THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NGOẠI HỐI CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM
2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế
Tuy có những đóng góp nhất định vào sự thành công của công cuộc đổi mới kinh tế, nhƣng trong bối cảnh tốc độ phát triển, hội nhập và mở cửa của nền kinh tế diễn ra rất nhanh, pháp luật về QLNH của NHNN Việt Nam cũng bộc lộ một số hạn chế, bất cập:
Thứ nhất, chính sách, pháp luật về QLNH đã bộc lộ nhiều bất cập so với tình hình thực tiễn. Một số quy định trƣớc đây còn chung chung, hoặc để trống do đối tƣợng quản lý chƣa đƣợc định hình rõ ràng hay chƣa phát sinh trên thực tế thì hiện nay đã và đang phát triển. Mặc dù một số văn bản QLNH đã kịp thời đƣợc ban hành để đáp ứng yêu cầu QLNH, nhƣng về cơ bản mới chỉ giải quyết các vấn đề theo “sự vụ”, chƣa kịp điều chỉnh nhiều vấn đề bức xúc của thực tiễn QLNH. Hệ thống các văn bản về QLNH có chiều hƣớng phát triển theo hƣớng phức tạp, rải rác do phải hƣớng dẫn nhiều văn bản do
các Bộ, Ngành ban hành. Do đó, các quy định về QLNH chƣa bao quát đƣợc toàn bộ những vấn đề cần quản lý và không đảm bảo đƣợc tính thời sự, phù hợp với thực tiễn.
Ngoài các văn bản về QLNH do NHNN ban hành hoặc chủ trì soạn thảo còn có một số văn bản do các Bộ, Ngành khác ban hành hoặc chủ trì soạn thảo có nội dung liên quan đến hoạt động ngoại hối, nhƣ: Quy chế quản lý vay và trả nợ nƣớc ngoài ban hành kèm theo Nghị định số 134/2005/NĐ- CP, ngày 01/11/2005 của Chính phủ (Bộ Tài chính chủ trì soạn thảo), Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ban hành kèm theo Nghị định số 131/2006/NĐ-CP, ngày 09/11/2006 (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì soạn thảo), dự thảo Thông tƣ hƣớng dẫn về việc chào bán và niêm yết chứng khoán của các doanh nghiệp Việt Nam trên thị trƣờng nƣớc ngoài (Bộ Tài chính chủ trì soạn thảo), Luật Đầu tƣ (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì soạn thảo). Nhiều văn bản khác có tầm địa vị pháp lý cao hơn, hoặc ngang bằng cũng có nhiều nội dung liên quan đến QLNH, nên không tránh khỏi những xung đột, mâu thuẫn gây khó khăn trong việc áp dụng. Việc quản lý Dự trữ ngoại hối quốc gia còn bị phân tán ra nhiều đầu mối.
Thứ hai, Pháp lệnh Ngoại hối năm 2005 đã bộc lộ và phát sinh một số
bất cập do nhiều nguyên nhân, cụ thể là:
- Pháp lệnh Ngoại hối ra đời trong bối cảnh cấp thiết nhằm tạo khuôn khổ hệ thống pháp lý của Việt Nam đáp ứng mục tiêu gia nhập WTO của đất nƣớc. Vì vậy, nhiều quy định trong Pháp lệnh không tránh khỏi những hạn chế và bất cập liên quan đến giao dịch vãng lai, giao dịch vốn, sử dụng ngoại tệ trong nƣớc, hoạt động ngoại hối của các TCTD, các tổ chức khác.
- Một số quy định của Pháp lệnh không còn phù hợp với thực trạng nền kinh tế và thị trƣờng tài chính của Việt Nam đặc biệt trong bối cảnh tác động mạnh mẽ của cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới diễn ra từ năm 2007 đến nay; về khả năng vốn và năng lực quản trị, kiểm soát rủi ro của các định chế tài
chính, các tổ chức kinh tế, chất lƣợng tăng trƣởng, hiệu quả và khả năng cạnh tranh cũng nhƣ đối phó với cú sốc lớn của nền kinh tế.
- Pháp lệnh chƣa lƣờng hết đƣợc mặt trái, tác động tiêu cực của thị trƣờng tài chính thế giới khi lâm vào khủng hoảng đối với thị trƣờng trong nƣớc và ảnh hƣởng đến hiệu quả quản lý và điều tiết của Nhà nƣớc.
- Một số quy định trong Pháp lệnh Ngoại hối cần đƣợc xem xét, điều chỉnh để tƣơng thích với phƣơng án cải cách thủ tục hành chính theo Đề án 30 của Chính phủ liên quan đến xuất, nhập khẩu ngoại tệ tiền mặt của TCTD đƣợc phép, mở và sử dụng tài khoản ngoại tệ ở nƣớc ngoài của một số tổ chức.
- Luật NHNN và Luật các TCTD ban hành tháng 6/2010 vừa qua đã đặt ra yêu cầu phải xem xét, điều chỉnh Pháp lệnh Ngoại hối nhằm bảo đảm sự thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và đồng thời tăng cƣờng vai trò quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động ngoại hối và thị trƣờng ngoại hối liên quan tới hoạt động kinh doanh vàng, hoạt động kinh doanh ngoại hối của NHTM (tự doanh), tổ chức quản lý thị trƣờng ngoại tệ… Đây cũng là xu hƣớng chung của nhiều nƣớc hiện nay.
- Một số quy định trong Pháp lệnh Ngoại hối liên quan đến sử dụng ngoại tệ trong nƣớc của cá nhân, sử dụng đồng tiền của nƣớc có chung biên giới… cần đƣợc xem xét, điều chỉnh để phù hợp với lộ trình thực hiện mục tiêu thu hẹp phạm vi sử dụng ngoại tệ trên lãnh thổ Việt Nam, giảm tình trạng đô la hóa trong nền kinh tế, từng bƣớc hạn chế sử dụng ngoại tệ tiền mặt, thu hút nguồn ngoại tệ trôi nổi vào hệ thống các TCTD và tạo ra sự chủ động trong kiểm soát, đánh giá và điều chỉnh cơ chế chính sách đối với đồng tiền các nƣớc có chung biên giới (đặc biệt là đồng nhân dân tệ).
- Một số quy định trong Pháp lệnh Ngoại hối gián tiếp thừa nhận sự tồn tại của thị trƣờng USD tự do thể hiện qua quy định cho phép ngƣời dân đƣợc quyền gửi tiết kiệm USD và sở hữu hợp pháp nguồn USD này dù họ không có nguồn USD kiều hối, không đƣợc Ngân hàng bán USD, ngƣời dân nhận kiều
hối là USD cũng không bị bắt buộc phải bán cho Ngân hàng. Các quy định này cùng với tâm lý găm giữ ngoại tệ ở các khu vực của nền kinh tế dẫn đến, trên thực tế, mặc dù các giao dịch đƣợc phép nhƣng nhiều khi nhu cầu ngoại tệ lại không đƣợc đáp ứng đầy đủ.
- Một số quy định trong Pháp lệnh Ngoại hối về đầu tƣ gián tiếp, về vay trả nợ nƣớc ngoài và cho vay thu hồi nợ nƣớc ngoài cần đƣợc xem xét, điều chỉnh cho phù hợp với lộ trình hội nhập, tự do hóa giao dịch vốn nhƣng đồng thời phải phù hợp với điều kiện, thực trạng thị trƣờng trong nƣớc cũng nhƣ năng lực, khả năng, trình độ của các tổ chức, cá nhân trong nƣớc.
Thứ ba, hệ thống văn bản pháp lý về ngoại hối, tỷ giá hối đoái đang còn thiếu và chậm. Mặc dù Pháp lệnh Ngoại hối đƣợc ban hành từ năm 2005 và Nghị định 160/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Ngoại hối đã đƣợc ban hành từ 28/12/2006 nhƣng đến nay, mới chỉ có 8 Thông tƣ hƣớng dẫn đƣợc ban hành. Một số nội dung trong Luật NHNN, cũng nhƣ các văn bản dƣới luật khác về lĩnh vực QLNH cũng đã bộc lộ những bất cập, không đồng bộ và không phù hợp với thực tế.
Đặc biệt, các quan điểm về việc mở rộng đối tƣợng đƣợc phép vay vốn bằng ngoại tệ, việc huy động tiền gửi tiết kiệm bằng ngoại tệ, việc cho phép rút tiền kiều hối bằng ngoại tệ còn nhiều mâu thuẫn, đi ngƣợc lại với các biện pháp chống Đô la hóa đang đƣợc triển khai. Một số quy định về chuyển tiền (nhƣ việc nộp tiền mặt ngoại tệ vào tài khoản chỉ cần có tờ khai hải quan) còn tạo kẽ hở cho hoạt động rửa tiền của bọn tội phạm quốc tế.
Thứ tư, do thực lực của nền kinh tế Việt Nam, VND hầu nhƣ chƣa đƣợc
chuyển đổi ở nƣớc ngoài trừ tại một số nƣớc có chung biên giới, và việc chuyển đổi cũng chỉ quanh khu vực biên giới và tại các Ngân hàng liên doanh với Việt Nam. VND chƣa thể đạt đƣợc mục tiêu trở thành một đồng tiền tự do chuyển đổi. Mục tiêu đƣợc hƣớng tới là bƣớc đầu xây dựng cơ chế để VND
tham gia thanh toán xuất nhập khẩu, bƣớc đầu cho VND tham gia quan hệ vay, trả nợ nƣớc ngoài và đầu tƣ của nƣớc ngoài vào Việt Nam.
Thứ năm, pháp luật về QLNH chƣa tạo ra đƣợc một thị trƣờng hối đoái
thực sự phát triển, có đủ các công cụ phòng ngừa rủi ro tỷ giá, chƣa tạo ra đƣợc một thị trƣờng ngoại hối sôi động, hoàn chỉnh có đủ các nghiệp vụ giao dịch cơ bản với những công cụ phòng ngừa rủi ro hữu hiệu (thị trƣờng kỳ hạn, thị trƣờng giao sau, thị trƣờng quyền chọn…) làm nền tảng cho việc cải tiến cơ chế QLNH theo hƣớng hiện đại hóa thị trƣờng ngoại hối, phù hợp với tiến trình hội nhập. Các công cụ giao dịch hối đoái hiện có trên thị trƣờng còn bị hạn chế làm cho tỷ giá trên thị trƣờng chƣa hoàn toàn phản ánh đúng mức cung cầu ngoại tệ. Thị trƣờng ngoại tệ liên ngân hàng vẫn hoạt động kém hiệu quả. Đây là nơi cung cầu ngoại tệ gặp nhau, nhƣng hoạt động của thị trƣờng này trong thời qua chƣa phản ánh đúng thực trạng kinh doanh ngoại hối của nền kinh tế. Nguyên nhân của vấn đề trƣớc hết là do NHNN chƣa thực hiện tốt chức năng là ngƣời đặt lệnh mua, lệnh bán cuối cùng để điều chỉnh thị trƣờng. Việc điều hành tỷ giá cũng chƣa thực sự gắn với cung cầu thị trƣờng, biên độ giao động tỷ giá còn hẹp, còn có sự cam kết nhất định của NHNN về sự biến động của tỷ giá. Các mô hình đƣợc áp dụng trong việc hoạch định và điều hành chính sách tỷ giá còn nghèo nàn, khả năng định lƣợng còn thấp, chƣa tạo đƣợc niềm tin của thị trƣờng vào chính sách tỷ giá. Nhiều công cụ QLNH trong thực tiễn vừa mang tính gián tiếp, vừa can thiệp trực tiếp do thiếu điều kiện phát huy vai trò đích thực của nó.
Thứ sáu, tình trạng Đôla hoá trên thị trƣờng tài chính Việt Nam còn khá phổ biến trên tất cả các chức năng tiền tệ, đặc biệt là chức năng phƣơng tiện thanh toán, trao đổi và chức năng tín dụng qua NHTM, cùng với chính sách QLNH còn lỏng lẻo đã tạo môi trƣờng cho các hoạt động đầu cơ mỗi khi xuất hiện những biến động về ngoại tệ.
Tình trạng đôla hóa của nền kinh tế nƣớc ta đã xảy ra ngay từ trƣớc khi nƣớc ta bắt đầu mở cửa và trở nên phổ biến sau khi nền kinh tế trải qua thời kỳ lạm phát nghiêm trọng vào cuối thập niên 1980 khiến đồng đôla Mỹ trở thành một phƣơng tiện dự trữ giá trị đáng tin cậy trƣớc một đồng bạc Việt Nam đang suy yếu. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng đôla hóa, đầu tiên là chủ trƣơng vào giữa thập niên 80 của thế kỷ trƣớc cho phép các đơn vị xuất nhập khẩu đƣợc tự cân đối ngoại tệ nhằm mục tiêu khuyến khích xuất khẩu, tiếp đó là do công tác QLNH còn hạn chế, chƣa tạo ra đƣợc sự thông suất về chu chuyển ngoại tệ giữa các khu vực của nền kinh tế.
Hiện nay, hiện tƣợng đô la hoá khá phổ biến với thói quen dự trữ tài sản bằng ngoại tệ, giao dịch, mua bán, niêm yết giá bằng ngoại tệ. Với một lƣợng đôla tiền mặt rất lớn trong nền kinh tế và có xu hƣớng ngày càng tăng, thanh toán bằng ngoại tệ ngoài hệ thống ngân hàng đƣợc mặc nhiên thừa nhận dù quy định chính thức không cho phép. Du khách nƣớc ngoài và cả ngƣời dân trong nƣớc vẫn có thể thanh toán trực tiếp bằng đồng đôla tiền thuê phòng, tiền ăn và mua hàng hóa, sản phẩm tại khách sạn, nhà hàng và các trung tâm mua sắm trên toàn quốc. Tín dụng bằng ngoại tệ trong hệ thống ngân hàng đƣợc hợp thức hóa. Những năm qua, lƣợng tiền gửi tuyệt đối bằng USD tại các ngân hàng đã không ngừng tăng lên. Hậu quả dễ nhận thấy nhất là khối lƣợng ngoại tệ trôi nổi trong dân cƣ không kiểm soát đƣợc và tác động tiêu cực của nó trong việc vô hiệu hóa các biện pháp kinh tế vĩ mô. David Dapice, giáo sƣ kinh tế Đại học Harvard, đã từng nhận định: “Tỷ giá hối đoái (của đồng bạc Việt Nam) quá mạnh gây sức ép rất lớn đối với sản xuất nông nghiệp và công nghiệp” và khiến cho “nhiều doanh nghiệp xuất khẩu gặp khó khăn và phải chịu thua lỗ”.
Kết luận, pháp luật về QLNH đã trải qua một quá trình phát triển lâu dài theo hƣớng dần hoàn thiện và phù hợp hơn với yêu cầu quản lý, điều kiện thực tế và với trình độ phát triển của nền kinh tế. Pháp luật về QLNH đã thể
hiện vai trò là công cụ hữu hiệu của NHNN để thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về ngoại hối và hoạt động ngoại hối. Tuy nhiên, từ thực tiễn trong quá trình thực hiện, pháp luật về QLNH của NHNN Việt Nam cũng bộc lộ những hạn chế nhất định cần bổ sung, sửa đổi kịp thời.
Chƣơng 3