- Về quy trỡnh xõy dựng, thụng qua và ban hành văn bản:
2.2.1.2. Trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm phỏp luật
- Về thể chế liờn quan đến kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật
Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương 8 khúa VII đó khẳng định "việc cải cỏch một bước nền hành chớnh Nhà nước là yờu cầu bức xỳc và
là trọng tõm của việc xõy dựng hoàn thiện Nhà nước Cộng hũa xó hội chủ nghĩa Việt Nam". Quan điểm cải cỏch hành chớnh ở nước ta được Đảng xỏc định là: phải được tiến hành từng bước vững chắc, cú trọng tõm trọng điểm, lựa chọn khõu đột phỏ trong từng giai đoạn cụ thể. Cải cỏch hành chớnh phải gắn liền với cải cỏch tư phỏp. Xuất phỏt từ những tư tưởng chỉ đạo ấy, tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khúa X ngày 25/12/2001 đó tiến hành sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến phỏp 1992, theo đú bỏ chức năng kiểm sỏt văn bản của Viện kiểm sỏt nhõn dõn cỏc cấp, để Viện kiểm sỏt nhõn dõn cỏc cấp tập trung làm nhiệm vụ thực hành quyền cụng tố và kiểm sỏt cỏc hoạt động tư phỏp (điều tra, truy tố, xột xử và thi hành ỏn). Vậy vấn đề đặt ra là chức năng kiểm tra văn bản trước đõy của Viện kiểm sỏt nhõn dõn được chuyển giao cho cơ quan nào thực hiện. Tại Điều 83 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành VBQPPL ngày 10/12/2002 đó chớnh thức giao "Chớnh phủ kiểm tra, xử lý văn bản trỏi phỏp luật".
Như vậy, nhiệm vụ kiểm tra VBQPPL là một nhiệm vụ mới được chuyển giao sang hệ thống cơ quan hành phỏp. Trước tỡnh hỡnh mới và để đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ mới được chuyển giao, cũng như cụ thể húa Điều 83 Luật ban hành VBQPPL, ngày 14/11/2003 Chớnh phủ đó ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý VBQPPL và tiếp đú là Nghị định 40/2010/NĐ-CP thay thế Nghị định 135/2003/NĐ-CP. Theo đú, ngày 16/06/2004 Bộ Tư phỏp đó ban hành Thụng tư số 01/2004/TT-BTP về việc Hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chớnh phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL và sau đú là Thụng tư số 20/2010/TT-BTP thay thế Thụng tư 01/2004/TT-BTP; ngày 17/11/2004 Bộ Tài Chớnh và Bộ Tư phỏp đó ban hành Thụng tư liờn tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phớ bảo đảm cho cụng tỏc kiểm tra VBQPPL và tiếp đú ngày 28/12/2007 đó ban hành Thụng tư liờn tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP hướng dẫn về quản lý và sử
dụng kinh phớ hỗ trợ cụng tỏc kiểm tra VBQPPL. Đõy là nhưng cơ sở phỏp lý quan trọng để cỏc cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra và xử lý VBQPPL tiến hành cỏc hoạt động kiểm tra văn bản theo quy định.
Trước yờu cầu tăng cường kỷ luật hành chớnh trong cỏc cơ quan nhà nước và để bảo đảm triển khai thực hiện cú hiệu quả nhiệm vụ kiểm tra VBQPPL, ngày 10/10/2005 Thủ tướng Chớnh phủ đó ban hành Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg về việc tăng cường cụng tỏc kiểm tra, xử lý VBQPPL, trong đú yờu cầu:
Cỏc Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chỉnh phủ, Chủ tịch Hội đồng nhõn dõn, Chủ tịch Ủy ban nhõn dõn cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cú trỏch nhiệm: Tổ chức cụng tỏc tự kiểm tra và kiểm tra văn bản theo thẩm quyền; xử lý kịp thời và đỳng quy định của phỏp luật đối với cỏc văn bản cú nội dung trỏi phỏp luật đó được phỏt hiện trong quỏ trỡnh kiểm tra, xử lý; kịp thời kiến nghị, đề xuất việc sửa đổi, bổ sung, bói bỏ hoặc thay thế những quy định trong cỏc văn bản của cỏc cơ quan nhà nước cấp trờn cú mõu thuẫn, chồng chộo hoặc khụng cũn phự hợp với tỡnh hỡnh phỏt triển kinh tế- xó hội; ỏp dụng cỏc biện phỏp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản trỏi phỏp luật gõy ra [18].
Tuy nhiờn, liờn quan đến vấn đề thể chế, cú thể nhận thấy một số hạn chế sau:
Thứ nhất, cỏc quy định phỏp luật hiện hành về kiểm tra văn bản chưa cụ thể, đầy đủ: mặc dự phỏp luật đó xỏc định tương đối rừ về thẩm quyền, trỏch nhiệm xử lý văn bản trỏi phỏp luật; một số chủ thể cú trỏch nhiệm kiểm tra cũng đó được Luật ban hành VBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành VBQPPL năm 2002 quy định rừ nhưng nhỡn chung, thể chế phỏp luật về kiểm tra văn bản cũn chưa đầy đủ, nhất là quy
định về trỏch nhiệm, thẩm quyền kiểm tra văn bản của UBND đối với văn bản của HĐND và UBND cấp dưới; chưa cú quy định chặt chẽ nhằm ràng buộc trỏch nhiệm của cỏc cơ quan kiểm tra; về trỡnh tự, thủ tục kiểm tra văn bản đối với văn bản QPPL thụng thường và VBQPPL chứa bớ mật nhà nước; về cộng tỏc viờn kiểm tra văn bản; quy chế tự kiểm tra văn bản của bộ, ngành, địa phương và một số văn bản liờn quan.
Khoản 4 Điều 114 Hiến phỏp quy định Thủ tướng Chớnh phủ:
Đỡnh chỉ việc thi hành hoặc bói bỏ những quyết định, chỉ thị, thụng tư của Bộ trưởng, cỏc thành viờn của Chớnh phủ, quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhõn dõn và Chủ tịch Ủy ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trỏi với Hiến phỏp, luật và cỏc văn bản của cỏc cơ quan nhà nước cấp trờn [37].
Trờn thực tế, Chủ tịch UBND cỏc cấp cú quyền ban hành quyết định, chỉ thị "cú tớnh quy phạm" hay khụng vẫn cũn được tranh luận, mặc dự Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 đó quy định rừ cỏc chủ thể cú thẩm quyền ban hành VBQPPL, trong đú khụng bao gồm Chủ tịch UBND cỏc cấp. Nếu hiểu rằng Hiến phỏp nhắc tới "quyết định, chỉ thị" của Chủ tịch UBND với tớnh chất là văn bản cỏ biệt mà khụng phải là VBQPPL thỡ quy định tại Điều 114 Hiến phỏp "Thủ tướng đỡnh chỉ việc thi hành hoặc bói bỏ quyết định, chỉ thị của Chủ tịch Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh trỏi với Hiến phỏp, Luật và cỏc văn bản của cỏc cơ quan nhà nước cấp trờn" cần phải được nghiờn cứu thờm. Với quyết định cỏ biệt của Chủ tịch UBND tỉnh dựng để điều hành chỉ đạo cỏc hoạt động thực tiễn, mà nếu trao cho Thủ tướng Chớnh phủ quyền đỡnh chỉ loại quyết định này thỡ một mặt khú mà bao quỏt được hết phạm vi kiểm tra, mặt khỏc sẽ can thiệp quỏ sõu vào hoạt động chỉ đạo điều hành cụ thể của Chủ tịch UBND.
Một quy định khỏc của Hiến phỏp năm 1992 cần lưu ý là "Chủ tịch UBND cú quyền đỡnh chỉ việc thi hành hoặc bói bỏ những văn bản sai trỏi của cơ quan thuộc Ủy ban nhõn dõn cấp dưới" [37]. Những văn bản sai trỏi của cơ quan thuộc UBND, nếu hiểu theo tinh thần của Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND thỡ khụng được hiểu bao gồm cả VBQPPL vỡ cỏc cơ quan thuộc UBND, kể cả cỏc cơ quan chuyờn mụn, khụng cú thẩm quyền ban hành VBQPPL. Vấn đề đặt ra là những văn bản của cỏc cơ quan này cú thuộc đối tượng kiểm tra hay khụng? Quy định trờn của Hiến phỏp cũng khụng đề cập tới trỏch nhiệm của Chủ tịch UBND cấp trờn đỡnh chỉ việc thi hành hoặc bói bỏ những văn bản sai trỏi của Chủ tịch UBND cấp dưới, tương tự như thẩm quyền của Thủ tướng Chớnh phủ đỡnh chỉ việc thi hành hoặc bói bỏ văn bản sai trỏi của Chủ tịch UBND cấp tỉnh.
Thứ hai, phỏp luật quy định về thẩm quyền kiểm tra văn bản cũn chưa rừ ràng, thiếu cụ thể để triển khai thực hiện:
Quy định về thẩm quyền kiểm tra VBQPPL được xỏc định rừ ràng nhất là thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản trỏi phỏp luật của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ Tư phỏp, cỏc Bộ, cơ quan ngang bộ, đối với cỏc VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh và được quy định trong Luật ban hành VBQPPL. Những văn bản phỏp luật khỏc như Hiến phỏp, Luật tổ chức Chớnh phủ, Luật tổ chức HĐND và UBND tuy cú quy định về thẩm quyền xử lý văn bản trỏi phỏp luật nhưng khụng xỏc định rừ đồng thời trỏch nhiệm kiểm tra VBQPPL hoặc nếu cú quy định trỏch nhiệm kiểm tra, cũng khụng phõn biệt rừ thẩm quyền kiểm tra VBQPPL với kiểm tra việc thực hiện VBQPPL. Đối với VBQPPL của HĐND và UBND cấp huyện, cấp xó, cơ sở phỏp lý để địa phương thực hiện việc kiểm tra chỉ là cỏc quy định chưa rừ ràng, thống nhất.
Thứ ba, phỏp luật cũn thiếu cỏc quy định mang tớnh nguyờn tắc nhằm ràng buộc cỏc cơ quan nhà nước cú thẩm quyền trong cụng tỏc kiểm tra
VBQPPL. Khụng cú cỏc nguyờn tắc kiểm tra sẽ dễ dẫn đến việc thực hiện hoạt động này trở thành "ngẫu hứng", khụng thống nhất và thiếu hiệu quả. Điều này đó trở thành thực tế trong cụng tỏc kiểm tra vừa qua của cỏc cơ quan cú thẩm. Nếu khụng đặt ra cỏc nguyờn tắc nhất định và cũng khụng cú cỏc quy định phỏp luật cụ thể thỡ khú cú thể ràng buộc trỏch nhiệm của cỏc cơ quan kiểm tra và cơ quan cú văn bản được kiểm tra. Thực vậy, việc kiểm tra diễn ra trờn thực tế ở nhiều địa phương trở thành "quyền tự quyết" của cỏc cơ quan cú trỏch nhiệm kiểm tra văn bản: tự lựa chọn thời điểm kiểm tra sớm hay muộn hoặc thậm chớ quyết định cú kiểm tra hay khụng, lựa chọn đối tượng văn bản kiểm tra, lựa chọn một địa bàn nhất định (cú thể thuận tiện cho việc tổ chức một đoàn kiểm tra…). Chớnh vỡ vậy, việc kiểm tra trong những trường hợp như vậy khụng cũn mang tớnh bắt buộc nữa và cũng khụng kịp thời, khụng thường xuyờn. cơ quan cú văn bản là đối tượng kiểm tra cũng khụng gửi đầy đủ văn bản và gửi sớm văn bản cho cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra. Cũn về việc xử lý văn bản thỡ hầu như bỏ ngỏ và hiếm thấy cỏc chủ thể thực hiện thẩm quyền xử lý của mỡnh.
Chớnh vỡ sự thiếu rừ ràng, thiếu chặt chẽ và chưa đầy đủ của phỏp luật nờn cơ chế kiểm tra văn bản hiện nay chưa bảo đảm cho cụng tỏc kiểm tra VBQPPL cú hiệu quả.
- Về hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật của chớnh quyền địa phương
+ Trong hoạt động kiểm tra của Bộ, cơ quan ngang Bộ đối với VBQPPL của chớnh quyền địa phương tỉnh Thanh Húa.
Đối với VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, việc kiểm tra về phớa bộ, cơ quan ngang bộ khụng được tiến hành thường xuyờn và đều đặn. Cụng tỏc kiểm tra hiện nay chủ yếu là theo chuyờn đề, đột xuất và kết hợp giữa kiểm tra với cụng tỏc rà soỏt văn bản ban hành của năm trước, đồng thời
cũng khụng cú kế hoạch kiểm tra cụ thể, mỗi năm chỉ kiểm tra vài tỉnh, thành phố mà chủ yếu cú cụng văn yờu cầu tự kiểm tra, rà soỏt và bỏo cỏo. Điều này cũng cho thấy được bất cập của cơ chế kiểm tra hiện nay.
+ Trong hoạt động kiểm tra VBQPPL ở cấp huyện và cấp xó.
Cụng tỏc kiểm tra của UBND cấp tỉnh đối với VBQPPL của Hội đụng nhõn dõn và UBND cấp huyện được giao cho Sở Tư phỏp thực hiện, thụng qua việc kiểm tra định kỳ hàng năm và qua việc gửi văn bản đến Sở Tư phỏp là chủ yếu. Đối với việc kiểm tra theo cỏc yờu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn và cỏc phương tiện thụng tin đại chỳng về cỏc văn bản trỏi phỏp luật là rất ớt, hàng năm chỉ cú một vài trường hợp.
Về cụng tỏc kiểm tra VBQPPL của Sở Tư phỏp đối với cấp huyện. Tại Thanh Húa, Phũng kiểm tra văn bản và theo dừi thi hành phỏp luật (trước kia là Phũng văn bản phỏp quy) trực thuộc Sở Tư phỏp Thanh Húa cú nhiệm vụ tham mưu cho Giỏm đốc Sở Tư phỏp giỳp UBND tỉnh thực hiện cụng tỏc kiểm tra VBQPPL trờn địa bàn tỉnh Thanh Húa. Hàng năm căn cứ vào kế hoạch kiểm tra đó được UBND tỉnh phờ duyệt, Sở tư phỏp tiến hành kiểm tra theo nhiệm vụ được giao, tuy nhiờn việc kiểm tra cụng tỏc ban hành VBQPPL của cỏc huyện, thị xó, thành phố trong tỉnh chỉ được tiến hành kiểm tra theo định kỳ 6 thỏng một lần và chỉ tiến hành đối với một số huyện chứ khụng tiến hành kiểm tra hết cỏc huyện, thị trong tỉnh. Bờn cạnh đú, do thực tế khối lượng cụng việc và văn bản kiểm tra là rất lớn, trong khi đú đội ngũ cỏn bộ làm cụng tỏc kiểm tra văn bản chuyờn trỏch quỏ mỏng, năng lực cũn hạn chế để cú thể đảm đương cụng việc, vỡ thế nờn một năm Sở Tư phỏp chỉ cú thể tiến hành kiểm tra từ 10 đến 12 huyện, thị, trờn tổng số 27 huyện, thị. Số huyện cũn lại sẽ kiểm tra vào năm tiếp theo theo cỏch xoay vũng. Quỏ trỡnh kiểm tra khi phỏt hiện văn bản do HĐND và UBND huyện ban hành văn bản trỏi phỏp luật (như sai về thẩm quyền, nội dung trỏi với văn bản cấp trờn;
sai sút về kỹ thuật, hỡnh thức trỡnh bày…) thỡ Sở Tư phỏp kiến nghị cơ quan đó ban hành tự xử lý văn bản đú theo thẩm quyền. Cơ quan nhận được kiến nghị cú xử lý văn bản và xử lý văn bản đú như thế nào thỡ chưa cú quy định về cơ chế phản hồi, do vậy cơ quan kiến nghị cũng khụng biết được kết quả xử lý hoặc quỏ trỡnh kiến nghị xử lý văn bản trỏi phỏp luật đối với một số huyện, Sở Tư phỏp đó phải nhiều lần cú văn bản kiến nghị xử lý nhưng cơ quan ban hành văn bản chậm xử lý.
Một thực tế là qua kiểm tra phỏt hiện cỏc văn bản trỏi phỏp luật, Chủ tịch UBND cỏc cấp hầu như ớt sử dụng thẩm quyền đỡnh chỉ việc thi hành, bói bỏ, hủy bỏ những văn bản trỏi phỏp luật của cơ quan chuyờn mụn thuộc ủy ban nhõn dõn cựng cấp và văn bản trỏi phỏp luật của UBND cấp dưới, đỡnh chỉ việc thi hành và đề nghị HĐND cựng cấp bói bỏ, hủy bỏ Nghị quyết trỏi phỏp luật của HĐND cấp dưới theo quy định tại Điều 124 Hiến phỏp 1992, điều 18 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP. Hầu hết khi kiểm tra phỏt hiện văn bản trỏi phỏp luật, cơ quan kiểm tra cú văn bản kiến nghị nơi ban hành văn bản tự kiểm tra và xử lý là chủ yếu.
Về cụng tỏc kiểm tra VBQPPL của phũng tư phỏp đối với cấp phường, xó, thị trấn.
Tương tự như cấp tỉnh, ở cấp huyện cụng tỏc kiểm tra VBQPPL của HĐND và UBND cấp xó được giao cho Phũng Tư phỏp đảm nhận. Theo kế hoạch thỡ cứ 6 thỏng Phũng Tư phỏp huyện chọn vài phường - xó - thị trấn để tiến hành kiểm tra. Tuy nhiờn, do số lượng cỏn bộ ớt, trỡnh độ năng lực chuyờn mụn cú hạn lại phải kiờm nhiệm nhiều nhiệm vụ khỏc nhau nờn khụng thể tiến hành kiểm tra hết cỏc phường - xó- thị trấn trong huyện. Do vậy, cụng tỏc kiểm tra văn bản cũn rất hạn chế và chất lượng cũng chưa đảm bảo, chủ yếu kiểm tra ở cấp xó được kết hợp với Đoàn kiểm tra của cấp tỉnh để tiến hành kiểm tra.
Hiện nay, ở cấp xó thỡ cụng chức Tư phỏp - Hộ tịch cú nhiệm vụ tham mưu giỳp HĐND, UBND thực hiện việc tự kiểm tra văn bản. Tuy nhiờn, mỗi xó - phường- thị trấn cũng chỉ cú một cỏn bộ phải kiờm nhiệm nhiều cụng tỏc như tổ chức lấy ý kiến về cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh theo hướng dẫn của UBND cấp huyện và sự chỉ đạo của UBND cấp xó, xõy dựng kế hoạch tổ chức, phổ biến và giỏo dục phỏp luật trờn địa bàn, thực hiện đăng ký và quản lý hộ tịch ở địa phương. Bờn cạnh đú, đa số cỏn Bộ Tư phỏp làm cụng tỏc kiểm tra tại phường- xó- thị trấn đều chưa đào tạo về kiến thức phỏp luật và quản lý nhà nước; chưa