Quy hoạch hạ tầng giao thông đường bộ đóng vai trò xương sống, là cơ sở cho việc định hướng hoạt động phát triển kinh tế xã hội của quốc gia nói chung cũng như định hướng của các ngành, các vùng miền nói riêng, giúp cho việc đạt được các mục tiêu theo kế hoạch đề ra trên cơ sở môi trường được bảo vệ, an ninh quốc phòng được củng cố. Đồng thời quy hoạch cũng là cơ sở để lập kế hoạch, tiến hành thực hiện triển khai các dự án liên quan đến sử dụng đất, đầu tư xây dựng góp phần phát triển kinh tế xã hội.
Liên quan đến công tác quy hoạch, để góp phần phát triển HTGTĐB Việt Nam theo hướng bền vững, tác giả luận án tập trung xem xét hai giải pháp (xem Hình 4.2).
Hình 4.2: Các giải pháp về quản lý quy hoạch
Các giải pháp về quản lý phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam
theo hướng bền vững
Các giải pháp về quản lý quy hoạch hạ tầng giao
thông đường bộ
Các giải pháp về quản lý đầu tư xây dựng hạ tầng
giao thông đường bộ
Các giải pháp về quản lý khai thác vận hành hạ tầng giao thông đường bộ
Các giải pháp về quản lý quy hoạch
hạ tầng giao thông đường bộ
Thành lập Ban chỉ đạo của chính phủ về quy hoạch
4.3.1.1 Thành lập Ban Chỉ đạo Chính phủ về quy hoạch
Cơ sở của việc đề xuất:
- Công tác quy hoạch chưa mang tính tổng thể, thống nhất trên phạm vi cả nước, thường bị chống chéo gây lãng phí quỹ đất và tài nguyên, ảnh hưởng xấu đến môi trường tự nhiên, ổn định xã hội; chưa có cơ quan đứng ra làm nhiệm vụ đóng vai trò kết nối công tác quy hoạch giữa các Bộ (Ngành), các địa phương [24], [25], [27], [28], [30], [32]; kiểm tra giám sát, lập và điều chỉnh quy hoạch trên phạm vi cả nước phục vụ chiến lược phát triển KTXH đảm bảo thực hiện tốt các mục tiêu về KTXH và môi trường; Chưa có các quy định cụ thể về việc phối hợp giữa các Bộ (Ngành), các địa phương trong việc lập quy hoạch, giám sát công tác lập và điều chỉnh quy hoạch;
- Kinh nghiệm trên thế giới, ở Malaysia có Ban Kinh tế kế hoạch (EPU) thuộc Văn phòng Thủ tướng làm nhiệm vụ tham mưu cho Chính phủ trong việc lập quy hoạch, kế hoạch phát triển hạ tầng; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng trong việc giám sát tình hình triển khai các dự án quy hoạch đã được phê duyệt;
- Một số nhiệm vụ quan trọng liên quan đến nhiều Bộ (Ngành) khác nhau, Chính phủ đều thành lập các Ban Chỉ đạo như Ban Chỉ đạo Tây Bắc, Ban Chỉ đạo Tây Nguyên, Ban Phòng chống lụt bão Trung ương ….;
- Ở phạm vi các tỉnh (thành phố) thẩm quyền: quy hoạch phát triển KTXH thuộc Sở Kế hoạch đầu tư; quy hoạch sử dụng đất thuộc Sở TN & MT; quy hoạch tổng thể đô thị thuộc Sở Xây dựng; quy hoạch giao thông và hạ tầng thuộc Sở GTVT; quy hoạch nhà ở thuộc cơ quan quản lý nhà của Sở Xây dựng. Các quy hoạch này thường có tiến độ khác nhau, sử dụng các số liệu và dự báo không thống nhất;
- Chưa có sự gắn kết giữa các địa phương trong công tác quy hoạch, nhằm phát huy tiềm năng thế mạnh dẫn đến đầu tư (theo phong trào) lãng phí thể hiện rõ nét nhất là tỉnh nào cũng có các khu công nghiệp, bị bỏ hoang nhiều;
- Chưa có văn bản quy định tổ chức đóng vai trò chính trong việc điều phối và quản lý quy hoạch trên phạm vi cả nước, đến nay chỉ có: Nghị định 144/2005/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 16/11/2005 về phối hợp giữa các cơ quan hành chính nhà nước trong xây dựng và kiểm tra việc thực hiện chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch [20], nhằm bảo đảm hiệu quả hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Sau đó chỉ có duy nhất Thông tư liên tịch số 27/2013/TTLT – BNNPTNT – BYT -
công phối hợp giữa ba ngành NN & PTNT, Y tế, Giáo dục về việc thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia Nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn giai đoạn 2012-2015 [7].
Tác giả kiến nghị, thành lập Ban Chỉ đạo Chính phủ về Quy hoạch với cơ cấu tổ chức (Xem Hình 4.3) như sau:
Hình 4.3: Sơ đồ cơ cấu tổ chức Ban Chỉ đạo Chính phủ về Quy hoạch
- Trưởng Ban Chỉ đạo: Thủ tướng Chính phủ;
- Phó Ban thường trực: Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; - Phó Ban: Bộ trưởng Bộ Quốc phòng;
- Các ủy viên chính: Bộ trưởng Bộ GTVT; Bộ trưởng Bộ Xây dựng; Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn; Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Bộ trưởng Bộ Tài chính; Bộ trưởng Bộ Khoa học công nghệ và môi trường;
- Các ủy viên dự bị: Chỉ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh thành trực thuộc Trung ương (tham gia khi liên quan đến tỉnh thành phố về quy hoạch).
Ở các tỉnh (thành phố) cũng có Ban Chỉ đạo của tỉnh (thành phố) về quy hoạch do Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh (thành phố) làm Trưởng Ban, với cơ cấu tổ chức bao gồm Giám đốc các Sở (ngành) theo ngành dọc tương tự như Ban Chỉ đạo của Chính phủ.
Ban Chỉ đạo Chính phủ về quy hoạch có nhiệm vụ phối hợp với các Bộ (Ngành), các tỉnh về lập và quản lý quy hoạch trên phạm vi cả nước, hình thành các vùng sử dụng
CHÍNH PHỦ QUỐC HỘI
BAN CHỈ ĐẠO CHÍNH PHỦ VỀ QUY HOẠCH
Bộ Quốc phòng
Bộ Giao thông Vận tải Bộ Tài nguyên và Môi trường
(Văn phòng thường trực)
Các nhà tài trợ
Các Bộ (Ngành) liên quan
Các Phòng (Ban) liên quan
Các tỉnh thành phố
Sở TN&MT
đất phù hợp với tiềm năng và thế mạnh của từng địa phương; Đảm bảo sử dụng TNTN tiết kiệm, hiệu quả, phát huy tốt tiềm năng thế mạnh của các vùng, các địa phương; quy hoạch sử dụng TNTN không gây các tác động xấu đến môi trường sinh thái, đảm bảo phát triển kinh tế xã hội một cách bền vững, củng cố an ninh quốc phòng.
4.3.1.2 Điều chỉnh công tác quản lý các quy hoạch
Hệ thống quy hoạch của Việt Nam quy định (tại Nghị định số 92/2006/NĐ-CP, ngày 07/9/2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội [21]; Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 của Chính phủ [26] về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP) bao gồm:
- Quy hoạch ngành kinh tế (có thể coi như một bộ phận của quy hoạch phát triển kinh tế xã hội) là định hướng, phương án phát triển và phân bổ ngành hợp lý trên cả nước, hoặc vùng lãnh thổ xác định. Danh mục quy hoạch này thường do Bộ quản lý ngành đề xuất, Thủ tướng duyệt quy hoạch cả nước và Chủ tịch tỉnh phê duyệt cho cấp tỉnh (sau khi có ý kiến của hội đồng nhân dân), gồm: quy hoạch ngành kinh tế quan trọng và các sản phẩm chủ lực như: nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ thương mại, du lịch; quy hoạch các ngành kết cấu hạ tầng kỹ thuật, như: GTĐB, đường sắt quốc gia, cảng biển, sân bay, viễn thông…; quy hoạch các ngành kết cấu hạ tầng xã hội, như: QHSDD, hệ thống các trường đại học, cao đẳng, dạy nghề, hệ thống công trình y tế, chăm sóc sức khỏe, hệ thống khu công nghệ cao, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, BVMT…
- Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội (QHPTKTXH) bao gồm: quy hoạch của cả nước; vùng kinh tế trọng điểm, vùng lãnh thổ đặc biệt; tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương và quận, huyện, thị xã;
- Quy hoạch sử dụng đất (QHSDD) là quá trình điều tra, nghiên cứu, phân tích, tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và hiện trạng sử dụng đất; đánh giá tiềm năng đất đai để xác định phương hướng, mục tiêu sử dụng đất; xác định diện tích các loại đất phân bổ cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; Xác định diện tích đất phải thu hồi để thực hiện các công trình, dự án; Xác định các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất và BVMT; đề ra các giải pháp tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất;
- Quy hoạch xây dựng (QHXD) là tổ chức không gian đô thị hoặc điểm dân cư nông thôn, hệ thống HTKT, hạ tầng xã hội để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân, đảm bảo kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh, bảo vệ môi trường. Quy hoạch xây dựng gồm:
quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị cả nước, quy hoạch cấp vùng (vùng trọng điểm, vùng lãnh thổ), quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị và quy hoạch điểm dân cư nông thôn. Riêng quy hoạch đô thị còn phân ra các loại quy hoạch sau: chung, phân khu, chi tiết, hạ tầng kỹ thuật và thiết kế đô thị.
Mỗi hệ thống quy hoạch đều có cấp quốc gia và các cấp địa phương, công tác quy hoạch rất chồng chéo, chưa mang tính hệ thống, nhiều quy hoạch thiếu tính khả thi, nên thường xuyên phải điều chỉnh; chưa có đơn vị làm đầu mối trong công tác lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch; thời gian quy hoạch thường ngắn, chưa dự tính được hết xu thế phát triển trong tương lai.
Chính vì vậy, theo tác giả, có rất nhiều tồn tại cần điều chỉnh, cụ thể như sau:
1. Điều chỉnh thứ tự giữa lập QHSDD và QHXD: Theo tác giả, bắt buộc phải tiến hành QHSDD trước trên cơ sở căn cứ vào hiện trạng môi trường, xu thế tác động của BĐKH và NBD, dân cư, phong tục tập quán, lịch sử văn hóa …; QHXD phải lập sau trên cơ sở căn cứ vào QHSDD đã được phê duyệt, vì:
- Về quy định: Hiện nay trong Luật Đất đai, Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị chưa quy định về thứ tự thực hiện giữa QHSDD và QHXD nên QHSDD nhiều khi mang tính hình thức, không phát huy được vai trò của QHSDD. Quá trình quy hoạch các đô thị ở Việt Nam cho thấy QHSDD được diễn ra sau cùng, khi làm QHSDD chỉ việc cộng dồn các loại đất trong quy hoạch đô thị, nhưng để phê duyệt số liệu về QHSDD vẫn bắt buộc phải tuân theo đúng trình tự quy định về lập, thẩm định và phê duyệt QHSDD;
- Trên thực tế: QHXD thường làm trước, không quan tâm đến QHSDD đã được phê duyệt; còn QHSDD thường làm sau và thường phải điều chỉnh theo QHXD, nên QHSDD không phát huy được chức năng quy định trong Luật đất đai gồm: Cân đối nguồn lực đất đai cho nhu cầu phát triển KTXH, bảo vệ đất nước và gìn giữ môi trường; Làm căn cứ để quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;
2. Điều chỉnh thứ tự giữa QHSDD và QHPTKTXH: Theo tác giả, QHSDD phải được lập, thẩm định và phê duyệt trước; kết hợp với tình hình thực tế về điều kiện tự nhiên, lịch sử hình thành và phát triển, hiện trạng kinh tế xã hội, tiềm năng thế mạnh của đất nước …làm cơ sở cho việc lập, thẩm định và phê duyệt QHPTKTXH, vì:
- Về quy định: Luật Đất đai quy định quy hoạch sử dụng đất các cấp được lập, thẩm định và phê duyệt song hành với quy hoạch phát triển kinh tế xã hội;
QHPTKTXH khác nhau nên quy định không mang tính khả thi.
3. Điều chỉnh về cấp lập QHPTKTXH: Tác giả đề nghị chỉ nên có một cấp duy nhất ở phạm vi quốc gia, do Bộ Kế hoạch dầu tư là đơn vị chủ trì, làm đầu mối để tham mưu cho Chính phủ trong công tác lập, thẩm định, phê duyệt QHPTKTXH của cả nước, vì:
- Về quy định: Các địa phương đều lập QHPTKTXH để trình cấp trên phê duyệt; - Trên thực tế: Do được giao quyền lập QHPTKTXH dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải; đầu tư theo phong trào (như đầu tư các khu công nghiệp, đầu tư sân golf ...); tình trạng cạnh tranh không lành mạnh, không cần thiết giữa các địa phương dẫn đến bị các nhà đầu tư nước ngoài ép giá, gây lãng phí vốn đầu tư, gây ế thừa một số sản phẩm …
4. Bổ sung quy hoạch: Tác giả đề nghị bổ sung quy hoạch môi trường vào hệ thống quy hoạch, vì:
- Về quy định: Hiện nay chỉ có 3 loại quy hoạch gồm quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch phát triển kinh tế xã hội;
- Về lý luận: Đã có đề tài nghiên cứu “Quy hoạch môi trường và phát triển”;
- Trên thực tế: Các quốc gia nói chung và Việt Nam nói riêng ngày càng quan tâm đến vấn đề môi trường, BĐKH và NBD; Việt Nam là một trong các quốc gia chịu ảnh hưởng nhiều do BĐKH và NBD;
- Nhiệm vụ của quy hoạch môi trường: Quy hoạch môi trường là việc tổ chức không gian lãnh thổ nhằm bảo vệ các hệ sinh thái tự nhiên và hệ thống hạ tầng kỹ thuật môi trường; sử dụng các thành phần môi trường phù hợp với chức năng môi trường và điều kiện tự nhiên của từng vùng quy hoạch trên cơ sở vạch ra một kế hoạch tương đối chặt chẽ đối với công tác BVMT ở hiện tại và trong tương lai nhằm đạt mục tiêu phát triển bền vững; Kết hợp với quy hoạch xây dựng trong việc quy hoạch cao độ san nền, tiêu thoát nước trên phạm vi cả nước.
5. Điều chỉnh thứ tự các quy hoạch trong hệ thống quy hoạch: Xuất phát từ bốn vấn đề điều chỉnh bổ sung nói trên, tác giả kiến nghị các loại quy hoạch được xếp theo thứ tự (trong đó quy hoạch trước là cơ sở của quy hoạch sau), với trình tự lập như sau:
- Thứ nhất: Quy hoạch môi trường, kết hợp với tích hợp vấn đề biến đổi khí hậu và nước biển dâng trên phạm vi cả nước;
- Thứ hai: Quy hoạch vùng sử dụng đất bao gồm: khu du lịch, khu nông nghiệp (trồng trọt, chăn nuôi), khu công nghiệp, khu công nghệ cao, vườn quốc gia, các khu bảo tồn thiên nhiên, các khu di tích lịch sử văn hóa ….
Quy hoạch môi trường và QHSDD do Bộ TN & MT là đầu mối phối hợp với Ban Chỉ đạo của Chính phủ về Quy hoạch trong việc lập, thẩm định, trình Chính phủ phê duyệt.
- Thứ ba: Quy hoạch ngành kinh tế như nông nghiệp, khai khoáng, thương mại dịch vụ, du lịch … do các Bộ chủ quản lập, thẩm định cùng với sự tham gia của Ban Chỉ đạo của Chính phủ về Quy hoạch để trình Chính phủ phê duyệt;
- Thứ tư: Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội của cả nước do Bộ Kế hoạch đầu tư soạn thảo cùng với sự tham gia của Ban Chỉ đạo của Chính phủ về Quy hoạch trong việc lập, thẩm định, trình Chính phủ phê duyệt;
- Thứ năm: Quy hoạch mạng lưới giao thông quốc gia bao gồm: đường quốc lộ, đường cao tốc, sân bay, bến cảng, nhà ga … do Bộ GTVT chủ trì cùng với sự tham gia của Ban Chỉ đạo của Chính phủ về Quy hoạch trong việc lập, thẩm định, trình Chính phủ phê duyệt được thực hiện trên cơ sở QHSDD và QHPTKTXH đã được phê duyệt.
- Thứ sáu: Quy hoạch xây dựng chi tiết trong vùng sử dụng đất, bao gồm quy hoạch: các khu chức năng của vùng, của đơn vị hành chính như trường học, bệnh viện, khu dân cư, đường giao thông đô thị, đường giao thông nông thôn (với cao độ thiết kế, diện tích bề mặt thấm mước và hướng tiêu thoát nước phù hợp với quy hoạch môi trường của cả nước) …. do các tỉnh, thành phố soạn thảo và phê duyệt, riêng các thành phố trực thuộc Trung ương do Bộ Xây dựng lập, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.
6. Quy định phân cấp trong quy hoạch sử dụng đất và giao thông đường bộ: Phải phân cấp, vì:
- Về quy định: Thông tư số 19/2009/TT-BTNMT ban hành ngày 02/11/2009 của Bộ TN & MT quy định chi tiết lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch kế hoạch sử dụng đất