng mắc, nhiều bất cập ở khâu đền bù thiệt hại đối với đất ở đô thị. Một số cán bộ, chính quyền địa phương còn lúng túng trong lập phương án đền bù và trợ cấp.
Thứ sáu,công tác quy hoạch giữa các vùng, ngành còn chồng chéo, chậm được
triển khai thậm chí một số các qui hoạch tỉnh Quảng Trị đã công bố nhưng đếnnay vẫn còn tình trạng “treo”, một số dự án nằm trong diện quy hoạch được duyệt nhưng qua nhiều năm chưa triển khai do thiếu vốn.
2.2. Đánh giá các khâu về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
2.2.1. Về cơ chế, chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Việc sử dụng vốnNSNN cho đầu tư XDCB được tỉnh Quảng Trịthực hiện theo các văn bản Nhà nước quy định. Cho đến nay hệ thống văn bản pháp luật về công tác quản lý đầu tư và vốn đầu tư khá nhiều, có thể thống kê được hàng loạt văn bản liên quan, trong phạm vi luận văn cho phép tác giả chỉ nêu một số văn bản chính đang áp dụng cho hoạt động quản lý vốn đầu tưXDCB từ NSNNnhư sau:
Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002; Nghị định số 60/2003/ NĐ-
CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN;
Luật xây dựng số 16/2003/QH11 ngày 26/11/2003; Căn cứ các Nghị định của Chính phủ: số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 về quản lý dự án đầu tư xây dựng
công trình; Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/9/2009 về sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 12/2009/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tưxây dựng công trình.
Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11 ngày 29/11/2005 và Nghị định số 85/2009/NĐ- CP ngày 15/10/2009 về hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật Xây dựng;
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản số 38/2009/QH12 ngày 19 tháng 6 năm 2009 của Quốc hội
Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 về quản lý chi phí đầu tư xây
46
động xây dựng; Nghị định số 207/2013/NĐ-CP ngày 11/12/2013 của Chính phủ về việc Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07 tháng 5 năm 2010 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng
Nghị định số 71/2005/NĐ-CP ngày 06/6/2005 của Chính phủ về Quản lý đầu tưxây dựng công trình đặc thù;
Căn cứ Thông tư số 10/2011/TT-BTC ngày 26/01/2011 của Bộ Tài chính Quy định về quản lý, sử dụng chi phí quản lý dự án của các dự án đầu tư xây dựng sử dụng
vốn ngân sách nhà nước;
Thông tư 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tưvà vốn sự nghiệp có tính chất đầu tưthuộc nguồn NSNN.
Căn cứ Thông tư số 166/2011/TT-BTC ngày 17/11/2011 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, sử dụng chi phí chuẩn bị dự án và kinh phí hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình quản lý các dự án; một số chỉ tiêu tài chính của hợp đồng dự án; điều kiện và phương thức thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án theo hình thức hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao; quyết toán giá trị công trình dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh -Chuyển giao, Xây dựng -
Chuyển giao - Kinh doanh, Xây dựng - Chuyển giao;
Thông tư số 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012 hướng dẫn chế độ quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước.
Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý vốn đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước và TPCP
Quyết định số 282/QĐ-KBNN ngày 20/4/2012 Về việc Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư trong nước qua hệ thống Kho bạc Nhà nước
Những quy định trên đã tạo khung pháp lý và cơ chế chính sách cho hoạt động quản lý đầu tư, cụ thể là nó quy định về chế độ định mức thu chi, thanh quyết toán
trong quá trình đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN. Do đó vốn đầu tư đi đúng định hướng và cơ bản đạt hiệu quả; đồng thời là căn cứ để xử phạt quy trách nhiệm đối với các đối tượng vi phạm, tham ô lãng phí gây thất thoát tiền tài sản, công quỹ.
Quản lý đầu tưnói chung và vốn đầu tư XDCB nói riêng là một lĩnh vực hết sức khó khăn và bức xúc do tổn thất ở lĩnh vực này là khá lớn. Chính vì thế nâng cao
47
hiệu quả cơ chế chính sách trong lĩnh vực quản lý vốn đầu tư luôn được Quốc hội,
Chính phủ, các Bộ, Ngành quan tâm. Trong những năm qua, do quá trình vận động của
nó; một số cơ chế chính sách được ban hành trở nên lạc hậu, chưa đáp ứng thực tiễn quản lý vốn đầu tư nên cần phải bổ sung, sửa đổi và nâng cao hiệu quả để phù hợp là một tất yếu khách quan. Công tác Quản lý vốn và quản lý chi phí đầu tư xây dựng: còn nhiều kẽ hở. Như Luật Xây dựng được Quốc hội khóa XI kì họp thứ 4 thông qua vào tháng 11/2003 và chính thức có hiệu thi hành kể từ tháng 4/2004. Luật Xây dựng có phạm vi bao quát rộng, có vai trò rất quan trọng và đã đóng góp có hiệu quả vào việc tạo lập môi trường pháp lý và tăng cường năng lực quản lý của Nhà nước trong một giai đoạn tương đối dài. Tuy nhiên xét một cách tổng thể, hiện nay Luật xây dựng chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý của Nhà nước vì các lý do chủ yếu như: Nhiều phần nội dung của luật được xây dựng dựa trên tư duy quản lý có từ thời kinh tế tập trung, bao cấp và không còn thích hợp cho một nền kinh tế đang phát triển nhanh chóng theo định hướng thị trường. Tình trạng trùng lặp, chồng chéo hoặc mâu thuẫn giữa các quy định của Luật xây dựng với các văn bản pháp luật được ban hành về sau là rất nhiều. Có nhiều quy định không hợp lý hoặc ít tính khả thi; Nội dung của luật chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý Nhà nước đối với một nền kinh tế đang trong tiến trình hội nhập quốc tế và khu vực với tốc độ nhanh chóng.
Thực tế trong quá trình quản lý vốn và đầu tư xây dựng bộc lộ khá nhiều bất cập mà bản thân Luật Xây dựng chưa bao quát hết được dẫn đến tình trạng đầu tư một
cách tràn lan, thiếu định hướng gây thất thoát và khó kiểm soát. Nguyên nhân từ khâu quản lý yếu kém là một phần, nhưng một phần khác cũng xuất phát từ yếu tố khách quan khi chuyển đổi nền kinh tế kế hoạch hóa sang kinh thế thị trường thì bản thân nhà nước cũng thiếu kinh nghiệm trong quản lý. Xác định vai trò quan trọng của việc quản lý vốn và chi phí đầu tư trong xây dựng, Chính phủ đã cho ra đời Nghị định 48/2010/NĐ-CP. Nghị định ra đời đánh dấu bước tiến mới về thiết lập nền tảng pháp lý cho lĩnh vực hợp đồng trong hoạt động xây dựng ở Việt Nam và phù hợp với thông lệ quốc tế. Những quy định của Nghị định này đã giải quyết được phần nào những vướng mắc, chồng chéo về hợp đồng giữa các văn bản quy phạm pháp luật trước đây. Nhưng ngay cả Nghị định này cũng bộc lộ không ít hạn chế.
Về mặt quản lý vốn, chính việc cởi trói cho doanh nghiệp phát triển mà không có định hướng, quy hoạch cụ thể, không ít doanh nghiệp lợi dụng danh nghĩa nhà nước trong vấn đề xin cơ chế chính sách, sử dụng vốn đầu tư vào các lĩnh vực khác. Chưa
48
xét đến hiệu quả nếu thu được từ việc đầu tư này sẽ chảy vào túi ai, chỉ riêng cơ chế về quản lý, sử dụng nguồn vốn ở đây cũng đã thiếu rõ ràng và khi kinh tế thế giới lâm vào tình trạng khó khăn, vốn đầu tư nợ đọng, thất thoát thì việc quy trách nhiệm cụ thể cho từng cá nhân, đơn vị cụ thể lại tiến hành một cách chung chung. Với cách quản lý như thế, nguồn vốn nhà nước hay nói chính xác hơn là tài sản của nhân dân bị sử dụng một cách thiếu chặt chẽ, thiếu trách nhiệm của một bộ phận lãnh đạo mà bản thân người dân cũng chưa chắc đã được hưởng lợi nếu các khoản đầu tư đó mang lại hiệu quả.
Hiện nay công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản cũng được cho là khá lỏng lẻo khi mà Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình đã thực hiện phân cấp mạnh hơn về thẩm quyền quyết định đầu tư cho cấp huyện, xã thì việc quản lý và giám sát lại thiếu chặt chẽ. Nghị định 113/2009/NĐ-CP về giám sát và đánh giá đầu tư đang chủ yếu giám sát về quy trình thủ tục nhiều hơn là quản lý chất lượng đầu tư, theo đó, vốn sau khi được phân bổ cho chủ đầu tư đang được các đơn vị này coi như vốn của mình, cũng chính chủ đầu tư sẽ thực hiện các công đoạn chuẩn bị đầu tư, phê duyệt dự án, bản vẽ…thậm chí, việc phê duyệt đấu thầu, mời thầu cũng do chủ đầu tư thực hiện khiến xảy ra tình trạng thông đồng để đấu thầu thành công dự án.
Với những vướng mắc như trên có thể thấy, nếu Luật Xây dựng và các văn bản dưới luật không nhanh chóng được sửa đổi, bổ sung thì sẽ rất khó nói đến hiệu quả trong quản lý vốn và quản lý đầu tư xây dựng khi mà tình hình kinh tế vẫn chưa có gì sáng sủa.
Bên cạnh đó, cơ chế chính sách,hệ thống văn bản pháp luật về quản lý vốn đầu tư chưa đồng bộ và còn nhiều bất cập, việc liên tục bổ sung, sửa đổi đã gây khó khăn cho công tác quản lý vốn đầu tưvà người thi hành công vụ, thậm chí mỗi ngành mỗi cơ quan quản lý hiểu và vận dụng mỗi khác do sự thiếu chặt chẽ trong quy định. Một số trường hợp do hiểu sai, gây phiền hà hoặc tạo kẽ hở trong quản lývốn đầu tư XDCB từ NSNN của cả nước nói chung và tỉnh Quảng Trị nói riêng.
Chính vì vậy quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trước hết là Nhà Nước ban hành hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN. Qua quá trình vận động, một số chính sách trở nên không còn phù hợp với thực hiễn thì
cẩn phải bổ sung sửa đổi,nâng cao hiệu quả.
49
văn bản pháp luật nêu trên. Quá trình đó thực hiện theo các giai đoạn của quá trình đầu tưtừ việc xét duyệt dự toán, xét duyệt cấp phát vốn đến quá trình thực hiện thanh toán,
quyết toán vốn đầu tư. Tác giả xin được trình bày thực trạng quá trình quản lý vốn đầu