văn bản nói chung và thành phố Hà Nội nói riêng
Thứ nhất, xác định rõ cấp chính quyền có thẩm quyền soạn thảo và ban hành văn bản.
Theo quy định tại Thông tư 96/BT ngày 31/5/1994 của Bộ trưởng Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thi hành Nghị quyết 38/CP, thẩm quyền ban hành thủ tục hành chính chỉ ở hai cấp chính quyền: Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương. Cụ thể:
Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực nào thì chịu trách nhiệm xử lý thủ tục hành chính về các vấn đề thuộc
ngành, lĩnh vực ấy. Những thủ tục hành chính liên quan đến nhiều Bộ, ngành thì bộ, ngành có chức năng chính phải thảo luận thống nhất với các bộ, ngành có liên quan để ban hành thành quy định liên bộ. Trong trường hợp Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan quản lý ngành ở Trung ương ủy nhiệm cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định một số thủ tục thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân xem xét, quyết định [39].
Theo quy định này, rõ ràng Ủy ban nhân dân cấp xã không có thẩm quyền ban hành thủ tục hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Quy định về thủ tục hành chính trong quản lý nhà nước về nguyên tắc chỉ do Trung ương quy định hoặc do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định theo ủy quyền của Bộ, ngành Trung ương. Đây là quy định cần thiết không chỉ để đảm bảo chất lượng và sự thống nhất của thủ tục hành chính mà còn để hạn chế khả năng các cơ quan nhà nước tùy tiện đặt ra các thủ tục gây phiền hà, phức tạp quá trình giải quyết công việc của nhân dân. Nội dung văn bản có chứa quy phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền nhà nước địa phương đã được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có nhiều xã, phường, thị trấn tự ý đặt ra các thủ tục nằm ngoài quy định của pháp luật. Các loại phí, lệ phí "đóng góp" ngoài quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực chất cũng là một loại thủ tục hành chính tự ý đặt ra của cấp không có thẩm quyền. Ví dụ, đối với trường hợp sinh con thứ ba, Nghị định 158/NĐ-CP về đăng ký và quản lý hộ tịch không quy định mức phạt, song nhiều phường, xã vẫn tự ý thu một khoản lệ phí không nhỏ dưới hình thức yêu cầu nhân dân viết một lá đơn tự nguyện đóng góp vào quỹ trẻ em của xã, phường.
Có địa phương tùy tiện đặt ra thủ tục hành chính mới. Đối với trường hợp khai sinh cho con ngoài giá thú, thực chất là thủ tục khai sinh thông thường, song nhiều phường, xã yêu cầu người dân phải làm thêm đơn xin khai
sinh. Đây không chỉ là biểu hiện cho sự tùy tiện đặt ra thủ tục mà còn vi phạm quyền được khai sinh của trẻ em.
Thủ tục hành chính được thể hiện dưới hình thức quy phạm pháp luật có ý nghĩa và tác động trực tiếp tới quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tới mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước mà ở đây là Ủy ban nhân dân cấp xã với công dân, tổ chức. Để bảo đảm tính thống nhất của thủ tục hành chính, với tinh thần hoàn thiện hệ thống pháp luật trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thiết nghĩ, cần hạn chế thẩm quyền ban hành thủ tục hành chính của các cấp chính quyền địa phương nói chung, đặc biệt là hai cấp huyện và xã. Nói cách khác, thẩm quyền ban hành thủ tục hành chính bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật nên dừng ở các chủ thể là các cơ quan trung ương. Vấn đề này nên được thể hiện trong Dự án Luật Thủ tục hành chính đang được soạn thảo và nghiên cứu để thể hiện khi xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở hợp nhất đạo luật cùng tên và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.
Trước mắt, cần chú trọng chất lượng của hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật có chứa thủ tục hành chính để bảo đảm sao cho các quy định chi tiết, rõ ràng, cụ thể, dự liệu tối đa các tình huống, dễ dàng thực hiện và hạn chế đến mức loại trừ nhu cầu hướng dẫn thi hành hay việc đặt ra thủ tục hành chính một cách tùy nghi từ phái những người thực hiện.
Thứ hai, hình thành một hệ thống thủ tục hành chính thống nhất trong cả nước nói chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng.
Trên phương diện lý thuyết, nền hành chính nhà nước được hiểu là một thể thống nhất không thể tách rời, trong đó mỗi cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận đảm bảo cho hệ thống đó được vận hành theo những thể chế, nguyên tắc chung, có mối quan hệ qua lại, tác động lẫn nhau vì mục tiêu quản lý hiệu quả. Bởi vậy, các quy phạm thủ tục hành chính vừa được sử
dụng như một công cụ quản lý hành chính, vừa là phương tiện giúp cho đối tượng được quản lý là tổ chức, công dân thực hiện các quyền, tự do luật định. Mặc dù, mỗi quy phạm thủ tục hành chính tuy chi phối đối tượng quản lý trong một ngành, một địa phương, một lĩnh vực, quy định loại mối quan hệ nhưng đều nằm trong tổng thể chung, có tác động nhất định đến các quy phạm thủ tục hành chính khác. Trong hệ thống các quy phạm thủ tục hành chính đó, các quy phạm cụ thể của cấp dưới phải thống nhất với quy phạm mang tính nguyên tắc của cấp trên theo nguyên tắc tập trung. Không được tồn tại hai quy phạm mâu thuẫn nhau kiểu như trước khi có quy định về Luật Cư trú như: muốn được đăng ký hộ khẩu thường trú vào Hà Nội thì công dân phải có nhà ở, muốn mua nhà để ở thì công dân phải có hộ khẩu thường trú tại Hà Nội.
Để tránh tồn tại các thủ tục hành chính chồng chéo, mâu thuẫn nhau trong việc thực hiện như đã phân tích ở phần thực trạng, các cơ quan có thẩm quyền cần có sự phối hợp chặt chẽ ngay từ khâu soạn thảo, các văn bản hướng dẫn cần cụ thể, rõ ràng, tránh tình trạng "cải cách lùi" như Quyết định số 19/2007/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội phê chuẩn kết quả chuẩn hóa cơ sở pháp lý, thể thức tiếp nhận, giải quyết thủ tục hành chính, trong đó thời hạn giải quyết các việc hộ tịch vẫn áp dụng theo khung thời gian giải quyết của Nghị định số 83/1998/NĐ-CP, thực tế Nghị định này đã hết hiệu lực từ ngày 01/4/2006 và được thay thế bởi Nghị định số 58/2005/NĐ-CP về công tác hộ tịch.
Ngoài ra, cán bộ được phân công soạn thảo phải có kiến thức tổng hợp, liên ngành để phát hiện những quy định của ngành khác có liên quan, ảnh hưởng đến ngành, lĩnh vực mình. Bên cạnh đó, cũng cần có tầm nhìn chiến lược, hệ thống, quan sát, dự liệu được những thủ tục hành chính của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên sắp ban hành có ảnh hưởng đến việc hướng dẫn thi hành các thủ tục hành chính của cơ quan quản lý hành chính nhà nước cấp dưới hay không, để từ đó giảm bớt sự lãng phí cho nhà nước, đảm bảo tính ổn định, hiệu quả lâu dài của thủ tục. Nghị định 158/2005/NĐ-CP về
quản lý hộ tịch có hiệu lực thi hành từ ngày 01/4/2006, song ngày 22/10/2007, Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ban hành Quyết định số 125/2007/QĐ- UBND về việc thu phí, lệ phí hộ tịch trên địa bàn thành phố Hà Nội, trong đó quy định rõ mức thu lệ phí các việc đăng ký hộ tịch thuộc thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết tại Ủy ban nhân dân cấp xã, có hiệu lực thi hành từ ngày 02/11/2007. Tuy nhiên, ngày 27/11/2007 Sở Tư pháp thành phố Hà Nội ban hành Công văn số 1427/CV-STP về việc rà soát, bãi bỏ một số khoản lệ phí đăng ký hộ tịch nhằm thực hiện Chỉ thị số 24/2007/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 01/11/2007 về việc chấm dứt thu lệ phí đối với một số thủ tục, trong đó có một vài thủ tục về hộ tịch như kết hôn, khai sinh, khai tử, thay đổi, chính hộ tịch cho người dưới 14 tuổi, bổ sung hộ tịch v.v... Điều đáng nói trước khi Hà Nội ban hành văn bản hướng dẫn này, Ủy ban nhân dân các xã, phường, thị trấn vẫn niêm yết công khai và thực hiện mức thu phí, lệ phí các thủ tục về hộ tịch theo Thông tư liên tịch số 93/TTLT/BTC-BTP của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp hướng dẫn việc thu phí, lệ phí. Một trong những yêu cầu của nhiệm vụ cải cách thủ tục hành chính chính là việc niêm yết công khai phí, lệ phí. Mỗi một lần có văn bản hướng dẫn mới về biểu mức thu phí, lệ phí là một lần các ủy ban phải tốn kém kinh phí để in ấn lại. Chính sự dự liệu không tốt những dự báo cần thiết về thủ tục hành chính, người được phân công soạn thảo văn bản đã không cập nhật tốt thông tin gây sự tốn kém, lãng phí không cần thiết.
Tính ổn định là một yêu cầu quan trọng đối với thủ tục hành chính, vì tầm chi phối, ảnh hưởng của quy phạm thủ tục hành chính rất lớn đối với toàn thể xã hội. Biện pháp chủ yếu nhằm đảm bảo tính ổn định, tính hệ thống của các quy phạm thủ tục hành chính là tăng cường trao đổi thông tin, lấy ý kiến rộng rãi về dự thảo các quy phạm thủ tục hành chính của các ngành, các lĩnh vực có liên quan. Trong quá trình triển khai thủ tục hành chính, cơ quan soạn thảo tiếp tục theo dõi tính thích ứng của thủ tục với môi trường quản lý để có biện pháp điều chỉnh thủ tục. Hiện nay, vẫn còn rất nhiều cơ quan yêu cầu
người dân phải xin ý kiến xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã về nhiều vẫn đề với các loại giấy tờ, đơn từ để được nhận hồ sơ. Đây là thời điểm không thể trì hoàn để tiến hành ngay đợt tổng rà soát các thủ tục hành chính không chỉ ở cấp xã, mà ở tất cả các cơ quan có giao dịch với dân.
Thứ ba, tiếp tục đơn giản hóa, chi tiết hóa thủ tục hành chính để đảm bảo cho thủ tục hành chính có tính chất dễ hiểu, dễ tiếp cận, dễ thực hiện
Đơn giản là một trong những nguyên tắc của thủ tục hành chính nhằm bảo đảm cho mọi công dân, những người hiểu biết về pháp luật cho đến những người không có điều kiện tìm hiểu, nắm vững các kiến thức về pháp luật và hành chính vẫn có thể tham gia vào thủ tục hành chính để thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân của mình. Với trình độ dân trí không đồng đều như hiện nay, thì việc đơn giản hóa tới mức tối đa các quy định về thủ tục hành chính để đông đảo tầng lớp nhân dân đều có thể dễ dàng tuân thủ và nghiêm túc thực hiện. Mặt khác, việc đơn giản hóa thủ tục hành chính còn giúp cho các cán bộ chuyên môn dễ hiểu, dễ thực hiện, không có những hiểu biết sai để từ đó vận dụng sai, giải thích sai quy định các quy phạm của thủ tục. Việc đơn giản hóa này còn làm chấm dứt tình trạng các cơ quan hành chính tùy tiện thay đổi quy định về thủ tục hành chính; tình trạng cùng một thủ tục hành chính nhưng mỗi phường lại thực hiện một khác.
Đơn giản hóa có thể là:
- Giảm số cấp thực hiện thủ tục hành chính. Hạn chế các thủ tục hành chính yêu cầu người dân phải liên hệ hai cấp trở lên. Cụ thể, tiếp tục mạnh dạn phân công, phân cấp, ủy quyền cho Ủy ban nhân dân các xã, phường, thị trấn giải quyết một số thủ tục hành chính đủ điều kiện đảm nhận. Đối với các thủ tục hành chính bắt buộc phải có sự giải quyết từ 02 cấp trở lên nên tổ chức thực hiện theo mô hình giải quyết liên thông thống nhất một đầu mối tiếp nhận và hoàn trả hồ sơ hành chính, có nghĩa người dân chỉ đến một nơi duy
nhất để nộp hồ sơ và nhận lại kết quả, tránh để tổ chức, công dân phải đi lại nhiều lần, chuẩn bị nhiều hồ sơ giấy tờ cho cùng một thủ tục.
- Giảm bớt một số điều kiện, giấy tờ và hành vi hành chính trong quá trình giải quyết công việc của công dân. Đối với các điều kiện, giấy tờ quy định để thực hiện thủ tục hành chính cần giảm bớt chính các điều kiện về hộ khẩu, lý lịch nhân thân, các giấy tờ về độ tuổi; các hành vi hành chính cần giảm bớt như giảm việc xin xác nhận giấy tờ của một số cơ quan có thẩm quyền, giảm bớt thủ tục thẩm định, rút ngắn thời gian giải quyết; bớt khâu chứng thực một số giấy tờ thay bằng việc đối chiếu bản chính nếu cần.
Tuy nhiên, việc đơn giản hóa thủ tục hành chính đôi khi dễ dẫn tới mặt trái. Việc đơn giản hóa thủ tục hành chính sẽ là thuận lợi cho việc thực hiện quyền và lợi ích của người dân nhưng nếu không được nghiên cứu thấu đáo sẽ làm giảm tính chặt chẽ của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, tạo kẽ hở và dẫn đến vi phạm pháp luật, "lách luật". Bởi vậy, để đơn giản hóa thủ tục hành chính mà vẫn bảo đảm yêu cầu của quản lý hành chính nhà nước, cần kiểm tra tính hợp pháp, hợp lý của hồ sơ thủ tục hành chính để ra quyết định quản lý nhà nước cho hay không cho, chấp thuận hay không chấp thuận một số yêu cầu của công dân kết hợp với việc theo dõi sau khi cấp phép hoặc sau khi ra quyết định.
Đơn giản hóa thủ tục hành chính phải bắt đầu từ chính việc rà soát tỉ mỉ từng thủ tục hành chính, phân biệt rõ loại nào cần sự xác minh của chính quyền cơ sở, phương cách xác minh ra sao; còn những loại không cần xác minh thì toàn bộ trách nhiệm trước pháp luật về tính đúng, sai thuộc về công dân - người đứng đơn trên tờ khai tùy theo từng thủ tục. Điều này xuất phát từ việc trao trách nhiệm xác nhận tính trung thực của hồ sơ cho chính quyền cơ sở, thay vì xem đó là trách nhiệm khai báo trung thực của công dân. Để đảm bảo tính chính xác, khách quan của việc giải quyết, cán bộ thụ lý hồ sơ phải mất thời gian xác minh, đòi hỏi công dân phải cung cấp nhiều giấy tờ nằm
ngoài quy định của thủ tục để chứng minh. Điều này làm cho thủ tục tự đẻ ra thủ tục, cán bộ cơ sở tự ban hành thêm một số thủ tục hành chính bằng miệng và công dân để được giải quyết hồ sơ, bắt buộc phải hoàn tất các yêu cầu nằm ngoài quy định của thủ tục minh cần giải quyết. Ví dụ đối với việc xin xác nhận hồ sơ thanh lý nhà theo Nghị định 61/NĐ-CP, để tránh tình trạng người dân mua bán viết tay sau ngày 01/7/2004 - ngày Luật Đất đai có hiệu lực quy định bắt buộc tất cả các hồ sơ nhà chuyển nhượng sau thời điểm này phải có giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở mới được hợp pháp hóa, song trên thực tế nhiều công dân mua bán sau thời điểm này đã gian lận xác lập lại thời điểm mua bán. Cán bộ chuyên môn muốn xác minh được chính xác hồ sơ để xác nhận vào đơn kê khai mua bán nhà, không còn cách nào khác phải tự đưa ra