- Cơ chế khuyến khích khai hoang và quá trình suy thoái gia tăng do thiếu tài chính để đảm bảo các nhân tố đầu
Bối cảnh chính trị, kinh tế của sự mất rừng và suy thoái rừng ở Việt Nam
3.2. Các quá trình ra quyết định và hoạt động của các tổ chức chính phủ
động của các tổ chức chính phủ
Quá trình ra quyết định ở Việt Nam là một quá trình ‘đa cấp’ và ‘đa bên”. bao gồm các cơ quan chính phủ trung ương, các bộ ngành dọc, các tỉnh thành phố, cộng đồng và Đảng cộng sản. Việc xây dựng các chính sách khả thi đòi hỏi sự nhất trí về thay đổi chính sách ở tất cả các cấp và thể chế. Việc này rất mất thời gian, tốn kém nguồn lực, thỏa thuận và trao đồi, và đòi hỏi phải đủ dài (Abonyi 2002, Phạm và các cộng sự 2008). Do đó, những nỗ lực để giảm mất rừng và suy giảm rừng và thiết kế cơ chế REDD+ phải giải quyết hàng loạt nhân tố và các mối quan hệ ngoài phạm vi ngành lâm nghiệp và REDD+ mới có thể khả thi. Với môi trường như
vậy, thì sự bắt đầu (các dự án thí điểm) tỏ ra thích hợp nhất.
Để REDD+ thành công, các tổ chức hữu quan phải thực sự hiệu quả và hiệu lực. Ở cấp độ vĩ mô, Bộ KH&ĐT phối hợp và phân bổ ngân sách và chuẩn bị các kế hoạch ngành cho cả nước. Bộ Tài chính hình thành các định mức liên quan đến mọi giao dịch. Các bộ ngành (ví dụ, Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT) đảm bảo những hướng dẫn kỹ thuật cho mỗi ngành dưới sự giám sát của Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính (Biểu đồ 3.4.).
Một thực tế là nhiều chương trình môi trường do các bộ và cơ quan khác nhau điều hành dẫn đến chống chéo mục tiêu và các cấu phần dự án cũng như phi hiệu quả về mặt chi phí, kể cả tăng chi phí giao dịch, làm các chính quyền khó điều phối các chương trình (Phạm và các cộng sự 2008). Tính phức tạp của các mối quan hệ ngang và dọc trong hệ thống hành chính gây nhiều trở ngại đối với các vấn đề môi trường nói chung và REDD+ nói riêng. Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT chỉ thực hiện các chức năng kỹ thuật trong khi Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính đưa ra các quyết định chiến lược thông quan phân bổ ngân sách. Việc lập kế hoạch
Biểu đồ 3.4. Hệ thống lập kế hoạch cho các hoạt động môi trường ở Việt Nam
Nguồn: Phạm và các cộng sự2008 THỦ TƯỚNG Bộ KH&ĐT Bộ TC Văn phòng TTg Các Bộ ngành (NN&PTNT TN&MT) UBND tỉnh
từ trên xuống dưới này có nghĩa là các chương trình được lựa chọn trên cơ sở số tiền được giao chứ không phải những ưu tiên của ngành (Phạm và các cộng sự 2008).
Hơn nữa, phát triển tiếp tục được xác định một cách đơn giản như tăng trưởng kinh tế với trọng tâm vào cơ sở hạ tầng kinh tế cứng (Forsberg 2011). Hệ thống này hạn chế việc thực thi sự độc lập và cam kết trong quá trình lập kế hoạch công tác của họ. Hơn nữa, những ưu tiên của Bộ KH&ĐT thay đổi hàng năm nên các cơ quan chính phủ và khu vực tư nhân khó có bảo đảm cam kết cấp tài chính dài hạn cho REDD+.
Ở cấp trung ương, chính sách phải đạt được sự nhất trí cao; tuy nhiên, đối với công chúng quá trình ra quyết định vẫn không rõ ràng và thiếu năng lực thể chế để thực thi chính sách và tuân thủ pháp luật. Những mối liên hệ chặt chẽ giữa bộ máy quan liêu và các công ty nhà nước có nghĩa rằng quá trình ra chính sách rất dễ bị chi phối bởi các nhóm đặc lợi và khu vực công chủ yếu thực hiện và phát triển theo nhu cầu của các đặc lợi đó (Forsberg 2007, Vũ 2009). Vì vậy, một vấn đề chủ yếu là làm thế nào để ổn định được ngân sách nhà nước để luôn bảo đảm các nguồn lực cần thiết cho các ưu tiên công nghiệp hóa của nhà nước đồng thời trách nhiệm tài chính của nhà nước đối với các dịch vụ công lại chuyển giao cho hộ gia đình (Forsberg 2011).
Ở cấp địa phương, Việt Nam có ba cấp hành chính là tỉnh, huyện và xã. Chính quyền địa phương ở mỗi cấp có ‘UBND’ đứng đầu. Chính quyền địa phương đóng vai trò chủ chốt trong việc xác định các quyền về tài sản. Rõ ràng nhất là nhà nước quản lý việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng. Trong khi quá trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hàng triệu người sử dụng đất tiến triển với tốc độ gây ấn tượng và không có dấu hiệu rõ ràng về việc các chính quyền địa phương lạm dụng vào những năm 1990 (Đỗ và Iyer 2008), thì hiện nay nhiều người quan niệm ràng quá trình này đang bị thỏa hiệp một cách nghiêm trọng bởi tham nhũng (World Bank 2009, Markussen và Tarp 2011).
Các chính quyền địa phương cũng kiểm soát tất cả các định chế tín dụng chính thức hoạt động ở các vùng nông thôn thông qua việc sàng lọc đơn vay ở hầu hết các ngân hàng nhà nước quan trọng (Ví dụ, Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam). Đây là ngân hàng cho các hộ gia đình nghèo vay không thế
chấp còn Ngân hàng NN&PTNT cho các hộ gia đình nông thôn vay thế chấp bằng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSD) đất (Markussen và Tarp 2011).
Lãnh đạo chính quyền địa phương ở Việt Nam nhìn chung có trách nhiệm với các cấp chính quyền cấp trên hơn là với người dân ở địa phương. Mặc dù vậy Markussen và Tarp (2011) cho rằng gần đây trách nhiệm với cấp dưới đã được tăng cường thông qua việc ban hành ‘Pháp lệnh về Dân chủ Cơ sở’ trong năm những năm gần đây. Fritzen (2006) phát hiện thấy rằng những cải thiện trong trao quyền cho địa phương ở Việt Nam vẫn còn ít ỏi và cho rằng vẫn chưa xuất hiện các thiết chế địa phương hiệu quả. Hơn nữa, một số quan chức địa phương không quan tâm đến việc ‘được phân cấp’ bởi vì họ sợ bị mất các khoản trợ cấp của chính phủ và các khoản kinh phí thường xuyên (Phạm và các cộng sự 2008). Phát hiện này cũng tương tự như lập luận của Leonard’s (2004) rằng phân cấp không phải bao giờ cũng đem lại hiệu lực lớn hơn cho chính phủ vì loại hình chính trị thịnh hành mới là nhân tố quyết định hiệu lực.