- Cơ chế khuyến khích khai hoang và quá trình suy thoái gia tăng do thiếu tài chính để đảm bảo các nhân tố đầu
1994 Triển khai hàng loạt chính sách, luật và văn bản dưới luật về buôn bán động vật hoang dã để đưa quốc gia gần hơn tới việc thực
2.1.3 Các chương trình quốc gia về phục hồi và trồng rừng
trồng rừng
Như đã đề cập trong Chiến lược Phát triển Ngành lâm nghiệp, Việt Nam đã có và sẽ tiếp tục nỗ lực để tăng độ che phủ rừng (MARD 2007b). Chính phủ Việt Nam đã thực thi các chương trình phục hồi rừng từ giữa những năm 1950 và nhiều chương trình với các nỗ lực mạnh mẽ hơn đã có từ đầu những năm 1990. Hai chương trình trồng rừng quốc gia quy mô lớn là Chương trình 327 (có tên là ‘Chương trình Phủ xanh đất trống đồi núi trọc’ được thực hiện giai đoạn 1993-1998 và Chương trình trồng 5 triệu ha rừng (có tên gọi tắt là Chương trình 661) thực hiện trong giai đoạn 1998– 2010. Đây là những sáng kiến lớn về cả mục tiêu, lượng vốn đầu tư và
Bảng 2.2. Ưu và nhược điểm của các chính sách lâm nghiệp của Việt Nam
Về cơ chế chính
sách Đã có các chính sách và cam kết cấp quốc gia Các thôn bản và xã có các hệ thống quản lý tài nguyên thiên nhiên riêng của họ
Giao đất lâm nghiệp bảo đảm sự an toàn về quyền đối với đất
Thực thi kém hiệu quả và tuân thủ luật pháp còn hạn chế Phân bổ lợi ích thiếu công bằng và mâu thuẫn (Ví dụ. Lâm trường quốc doanh so với người dân địa phương ở cấp cộng đồng và hộ gia đình; khu vực tư nhân so với người dân địa phương)
Diện tích đất giao cho các hộ gia đình nhỏ, chất lượng kém và phân tán
Về kỹ thuật Đã có các chính sách hỗ trợ kỹ thuật (như đào tạo, nâng cao năng lực)
Chính phủ cung cấp hương dẫn kỹ thuật đối với các hoạt động trồng rừng (Ví dụ. bắt buộc sử dụng một số loài cây nhất định đối với các chương trình tái sinh rừng)
Những người được đào tạo thường không phải là người tham gia thực hiện
Nội dung và phương pháp đào tạo không phù hợp với thực tế ở địa phương
Những hướng dẫn không tính đến các đặc điểm kinh tế xã hội và sinh thái và môi trường và các kiến thức, hiểu biết kinh nghiệm truyền thống và tập tục, văn hoá địa phương
Cơ chế chia sẻ
lợi ích Đã xây dựng được cơ chế chia sẻ lợi ích Thực hiện cơ chế còn nhiều hạn chế (Ví dụ. tham nhũng, giám sát kém và tuân thủ kém) Có sự chiếm hữu đất đai và lợi ích
Thực hiện (Sự tham gia, giám sát)
Chính sách cho phép người dân sản xuất cây giống phù hợp với các điều kiện của họ
Người dân địa phương là ‘những người nhận’ chứ không phải là ‘chủ’ của quá trình
Trên thực tế, các cơ quan chính phủ cung cấp giống và nhận tiền
mức độ hỗ trợ chính trị và quốc tế. Cả hai chương trình đều phản ánh ưu tiên đặc biệt của nhà nước đối với rừng đặc dụng và rừng phòng hộ và cam kết cung cấp kinh phí cho các hoạt động của chương trình (de Jong và các cộng sự 2006). Những chương trình quốc gia này đã có một số tác động tích cực đến ngành lâm nghiệp, đặc biệt là phủ xanh đồi núi trọc (Sikor và Apel 1998, de Jong và các cộng sự 2006), thể hiện qua các báo cáo đã chỉ ra diện tích đất có rừng tăng từ 9,3 triệu ha năm 1995 lên 12,61 triệu ha năm 2005, tăng 0.3 triệu ha/năm (MARD 2007b). Tuy nhiên, cũng có một số điểm đáng được lưu ý. Một là, có ít bằng chứng về sự thành công của các chương trình này đặc biệt là khi xem xét trên góc nhìn các chi phí kinh tế, xã hội và chính trị nảy sinh trong quá trình thực hiện (de Jong và các cộng sự 2006). Cũng chưa hề có đánh giá nào về những ảnh hưởng lâu dài của các chương trình bảo vệ rừng trên khía cạnh cải thiện các dịch vụ môi trường (Bùi và các cộng sự 2004). Hai là, kinh phí đầu tư cho hai chương trình này thường bị sử dụng sai mục đích (Sikor 1998) hoặc sử dụng không hiệu quả thông qua việc cấp kinh phí qua các lâm trường quốc doanh vốn không ổn định về mặt kinh tế (de Jong và các cộng sự 2006). Ba là, như Nguyễn và Gilmour (2000) đã lưu ý, những chương trình này thúc đẩy trồng một số loài phát triển nhanh như bạch đàn, thông Caribê và keo. Tuy nhiên, do chất lượng cây giống kém và áp dụng kỹ thuật lâm sinh không phù hợp, tỷ lệ cây sống rất thấp. Thêm vào đó, chương trình 5THR dự kiến chỉ đầu tư tái sinh rừng đặc dụng và rừng phòng hộ. Trong trong khuôn khổ của những chương trình này, chính phủ không trợ cấp kinh phí tái sinh rừng sản xuất; mà các thành phần kinh tế phải tự thực hiện các hoạt động tái sinh rừng sản xuất bằng cách vay vốn thương mại. Tuy nhiên, trước đây các bên tham gia thường không quan tâm tới việc trồng mới rừng bởi thu nhập từ rừng sản xuất không đủ để trả mức lãi suất ưu đãi hàng năm là 5,4%. Cuối cùng, các hợp đồng trồng rừng sản xuất có mức trả thấp nên không thể cạnh tranh với chi phí cơ hội nông nghiệp.
Nhìn chung, rất khó đánh giá sự thành công thực sự của chương trình này bởi vì các sáng kiến, các thành phần tham gia khác và các dự án quốc tế cũng có đóng góp vào các chương trình này và bổ sung các khoản tiền đầu tư lớn (de Jong và các cộng sự 2006; Biểu đồ 2.2).
Từ năm 1985 đến năm 2000, 80% nguồn ngân sách hỗ trợ phát triển môi trường được dành cho lĩnh
vực quản lí tài nguyên thiên nhiên, chủ yếu là ở vùng cao (Carew-Reid và các cộng sự 1999, de Jong và các cộng sự 2006). Có ít nhất 25 tổ chức quốc tế đã ký Biên bản ghi nhớ Thoả thuận trong chương trình Hỗ trợ Ngành Lâm nghiệp (FSSP), một liên kết đối tác lần đầu tiên được hình thành để hỗ trợ CT5THR vào năm 1998. Đối tác này hiện vẫn còn, và đã trở thành nền tảng rất hữu ích để thúc đẩy đối thoại giữa chính phủ và các nhà tài trợ quốc tế4
(VNFOREST 2011).
Ngaỳ 25 tháng 11 năm 2011, chính phủ ra Nghị quyết số 18/2011/QH13 về kết thúc thực hiện Nghị quyết số 08/1997/ QH10 CT5THR. Nghị quyết mới này quy định rằng phân bổ ngân sách trong tương lai cho công tác bảo vệ rừng và phát triển rừng sẽ được dự kiến sử dụng phương thức của Chương trình Mục tiêu Quốc gia về ứng phó với biến đổi khí hậu. Đa số những những người được phỏng vấn tin tưởng rằng Nghị định 99 và REDD+ có thể thay thế Chương trình 661 trong tương lai. Kinh nghiệm của Việt Nam trong việc thực hiện các chương trình trồng rừng quốc gia (CT 327 và CT661) là những bài học giá trị đối với REDD+. Ví dụ, công tác quản lý trước đây vốn chỉ dựa trên các nguyên lý bảo vệ đơn giản như đóng cửa rừng để tăng diện tích che phủ và thể chế hoá trợ cấp cho người dân địa phương để bảo vệ rừng với các quyền sử dụng sản phẩm rất hạn chế được chứng minh là không thành công (Đoàn và các cộng sự 2005). Vì vậy, cách tiếp cận này cần được thay bằng các ‘chế độ quản lý rừng đa mục đích’ để tăng cường và duy trì chức năng của rừng dài hạn. Thêm vào đó,
4 Xem thêm chi tiết tại webside: www.vietnamforestry.org.vn
Biểu đồ 2.2. Các nguồn kinh phí cấp cho CT5THR
Nguồn: Sunderlin và Huỳnh (2005), de Jong và các cộng sự (2006) 23.8 5.9 4.3 2.3 63.7 NSNN Tín dụng Nước ngoài Vốn tự có của DN Nguồn khác
tăng cường các lợi ích kinh tế và vật chất sẽ khuyến khích người dân địa phương tích cực bảo vệ đất lâm nghiệp. Sự thay đổi về động lực này được phản ánh rõ ràng trong Luật BV&PTR. Luật này quy định cơ sở vững chắc để áp dụng các phương thức ‘đồng quản lý’ giữa các cộng đồng đồng phụ thuộc rừng và các chính quyền địa phương trong công tác bảo vệ rừng (Đoàn và các cộng sự 2005). Với đặc điểm và thực trạng phân bổ các nguồn tài nguyên rừng ở Việt Nam, các diện tích lớn rừng phòng hộ và rừng đặc dụng ở các vùng cao cần được quản lý như ‘hàng hoá công’ theo phương đồng quản lý với các cộng đồng địa phương mà đời sống của họ phụ thuộc rừng (Đoàn và các cộng sự 2005, Swan 2008, Lai và Vij 2010).
2.2. Phân cấp
Theo truyền thống, Việt Nam có hệ thống ra quyết định theo thứ bậc. Tuy nhiên, Việt Nam cũng phân cấp mạnh mẽ như đã thấy trong quản lý rừng.