5. Kết cấu của luận văn
1.2.3. Định hướng, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và khuyến khích phát triển sản xuất
Để định hướng và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhà nước sử dụng công cụ thuế và chi ngân sách. Bằng công cụ thuế một mặt sẽ tạo nguồn thu cho ngân sách, mặt khác Nhà nước sử dụng thuế với các loại thuế, các mức thuế suất khác nhau sẽ góp phần kích thích sản xuất phát triển và hướng dẫn các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư vào những vùng và lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế theo hướng đã định. Đồng thời, với các khoản chi phát triển kinh tế, đầu tư vào cơ sở hạ tầng, vào các ngành kinh tế mũi nhọn… nhà nước có thể tạo điều kiện và hướng dẫn các nguồn vốn đầu tư của xã hội vào những vùng, lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý. Ngoài ra, nhà nước còn dùng ngân sách nhà nước đầu tư vào cơ sở hạ tầng tạo điều kiện và môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động. 1.2.4. Điều tiết thu nhập giữa các tầng lớp dân cư để đảm bảo công bằng xã hội
Nền kinh tế thị trường chứa đựng những khuyết tật của nó sẽ dẫn đến sự phân hoá giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư, Nhà nước phải có một chính sách phân phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập trong dân cư. Ở đây, ngân sách nhà nước là công cụ tài chính hữu hiệu được nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập, với các sắc thuế như thuế thu nhập luỹ tiến, thuế tiêu thụ đặc biệt … một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách, mặt khác lại điều tiết một phần thu nhập của tầng lớp dân cư có thu nhập cao. Bên cạnh công cụ thuế, với các khoản chi của ngân sách nhà nước như chi trợ cấp, chi phúc lợi cho các chương trình phát triển xã hội: phòng chống dịch bệnh, phổ cập giáo dục tiểu học, dân số và kế hoạch hoá gia đình… là nguồn bổ sung thu nhập cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp. Có thể thấy Nhà nước thông qua việc trợ cấp gián tiếp dưới hình thức trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu, các khoản chi phí để thực hiện chính sách dân số, chính
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
sách việc làm, chống mù chữ, hỗ trợ khi xảy ra thiên tai, địch họa để thực hiện các mục tiêu xã hội trong từng giai đoạn cụ thể.
1.3. Quản lý ngân sách Nhà nƣớc và các yếu tố ảnh hƣởng đến quản lý ngân sách Nhà nƣớc
1.3.1. Quản lý ngân sách Nhà nước
Quỹ ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của ngân sách Nhà nước các cấp. Việc quản lý quỹ ngân sách Nhà nước sao cho thật hiệu quả luôn là vấn đề lớn của một quốc gia, vì quỹ ngân sách nhà nước là một khối tài sản khổng lồ, việc sử dụng nó cần thận trọng và tối ưu. Muốn làm được điều đó phải có một hệ thống pháp luật chặt chẽ, đầy đủ. Trên thực tế đó chính là sự thể chế hóa ý chí của Nhà nước đối với việc quản lý quỹ ngân sách nhà nước. Hệ thống pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này hợp thành chế độ quản lý ngân sách nhà nước.
Hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước được tiến hành nhằm bảo đảm sử dụng tối ưu quỹ ngân sách nhà nước. Để đạt được mục tiêu này, hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước phải đạt được ba yêu cầu chủ yếu.
Thứ nhất, phải đảm bảo tập trung đầy đủ, đúng hạn các nguồn thu hình thành quỹ ngân sách Nhà nước. Yêu cầu này chỉ được đáp ứng khi công tác kiểm tra, đối chiếu số lượng thu ngân sách nhà nước được tiến hành nhằm phát hiện và xử lý kịp thời những sai sót và vi phạm chế độ thu ngân sách Nhà nước, tránh bỏ sót nguồn thu.
Thứ hai, phải loại trừ tình trạng thất thoát tiền, tài sản của Nhà nước trong quá trình sử dụng ngân sách Nhà nước. Điều đó có nghĩa là phải chi đúng tiêu chuẩn, chế độ và mục lục ngân sách đã được phê duyệt để đáp ứng yêu cầu này cần phải làm tốt công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nước.
Thứ ba, phải thực hiện tốt công tác điều hòa vốn trong hệ thống Kho bạc Nhà nước, sao cho vốn không tồn đọng ở bất cứ đơn vị kho bạc Nhà nước nào. Đồng thời bảo đảm khả năng thanh toán của từng đơn vị trong hệ thống cũng như toàn hệ thống kho bạc Nhà nước.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Nhằm đạt được mục tiêu bao trùm trong quản lý ngân sách nhà nước cũng như để đảm bảo quỹ ngân sách Nhà nước đạt được ba yêu cầu cơ bản trên, cần phải đề ra những chuẩn mực pháp lý cụ thể cho hoạt động quản lý quỹ tiền tệ. Đặt các hoạt động quản lý ngân sách nằm trong khuôn khổ những chuẩn mực pháp lý đó. Nói cách khác, phải sử dụng pháp luật để điều chỉnh hoạt động quản lý ngân sách Nhà nước nhằm đảm bảo quỹ ngân sách Nhà nước được sử dụng có hiệu quả, đáp ứng tốt nhất yêu cầu phát triển của đất nước.
1.3.2. Những nguyên tắc cơ bản quản lý ngân sách Nhà nước
Quản lý NSNN được thực hiện theo một số nguyên tắc cơ bản sau:
- Nguyên tắc thống nhất: Theo nguyên tắc này, mọi khoản thu, chi của một cấp hành chính đưa vào một kế hoạch ngân sách thống nhất. Thống nhất quản lý chính là việc tuân thủ một khuôn khổ chung từ việc hình thành, sử dụng, thanh tra, kiểm tra, thanh quyết toán, xử lý các vấn đề vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện. Thực hiện nguyên tắc quản lý này sẽ đảm bảo tính bình đẳng, công bằng, tính có hiệu quả và hạn chế những tiêu cực cũng như những rủi ro, nhất là những rủi ro mang tính chủ quan khi quyết định các khoản chi tiêu.
- Nguyên tắc dân chủ: Một chính sách tốt là một ngân sách phản ảnh được lợi ích của đa số các tầng lớp, các bộ phận, các cộng đồng người trong chính sách, hoạt động thu - chi ngân sách. Sự tham gia của xã hội, công chúng được thực hiện trong suốt chu trình ngân sách, từ lập dự toán, chấp hành đến quyết toán ngân sách, thể hiện nguyên tắc dân chủ trong quản lý ngân sách. Sự tham gia của người dân sẽ làm cho ngân sách minh bạch hơn, các thông tin ngân sách trung thực, chính xác hơn.
Tuy nhiên, thực hiện dân chủ, tăng cường sự tham gia hoạt động của người dân trong quản lý ngân sách đôi khi làm cho quản lý ngân sách trở lên khó khăn. Các nhà lãnh đạo sẽ phải đối mặt với các ý kiến, các luồng quan điểm khác nhau của người dân, đôi khi là những hành động mang tính lợi dụng, chống đối.
- Nguyên tắc cân đối ngân sách: Kế hoạch ngân sách được lập và thu, chi ngân sách phải cân đối. Mọi khoản chi phải có nguồn thu bù đắp.
- Nguyên tắc công khai, minh bạch: Ngân sách là một chương trình, là tấm gương phản ánh các hoạt động của chính phủ bằng các số liệu. Thực hiện công khai,
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
minh bạch trong quản lý sẽ tạo điều kiện cho cộng đồng có thể giám sát, kiểm soát các quyết định thu chi tài chính, hạn chế những thất thoát và đảm bảo tính hiệu quả. Nguyên tắc công khai, minh bạch được thực hiện trong suốt chu trình ngân sách.
- Nguyên tắc quy trách nhiệm: Nhà nước là cơ quan công quyền, sử dụng các nguồn lực của nhân dân thực hiện các mục tiêu đề ra. Đây là nguyên tắc yêu cầu về trách nhiệm của các đơn vị cá nhân trong quá trình quản lý ngân sách, bao gồm:
+ Quy trách nhiệm giải trình về các hoạt động ngân sách; chịu trách nhiệm về các quyết định về ngân sách của mình.
+ Trách nhiệm đối với cơ quan quản lý cấp trên và trách nhiệm đối với công chúng, đối với xã hội.
+ Quy trách nhiệm yêu cầu phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm của từng cá nhân, đơn vị, chính quyền các cấp trong thực hiện ngân sách Nhà nước theo chất lượng công việc đạt được.
1.3.3. Quản lý thu ngân sách Nhà nước
Thu ngân sách nhà nước là những khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Tuy nhiên, thực chất thu ngân sách chỉ bao gồm thu mang tính bắt buộc dưới hình thức thuế; các khoản thu phí, lệ phí và các khoản thu khác. Về bản chất, thu ngân sách Nhà nước là hệ thống những quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước huy động các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Thu ngân sách Nhà nước có vai trò đảm bảo nguồn vốn thực hiện các nhu cầu chi tiêu của nhà nước, các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, đồng thời thông qua thu ngân sách nhà nước, nhà nước thực hiện việc quản lý điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Căn cứ vào hình thức động viên, thu ngân sách Nhà nước phân thành 03 loại thu dưới hình thức nghĩa vụ thuế, phí lệ phí; thu đóng góp tự nguyện và thu vay mượn trong và ngoài nước.
Trong quản lý thu ngân sách, khả năng thu ngân sách được đánh giá bằng tỷ lệ thu ngân sách và GDP, so sánh tốc độ tăng thu và tăng GDP xem thu ngân sách có tương xứng với GDP nhằm đảm bảo tính hợp lý, không lạm thu, vừa đảm bảo, bồi dưỡng nguồn thu và kích thích tăng trưởng kinh tế. Ngoài ra, trong cơ cấu thu
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
còn tính đến tỷ lệ các khoản thu thuế, phí, lệ phí trong tổng thu, tỷ lệ này lớn thể hiện tính ổn định trong thu ngân sách.
Nội dung quản lý thu ngân sách được thể hiện qua các khâu lập dự toán từng khoản thu trên cơ sở nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội; chế độ, chính sách thu ngân sách hiện hành; tình hình thực hiện thu ngân sách năm trước, khâu tổ chức thực hiện có vai trò quan trọng, đòi hỏi phải có sự phối hợp đồng bộ giữa các cấp chính quyền trong thực hiện thu, đảm bảo thu đúng, thu đủ và huy động kịp thời nguồn lực phục vụ nhu cầu chi. Kết thúc năm tài chính so sánh kết quả thực hiện với số dự toán được lập đầu năm, từ đó có đánh giá mức độ hoàn thành, những kết quả đạt được và tồn tại cần phải khắc phục. Ngoài ra, công tác thanh tra, kiểm tra thực hiện nghĩa vụ đối với ngân sách được quan tâm, chú trọng thường xuyên, nó giúp phát hiện, ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực trong quản lý, chấp hành các luật thuế; các khoản thu phí, lệ phí thuộc ngân sách nhà nước; các chế độ về kế toán thống kê thuế từ đó góp phần hạn chế, chống thất thu ngân sách nhà nước, đảm bảo nguồn lực cho thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội.
1.3.4. Quản lý chi ngân sách Nhà nước
Chi ngân sách nhà nước là những khoản chi tiêu do Chính phủ hay các pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được các mục tiêu công ích, như bảo vệ an ninh trật tự, đảm bảo xã hội... Về bản chất, chi ngân sách nhà nước là hệ thống những quan hệ phân phối lại các khoản thu nhập phát sinh trong quá trình sử dụng có kế hoạch quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện tăng trưởng kinh tế, từng bước mở rộng sự nghiệp văn hóa xã hội, duy trì hoạt động của bộ máy quản lý Nhà nước và đảm bảo an ninh quốc phòng.
Trong chi ngân sách nhà nước, chủ yếu là chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Đối với chi thường xuyên, là khoản chi gắn liền với thực hiện chức năng quản lý kinh tế xã hội của nhà nước, đảm bảo mục đích tiêu dùng, duy trì hoạt động của bộ máy hành chính, nội dung chi rất đa dạng. Tuy nhiên, do nguồn thu ngân sách nhà nước có giới hạn, nhu cầu chi đầu tư lớn nên trong quản lý chi thường xuyên đòi hỏi phải thực hiện nghiêm nguyên tắc chi theo dự toán được duyệt, đúng nội dung, đối tượng, định mức chi; đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả. Mọi khoản chi
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
trong dự toán được cấp có thẩm quyền giao phải được kiểm soát trước, trong, và sau chi đảm bảo đúng tiêu chuẩn, định mức chi theo hướng dẫn của Bộ Tài chính, hoặc liên tịch giữa bộ Tài chính và bộ chuyên ngành; định mức chi đã được Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định. Đối với chi đầu tư phát triển có tính đến cơ cấu chi thỏa đáng cho xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội, đây là nguyên tắc trong bố trí và danh mục đầu tư, tránh phân tán, dàn trải và đảm bảo phát triển cân đối giữa các ngành và vùng kinh tế. Ngoài ra, trong quản lý chi đầu tư còn phải thực hiện nghiêm nguyên tắc cấp phát vốn đầu tư như trình tự đầu tư và xây dựng, đảm bảo đúng mục đích, đúng kế hoạch; thực hiện cấp phát theo mức độ thực tế hoàn thành theo đúng dự toán được duyệt.
Chi ngân sách được đo bằng tỷ lệ tổng chi ngân sách với GDP; chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi sự nghiệp được xác định tỷ lệ so với tổng chi và so với GDP. Mối tương quan giữa tổng thu và tổng chi, tỷ lệ tổng thu, tổng chi; chi đầu tư phát triển, chi giáo dục so với GDP thể hiện quy mô và trình độ phát triển của từng địa phương. Trong quản lý chi ngân sách phải đảm bảo tỷ lệ hợp lý giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển; trong chi thường xuyên quan tâm đến tỷ lệ chi cho giáo dục, đào tạo và khoa học công nghệ.
1.3.5. Cân đối ngân sách nhà nước
Một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong quản lý ngân sách Nhà nước là bảo đảm sự cân đối giữa thu và chi. Cân đối ngân sách là một cân đối quan trọng nhất trong nền kinh tế và là điều kiện quan trọng cơ bản để ổn định và phát triển kinh tế xã hội. Do vậy cân đối ngân sách Nhà nước phải bảo đảm tính vững chắc, tích cực, hiện thực và trở thành điểm tựa cho các cân đối khác trong nền kinh tế.
Xét về mặt nội dung thì phần thu và phần chi của ngân sách Nhà nước có mối liên hệ hữu cơ với nhau và phải được cân bằng với nhau. Tuy vậy trong thực tế rất hãn hữu và khó có trường hợp tổng thu đúng bằng tổng chi ngân sách, mà thường xảy ra một trong hai trường hợp sau hơn:
- Tổng thu ngân sách Nhà nước lớn hơn tổng chi ngân sách Nhà nước, trường hợp này gọi là ngân sách kết dư hay bội thu.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
trường hợp này gọi là ngân sách thâm hụt hay bội chi.
Quan điểm mới về cân đối ngân sách hiện nay là: Tổng thu không những bù đắp được tổng chi mà yêu cầu phải có nguồn dự phòng và dự trữ đủ mức để Nhà nước có thể chủ động điều hành ngân sách trong trường hợp có những biến động nhất định. Mặt khác còn phải giảm và hạn chế thu từ nguồn vay hoặc không phát hành tiền để thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách.
Trong nền kinh tế thị trường thì ngoài việc ngân sách Nhà nước yêu cầu phải bảo đảm cân đối không những trên tổng thể mà còn phải cân đối trong chi tiết cơ cấu nguồn thu và nhiệm vụ chi. Nói cách khác ngân sách Nhà nước được xây dựng