Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở việt nam

MỞ ĐẦU1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Cải cách tài chính vừa là yêu cầu nội tại của đổi mới tài chính công vừa là đòi hỏi quan trọng trong toàn bộ công cuộc cải cách HCNN Việc cải cách thể chế, cải cách bộ máy hành chính, đổi mới và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức có đạt được kết quả như mong muốn hay không phụ thuộc phần lớn sự thành công của công cuộc cải cách tài chính công, trong đó có việc đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực này

Hoạt động của lĩnh vực tài chính công vừa cung cấp nguồn lực, vừa thông qua đó mà điều tiết mọi hoạt động của bộ máy HCNN và cung cấp dịch vụ công cho xã hội Vì vậy, vấn đề cải cách tài chính công rất được coi trọng trong toàn bộ công cuộc cải cách hành chính công Thậm chí, cải cách tài chính công phải đi trước một bước trong tiến trình cải cách hành chính Cải cách tài chính công là chìa khoá cho sự thành công của việc nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực nhà nước, phát triển quy mô, nâng cao chất lượng hoạt động khu vực dịch vụ công Từ đó, cải thiện một bước đáng kể các tiêu chí đo lường chất lượng cuộc sống, đo lường sự phát triển của một xã hội

Vấn đề nổi bật trong cải cách tài chính công là hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán như thế nào để có thể góp phần tốt nhất, hiệu quả nhất vào tiến trình thực hiện thành công công cuộc cải cách tài chính công nói riêng và cải cách HCNN nói chung Đây là một trong những vấn đề then chốt, bảo đảm sự thành công của công cuộc cải cách hành chính của mọi quốc gia muốn triển khai cải cách.

Thực hiện chủ trương cải cách hành chính nhà nước nói chung và cải cách tài chính công nói riêng, hàng loạt cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán đã được ban hành, từ thí điểm, đến đổi mới, áp dụng rộng rãi cho cả đơn vị quản lý hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp có nguồn thu

và không có nguồn thu khi hoạt động Quá trình cải cách, đổi mới đó ở Việt Nam được chia thành các giai đoạn như sau:

Giai đoạn trước 1991: Trong giai đoạn này, cơ chế quản lý tài chính

đối với khu vực HCSN là cơ chế quản lý theo mô hình quan liêu, bao cấp, chưa có sự đổi mới.

Giai đoạn 1991 - 2000

Đây là giai đoạn dò tìm cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực các đơn vị dự toán nhằm giải quyết bài toán hiệu quả quản lý, tạo sự thông thoáng và bổ sung nguồn lực cho các đơn vị dự toán Kết quả nổi bật của giai đoạn này là sự hình thành các mô hình thí điểm và bắt đầu có sự phân biệt khu vực hành chính và khu vực sự nghiệp, bắt đầu hình thành khái niệm dịch vụ công

Giai đoạn từ năm 2001 đến 2005

Trong giai đoạn này, khi các cơ chế thí điểm đã đi vào cuộc sống, xu hướng cải cách được khẳng định Một số cơ chế đã được chính thức hoá bằng văn bản pháp quy tạo nên cơ chế đổi mới thế hệ thứ nhất Đó là cơ chế tài

chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu (Nghị định số 10/2002/NĐ-CP củaChính phủ ban hành năm 2002) và cơ chế “Thí điểm khoán biên chế và kinhphí quản lý hành chính” (Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướngChính phủ ban hành năm 2001)

Trong giai đoạn này, đã hình thành khái niệm tự chủ tài chính và việc phân cấp, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và quản lý nguồn lực tài chính của đơn vị Đặc biệt, đã có sự phân biệt rõ cơ chế quản lý nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp với cơ chế quản lý nhà nước đối với cơ quan HCNN.

Giai đoạn từ 2005 đến nay

Trong thời gian này, các cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán thế hệ thứ II đã được ra đời và đi vào cuộc sống Một chế độ tài chính áp

dụng chung cho các đơn vị có thu (bao gồm cả khu vực y tế, giáo dục, đào tạo, văn hoá, ) đã được thay thế bởi nhiều Nghị định quy định cho từng lĩnh vực sự nghiệp cụ thể với mong muốn bao quát được hết các đặc thù hoạt động của từng loại hình

Cùng với đó là các cơ chế quản lý tài chính đặc thù được ban hành và áp dụng riêng cho khu vực GD&ĐT, y tế, KH&CN và hành chính, gồm: Nghị định số 115/2005/NĐ-CP năm 2005 về “Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức KH&CN”; Nghị định số 130/2005/NĐ-CP về “Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước” thay thế cơ chế thí điểm theo Quyết định số 192/2001/ QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP năm 2006 về “Cơ chế trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập” thay thế cơ chế thực hiện theo Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ban hành năm 2002

Cơ chế việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong giai đoạn này đã phát huy được những kết quả nhật định nhưng chưa thực sự phát huy được sức mạnh của toàn hệ thống Hơn nữa, các cơ chế này đã có biểu hiện “hoàn thành sứ mạng lịch sử”, thể hiện sự “chật trội” của một hệ thống cơ chế “nửa vời”, chưa và không muốn trao đầy đủ quyền tự chủ cho các đơn vị Những bức xúc về thu nhập thấp/chất lượng dịch vụ thấp/đầu vào thấp/đầu tư thấp/phân cấp nửa vời/tự chủ hình thức của không những khu vực hành chính, không những của riêng giáo dục mà cả y tế, văn hoá, thể thao, khoa học và công nghệ Những bức xúc đó luôn thu hút được sự quan tâm của toàn xã hội bởi vì nó đe doạ sự tiến bộ lâu dài của đất nước

Thực tiễn cho thấy đã xuất hiện nhiều vấn đề bất cập phát sinh Cái áo cơ chế thế hệ thứ 2 dường như đã chật Đến cuối giai đoạn này, nhất là những năm đầu của thập niên thứ 2 của thế kỷ XXI, đã xuất hiện nhiều hội thảo khoa

học, nhiều đề tài, đề án đã tập trung nghiên cứu, dò tìm những cơ chế mới hơn, thực sự đổi mới căn bản và toàn diện khu vực dịch vụ công Từ đó, hình thành một thời kỳ ủ nén để đổi mới, hoàn thiện hệ thống cơ chế hiện hành, thai nghén cho việc ra đời hệ thống cơ chế quản lý thế hệ thứ III Và đó không chỉ là những đòi hỏi của thực tiễn vì sự phát triển mà còn là những bức xúc về mặt học thuật thúc đẩy các nghiên cứu tìm tòi đổi mới, hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán Đó cũng là một trong các lý do thúc đẩy việc chọn và nghiên cứu đề tài luận án này

Về mặt học thuật, nhận thức về đơn vị dự toán cũng chưa thực sự rõ nét trong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp Còn thiếu các nghiên cứu sâu về cơ sở lý luận về đơn vị dự toán, về vị trí, đặc điểm, tính chất, vai trò của các đơn vị dự toán trong nền kinh tế nói chung và trong hệ thống bộ máy chính quyền nói riêng Các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán cũng chưa được một công trình nào đề cập toàn diện, đầy đủ các khía cạnh của vấn đề này.

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Tuy rằng thực tiễn quản lý đã đặt ra nhiều vấn đề bức xúc cần làm rõ hoặc cần tổng kết thực tiễn, song, nhưng về mặt lý luận các nghiên cứu có thể đáp ứng được nhu cầu này cũng không nhiều, tập trung chủ yếu vào các đề tài nghiên cứu khoa học của Bộ Tài chính Từ 2001 đến nay, có rất ít đề tài nghiên cứu về vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, bao gồm những đề tài sau:

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2004 “Các giải pháp tài chính thúc đẩy các tổ chức khoa học và công nghệ nghiên cứu triển khai chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp”, do PGS TS Phạm Ngọc Ánh làm chủ nhiệm đã tập trung nghiên cứu đề xuất giải pháp chuyển các tổ chức KH&CN sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu của đề tài dừng ở mức độ đề xuất tích cực thực hiện Nghị định số 115/2005/NĐ-CP; đề tài

cũng có đưa ra một số biện pháp tạo môi trường thuận lợi thúc đẩy các tổ chức KH&CN chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp Đề tài này không nghiên cứu về cơ chế tài chính đối với các đơn vị dự toán công lập

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục, đào tạo đại học và cao đẳng công lập”, do TS Lê Xuân Trường, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm Đề tài đã tập trung phân tích những vấn đề cơ bản về mô hình tổ chức cung cấp dịch vụ giáo dục đại học và cao đẳng và cơ chế quản lý tài chính đối với mô hình này; đã phân tích nội dung cơ bản của cơ chế tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục đại học Tuy nhiên, đề tài còn chưa làm rõ được các vấn đề lý luận cần thiết liên quan đến khu vực sự nghiệp công như khái niệm, đặc điểm của khu vực này Đề tài cũng chưa làm rõ được khái niệm cơ bản thế nào là cơ chế tự chủ và nội hàm của cơ chế tự chủ tài chính, chưa nghiên cứu cụ thể các vấn đề liên quan đến các nội dung giá phí dịch vụ công, quản lý theo kết quả đầu ra…

Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Tăng cường công tác quản lý tài chính công ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay”, do PGS TS Trần Xuân Hải, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm Đề tài tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến tài chính công ở Việt Nam; trong đó, tập trung chủ yếu vào các vấn đề nghiên cứu như phân cấp NSNN, quản lý thu, chi NSNN, tình hình thâm hụt NSNN và quản lý nợ công Các giải pháp đề xuất cũng tập trung vào những vấn đề vĩ mô của NSNN, không đi sâu nghiên cứu cơ chế tài chính áp dụng đối với các đơn vị dự toán

Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính tài chính, các kết quả và định hướng giai đoạn 2011 - 2015” và đề tài “Những vấn đề lý luận và thực tiễn hoàn thiện thể chế tài chính giai đoạn 2011 - 2020” là hai đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 do ông Nguyễn Trọng Nghĩa, Vụ Pháp chế - Bộ Tài chính làm chủ nhiệm Hai đề tài này đã nghiên cứu các vấn đề liên quan một cách vĩ mô đến cơ

chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán, kết quả nghiên cứu của hai đề tài này được sử dụng như tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu đề xuất các giải pháp bổ sung, hỗ trợ cho việc thực hiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán

Ngoài ra, trong danh mục đề tài nghiên cứu năm 2011, 2012 của Bộ Tài chính cũng đã giao hai đề tài cấp bộ là: “Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ sở giáo dục đại học ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2015 và định hướng 2020”, do TS Nguyễn Trường Giang làm chủ nhiệm và đề tài: “Đổi mới tài chính đơn vị sự nghiệp công và dịch vụ công”, do PGS.TS Phạm Văn Đăng, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm Tuy nhiên, cả hai đề tài này hiện còn đang trong giai đoạn nghiên cứu

Việc nhận thức đầy đủ khái niệm, nội hàm, các công cụ của cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán nói riêng hiện đang là vấn đề bức xúc, cần được nghiên cứu, tổng kết, cả lý luận và thực tiễn nhằm hệ thống hóa và củng cố lại các vấn đề mang tính học thuật căn bản, giúp tạo dựng cơ sở lý luận không những cho nhận thức đúng đắn về cơ chế quản lý tài chính mà còn tạo nền tảng lý luận cho những nghiên cứu đối mới, hoàn thiện cơ chế.

Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính áp dụng đối với các đơn vị dự toán không những là một nhu cầu bức xúc mà còn là một nhiệm vụ cấp bách cần được giải quyết, cả khi xét nhu cầu thực tiễn cả trên khái cạnh

khoa học của vấn đề Vì vậy, nghiên cứu sinh chọn đề tài nghiên cứu: Hoànthiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trìnhcải cách tài chính công ở Việt Nam làm luận án nghiên cứu của mình với

các mục tiêu, đối tượng, phạm vi, phương pháp nghiên cứu cũng như kết cấu và nội dung nghiên cứu được thể hiện như các trình bày dưới đây.

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án

Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là cơ chế quản lý tài chính.

Các nghiên cứu của đề tài luận án được giới hạn trong các nghiên cứu lý luận và thực tiễn về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán ở Việt Nam.

Về thời gian, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án được xác định từ khi thực hiện đường lối đổi mới đến nay, nhưng tập trung vào nghiên cứu, phân tích, đánh giá hệ thống cơ chế hiện hành.

Về lĩnh vực nghiên cứu của luận án được giới hạn phạm vi trong các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, không đi vào nghiên cứu cơ chế quản lý tài sản, cơ chế quản lý đầu tư XDCB.

Về không gian nghiên cứu, do các đơn vị dự toán bao gồm các đơn vị dự toán khu vực hành chính nhà nước và đơn vị dự toán khu vực dịch vụ công cung cấp các dịch vụ giáo dục, y tế, KH&CN, văn hoá thể thao, cho xã hội

(được gọi chung là các đơn vị sự nghiệp) Trong các đơn vị sự nghiệp, các

ĐVSN y tế và giáo dục chiếm tỷ trọng lớn nhất cả về quy mô ngân sách (trên 30% NSNN) và quy mô người thụ hưởng dịch vụ, có ảnh hưởng nhiều đến sự phát triển và tiến bộ xã hội, tác động nhiều đến chính sách của Nhà nước Do vậy, và cũng do hạn chế về thời gian của đề tài luận án nên việc nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp trong luận án này sẽ được tập trung nghiên cứu trường hợp điển hình tại 2 khu vực: Các đơn vị sự nghiệp y tế và các đơn vị sự nghiệp giáo dục Các đơn vị sự nghiệp khác sẽ được nghiên cứu ở trong một điều kiện khác

4 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu đề tài luận án là:

- Hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán; Làm rõ nội hàm khái niệm quản lý và cơ chế quản lý tài chính; Xác định rõ những nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế quản lý tài chính.

- Đánh giá và làm rõ thực trạng quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán hiện nay ở nước ta.

- Đề xuất được những kiến nghị giải pháp cần thiết, khả thi giúp đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong thời gian tới.

5 Phương pháp nghiên cứu

Về phương pháp nghiên cứu, việc triển khai nghiên cứu đề tài luận án sử dụng các phương pháp biện chứng mác-xít làm nền tảng, kết hợp và sử dụng các phương pháp tổng hợp, quy nạp, phân tích, coi trọng kiểm nghiệm thực tiễn.

6 Nội dung và kết cấu chủ yếu

Các nội dung nghiên cứu chủ yếu của đề tài luận án được kết cấu như sau Ngoài phần mở đầu, kết luận, các phụ lục, bảng biểu và tài liệu tham khảo, kết cấu chính của đề tài luận án được chia thành 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý tài chính đối với

các đơn vị dự toán (36 trang).

Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự

toán (66 trang).

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị

dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam (38 trang).

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNHĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN

1.1 NHẬN THỨC CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀICHÍNH

1.1.1 Khái niệm, nội hàm quản lý

Khái niệm quản lý

Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, nhiều học giả trong và ngoài nước đã đưa ra giải thích không giống nhau về quản lý Trên thực tế, khái niệm quản lý vẫn luôn được nhìn nhận theo nhiều quan niệm khá đa dạng và đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về quản lý Có thể trình bày khái quát các quan niệm khác nhau về quản lý và cơ chế quản lý như dưới đây.

Theo Fayel: “Quản lý là một hoạt động mà mọi tổ chức (gia đình, doanh nghiệp, chính phủ) đều có, bao gồm 5 yếu tố tạo thành: kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, điều chỉnh và kiểm soát Quản lý chính là thực hiện kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo điều chỉnh và kiểm soát” Định nghĩa này rất đúng, song, chỉ mô tả được các hoạt động quản lý, chưa nêu ra được bản chất quản lý là để làm gì?.

Theo Tailor: “Làm quản lý là bạn phải biết rõ: muốn người khác làm việc gì và hãy chú ý đến cách tốt nhất, kinh tế nhất mà họ làm” Hard Koont cho rằng: “Quản lý là xây dựng và duy trì một môi trường tốt giúp con người hoàn thành một cách hiệu quả mục tiêu đã định” Các định nghĩa này rất đúng, nêu được mục đích quản lý (là hiệu quả) nhưng khá trừ tượng, không đề cập đến phương pháp, hay công cụ quản lý.

Peter F Druker: “Suy cho cùng, quản lý là thực tiễn Bản chất của nó không nằm ở nhận thức mà là ở hành động; kiểm chứng nó không nằm ở sự logic mà ở thành quả; quyền uy duy nhất của nó là thành tích”.

Peter F Dalark: “Định nghĩa quản lý phải được giới hạn bởi môi trường bên ngoài nó Theo đó, quản lý bao gồm quản lý doanh nghiệp, quản lý giám đốc, quản lý công việc và nhân công”.

Những quan niệm nêu trên là hoàn toàn đúng đắn Tuy nhiên, các quan niệm này thiên về mô tả, liệt kê hành động, đặc điểm quản lý, chưa lột tả được bản chất của quản lý.

Theo các nghiên cứu của đề tài luận án này, quản lý là hoạt động tổ chức thực hiện những hoạt động có tác dụng định hướng, điều tiết, phối hợp các hoạt động của các cá nhân và tổ chức được quản lý dưới quyền, bị quản lý Quản lý là tổng thể các tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý một cách gián tiếp và trực tiếp nhằm thu được nhưng diễn biến, thay đổi tích cực

Quản lý còn là thiết lập, khai thông các quan hệ cụ thể, có thể là các quan hệ cá nhân của các thành viên trong tổ chức, và/hoặc quan hệ của tổ chức để hoạt động của tổ chức được trôi chảy, đạt hiệu quả cao, bền vững và phát triển Người Nhật khẳng định: “Biết cái gì, biết làm gì là quan trọng nhưng quan trọng hơn là biết quan hệ” Người Mỹ cho rằng: “Chi phí cho thiết lập, khai thông các quan hệ thường chiếm 25% đến 50% toàn bộ chi phí cho hoạt động”.

Có thể chỉ ra rằng, quản lý là sự kết hợp của các công cụ quản lý mà chủ thể quản lý vận dụng, bắt buộc các đối tượng bị quản lý thực hiện trong một môi trường nhất định với những thể chế (quy định) cụ thể nhằm điều hoà quan hệ giữa người với người, giữa các tổ chức và bộ phận trong môi trường đó với nhau, giảm mâu thuẫn giữa các bên quản lý và bị quản lý, thúc đẩy tính tích cực của cá nhân và tổ chức bị quản lý, thúc đẩy họ tăng cường hợp tác hỗ trợ lẫn nhau, để tạo ra các giá trị lớn hơn giá trị mà nếu chỉ mỗi cá nhân, tổ chức đơn lẻ thực hiện.

Do vậy, có thể khái quát hóa như sau: Quản lý là tổng hòa các tác động của chủ thể quản lý vào quá trình hoạt động của đối tượng bị quản lý theo những cách thức, biện pháp nhất định, có chủ định, trong bối cảnh thời gian và không gian xác định nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đặt ra.

Nói cách khác, quản lý là “nghệ thuật khiến công việc được làm bởi người khác” (Mary Parker Follett) Để hoạt động quản lý trở thành nghệ thuật, quản lý thực hiện gồm hàng loạt những hoạt động mà chủ thể quản lý tác động đối tượng quản lý thông qua việc sử dụng các công cụ, biện pháp quản lý thích hợp nhằm điều khiển, hướng dẫn đối tượng bị quản lý vận động, phát triển phù hợp với quy luật khách quan và nhằm đạt tới các mục tiêu đã xác định của chủ thể quản lý.

Các yếu tố cấu thành nội hàm quản lý

Định nghĩa nêu trên cho thấy hoạt động quản lý được cấu thành bởi các yếu tố: (i) Chủ thể quản lý; (ii) Đối tượng quản lý; (iii) Mục đích quản lý; (iv) Môi trường và điều kiện tổ chức quản lý; (v) Cách thức sử dụng các công cụ quản lý

Trên thực tế, hoạt động quản lý được biểu hiện cụ thể qua việc:

- Lập kế hoạch hoạt động, xác định rõ mục tiêu cần đạt, phương hướng, phương pháp đạt mục tiêu đó;

- Tổ chức, định hướng, điều phối, cân đối, phân bổ nguồn lực để thực hiện kế hoạch;

- Kiểm tra, kiểm soát, đánh giá quá trình tổ chức thực hiện

Trong đó, các nguồn lực được sử dụng và để quản lý bao gồm các nguồn nhân lực, tài chính, tài sản, công nghệ và các giá trị vô hình cùng tham gia vào quá trình quản lý.

Trong quản lý, các vấn đề về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải được xác định đúng đắn.

Do đó, nội hàm của quản lý bao gồm:

Hoạch định: Xác định mục tiêu, quyết định những công việc cần làm

trong tương lai và lên các kế hoạch hành động.

Tổ chức: Sử dụng một cách tối ưu các tài nguyên được yêu cầu để thực

hiện kế hoạch.

Bố trí nguồn lực: Phân tích công việc, phân bổ ngân sách và tài sản, bố

trí nhân lực, phân công nhiệm vụ để thực hiện từng công việc cụ thể.

Lãnh đạo/động viên: Giúp các nhân viên khác làm việc hiệu quả hơn để

đạt được các kế hoạch (khiến các cá nhân sẵn lòng làm việc cho tổ chức).

Kiểm soát: Giám sát, kiểm tra quá trình hoạt động theo kế hoạch (kế

hoạch có thể sẽ được thay đổi phụ thuộc vào phản hồi của quá trình kiểm tra).

1.1.2 Khái niệm, nội hàm cơ chế quản lý tài chính

Hiện nay, thuật ngữ “cơ chế” thường đi đôi với “chính sách” tạo ra thuật ngữ kép “cơ chế, chính sách”, ví dụ, cơ chế chính sách tài chính; cơ chế chính sách phát triển nông nghiệp nông thôn Do vậy, cần có sự tiếp cận để hiểu đúng cơ chế chính sách, cần phân biệt chính sách và cơ chế nếu chúng là hai thuật ngữ.

“Cơ chế”, theo tiếng Pháp “mécanisme”, có nghĩa là “cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau” Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học giải nghĩa cơ chế là “cách thức theo đó một quá trình thực hiện”

Ở nước ta, thuật ngữ "cơ chế" được dùng rộng rãi trong lĩnh vực quản lý từ khoảng cuối những năm 1970 của thế kỷ XX, khi việc nghiên cứu về quản lý được đẩy mạnh Theo đó, “cơ chế” được hiểu và sử dụng với nghĩa là những qui định về quản lý Tuy nhiên, cách hiểu đơn giản này dẫn tới việc hiểu tách rời cơ chế với con người Trên thực tế và cùng với quá trình phát triển của thuật ngữ “cơ chế” thì “cơ chế” thường đi liền với chính sách, là tổng hòa các quan hệ chính sách, và “cơ chế” được dùng với hàm ý chỉ hiện tượng ở trạng thái động chứ không phải ở trạng thái tĩnh.

Cơ chế quản lý là tổng thể các quy định quản lý (hiến định, luật định

hoặc các quy định quản lý dưới luật, thậm chí phi luật định), thành văn hoặc bất

thành văn, được thừa nhận và chấp hành bởi các chủ thể quản lý và các đối tượng bị quản lý trong một môi trường quản lý nhất định.

Theo đó, các văn bản pháp quy quy định nội dung, cách thức quản lý

(luật, nghị định, thông tư ) là những hình thức thể hiện, là biện pháp, là công cụ

quản lý cụ thể trong từng cơ chế quản lý Tổng hòa các quan hệ và sự tác động qua lại giữa các quy tắc, quy định, công cụ, biện pháp quản lý cụ thể đó sẽ tạo ra cơ chế quản lý Do vậy, có thể hiểu một cách ngắn gọn cơ chế quản lý là tổng hòa các quan hệ ràng buộc lẫn nhau trong một hệ thống các quy định, biện pháp, công cụ quản lý được pháp quy hóa hình thành nên các quy tắc quản lý đối với một thể chế hoặc một ngành, một lĩnh vực nhất định

Cơ chế quản lý kinh tế là toàn bộ hệ thống quy phạm pháp quy do Nhà

nước quy định về quản lý và điều hành nền kinh tế

Cơ chế quản lý tài chính là tổng hòa các quy tắc, phương pháp, công cụ

quản lý tài chính được quy định trong một hệ thống các văn bản pháp quy do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định về chế độ quản lý, cách thức điều hành, cách thức vận hành hệ thống tài chính quốc gia, hoặc một ngành, một cấp, của một hoặc một số đối tượng cụ thể.

Theo đó, có thể có các cơ chế quản lý tài chính quốc gia, cơ chế quản lý tài chính ngành, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, cơ chế quản lý tài chính đối với các trường đại học công lập, cơ chế quản lý tài chính đối với các bệnh viện, trường học…

Các cơ chế quản lý khác nhau có những đặc điểm khác nhau Có các cơ chế quản lý chặt chẽ, có cơ chế quản lý lỏng lẻo; có cơ chế thắt chặt, có cơ chế nới lỏng; có cơ chế quản lý áp đặt toàn diện, tuân thủ tuyệt đối mệnh lệnh và quy định quản lý của cấp trên (từ chủ thể quản lý); có cơ chế quản lý coi trọng kết quả, tạo môi trường quản lý thông thoáng, trao quyền tự chủ cho các đơn vị dự toán, kích thích và khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các đối tượng bị quản lý.

Chính sách là một tập hợp các quyết định và hành động của Nhà nước

nhằm giải quyết một hay một số vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Khởi đầu của chính sách là việc hoạch định và ban hành các văn bản

pháp quy (chỉ thị, quyết định, thông tư, nghị định, pháp lệnh, luật, gọi chunglà các văn bản pháp quy); tiếp theo là các hoạt động triển khai thực thi các

văn bản pháp quy đó; kết thúc là hoạt động giám sát, kiểm tra, đánh giá việc thực thi các chính sách đó

Tất cả các văn bản pháp quy và các hoạt động của Nhà nước nhằm thực hiện các văn bản pháp quy đều có liên quan lẫn nhau, kể cả các quyết định không hành động, đều do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành và tổ chức triển khai thực hiện Trên thực tế, chính sách là các hoạt động ban hành các văn bản pháp quy, các hoạt động tổ chức thực hiện và các hoạt động giám sát, kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện chúng do Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ tiến hành.

Nói một cách khái quát, chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà Nhà nước hoạch định và theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết các vấn đề kinh tế, tài chính, xã hội thuộc thẩm quyền, chức năng của Nhà nước gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó

Xét ở tầm vĩ mô, chính sách được xác định như là đường lối hành động (bao gồm các mục tiêu, phương pháp thực hiện nhằm đạt tới các mục tiêu đó) mà Chính phủ lựa chọn để vận hành hoặc để theo đuổi đối với một, một số hoặc tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế Theo đó, có chính sách xóa đói giảm nghèo, chính sách công nghiệp, chính sách nông nghiệp, chính sách phát triển nông thôn, chính sách phát triển miền núi, chính sách tài chính, chính sách tiền tệ

Như vậy, chính sách (vĩ mô) là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các mục tiêu, giải pháp, phương pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các chủ thể của nền kinh tế nhằm giải quyết các vấn đề của nền kinh tế đặt ra, tiến tới thực hiện được những mục tiêu đã xác định.

Chính sách tài chính là tổng hoà các quan điểm, tư tưởng, các mục

tiêu, giải pháp và công cụ tài chính mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các chủ thể của nền kinh tế nhằm giải quyết các vấn đề huy động, phân phối, sử dụng và giám đốc tài chính nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội và tài chính đã xác định

Trong điều hành thực tiễn, các quan điểm, tư tưởng, mục tiêu, giải pháp, công cụ tài chính được quy định chuẩn hóa bằng các văn bản pháp quy do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành để tác động vào các hoạt động huy động, tạo lập, phân phối, phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính, giải quyết mối quan hệ phân phối tài chính và thực hiện giám đốc tài chính trong từng thời kỳ, đối với từng lĩnh vực nhằm đạt được các mục tiêu xác định của từng giai đoạn, từng lĩnh vực

1.1.3 Đặc điểm quản lý tài chính

Đặc điểm quản lý được miêu tả và nhận dạng thông qua việc xem xét, đánh giá mức độ tương tác giữa chủ thể quản lý và các đối tượng bị quản lý trong môi trường quản lý xác định Thông thường, có quản lý chặt chẽ, hành chính, mệnh lệnh, quản lý theo kiểu “cầm tay, chỉ việc” và cũng có quản lý linh hoạt hơn, theo các cơ chế khuyến khích như khuyến khích kinh tế, khen thưởng theo kết quả, trao quyền tự chủ cho đơn vị dự toán thuộc đối tượng quản lý.

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, đối tượng của quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán là các hoạt động thu, chi bằng tiền của các đơn vị dự toán bị quản lý, các hoạt động tạo lập và sử dụng các nguồn tài chính, ngân sách, kinh phí, các quỹ tài chính diễn ra tại các đơn vị dự toán thuộc đối tượng quản lý Các hoạt động này diễn ra thường xuyên liên tục theo những khuôn khổ chính sách định sẵn (luật hiện hành), theo những quy trình, trình tự xác định, tùy theo từng nguồn tài chính, có sự khác biệt nhất định giữa các mô hình tổ chức hoạt động của các đơn vị dự toán, như cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp trực thuộc.

Trong hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán, cần phân biệt quản lý vĩ mô và quản lý vi mô Quản lý vĩ mô đối với tài chính của các đơn vị dự toán là hoạt động quản lý nhà nước nói chung có ảnh hưởng đến hoạt động tạo lập quỹ, hình thành nguồn tài chính cũng như hoạt động sử dụng nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán Điều này thể hiện ở các hoạt động ban hành chính sách, chế độ, định hướng chiến lược, xây dựng mục tiêu, điều chỉnh giải pháp, tổ chức thực hiện, giám sát tuân thủ Các hoạt động này thường được

thực hiện ở các cơ quan nhà nước trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tàichính, Bộ KH&ĐT ) và cơ quan nhà nước địa phương (HĐND, UBND, cácSở Tài chính, Sở KH&ĐT ).

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, các hoạt động quản lý thu, chi, quản lý các nguồn tài chính cụ thể tại các cơ quan hành chính, sự nghiệp là quản lý vi mô Các văn bản, cơ chế, chế độ, định mức chi tiêu, các chế độ tài chính cụ thể do Nhà nước và/hoặc các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên quy định nhằm quản lý các đơn vị cấp dưới và tạo dựng khuôn khổ pháp lý cho các đơn vị cấp dưới thực hiện nhằm đạt được các mục tiêu quản lý chug của cả hệ thống Việc đề ra các quy định, cơ chế quản lý (quản lý vi mô) phải phù hợp với môi trường quản lý chung, với các thể chế, cơ chế chung do Nhà nước quy định (quản lý vĩ mô)

1.2 ĐƠN VỊ DỰ TOÁN VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ DỰTOÁN

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm, phân loại đơn vị dựtoán

Khái niệm

Các nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài cho thấy ở nước ngoài không tồn tại khái niệm “đơn vị dự toán”

Thay vì gộp tất cả các đơn vị vào một nhóm và gọi là đơn vị dự toán như ở nước ta, các nước không có thuật ngữ đơn vị dự toán Tuy nhiên, không

có thuật ngữ “đơn vị dự toán” không có nghĩa là ở nước ngoài không có đơn vị dự toán, mà chỉ đơn giản là nước ngoài không sử dụng từ “đơn vị dự toán” mà thôi Các nước sử dụng trực tiếp các thuật ngữ cụ thể để chỉ rõ “đơn vị dự toán” là đơn vị nào, từ đó, đưa ra các chính sách, cơ chế quản lý thích hợp

Ở Việt Nam, khái niệm đơn vị dự toán được hình thành từ thời bao cấp xuất phát từ cách hiểu dự toán là dự trù, tính toán các khoản mục ngân sách cần có để đáp ứng nhu cầu hoạt động trong một năm Dự toán chính là kế hoạch ngân sách Những đơn vị nào được ngân sách cấp tiền thì phải thực hiện các trình tự lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách được cấp theo đúng quy định của Nhà nước Đơn vị nào được ngân sách cấp kinh phí hoạt động thì phải làm ngân sách theo trình tự này (trình tự dự toán) Các doanh nghiệp nhà nước, tuy có thể được ngân sách cấp tiền theo các hình thức khác nhau nhưng không phải làm dự toán theo trình tự này thì không gọi là đơn vị dự toán Đơn vị dự toán là cách nói vắn tắt của những người làm chuyên môn về lập, duyệt và cấp kinh phí hàm ý về các đơn vị được NSNN cấp kinh phí hoạt động và phải làm kế hoạch ngân sách theo trình tự dự toán Hàng năm, các đơn vị đó được cấp một khoản kinh phí nhất định để hoạt động

Trên thực tế, đơn vị dự toán là các cơ quan hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công thực hiện các nhiệm vụ được Nhà nước giao và được hưởng kinh phí NSNN cấp để thực hiện các nhiệm vụ Nhà nước giao phó Nói cách khác, đơn vị dự toán và các đơn vị có thụ hưởng NSNN Đã có thụ hưởng NSNN thì hàng năm phải lập, duyệt, phân bổ dự toán NSNN và được điều chỉnh theo cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán do Nhà nước quy định

Phân biệt đơn vị dự toán với đơn vị ngân sách

Cần phân biệt đơn vị dự toán với đơn vị ngân sách

Mặc dù cùng liên quan đến NSNN nhưng đơn vị dự toán và đơn vị ngân sách là hai khái niệm, hai phạm trù khác nhau Đơn vị dự toán là đơn vị

thụ hưởng NSNN, được NSNN cấp kinh phí để hoạt động Kinh phí hoạt động của đơn vị dự toán do NSNN cấp theo trình tự dự toán và được quản lý theo cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán

Đơn vị ngân sách lại là các mắt xích trong hệ thống quản lý NSNN Đó là những đơn vị bộ phận hoàn chỉnh trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về NSNN Ở Việt Nam, đơn vị ngân sách bao gồm Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương Trong đó, Ngân sách địa phương lại bao gồm Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Ngân sách huyện và tương đương; Ngân sách xã, phường, thị trấn và tương đương Trong hệ thống đó, đơn vị ngân sách là các bộ phận cấu thành hệ thống quản lý NSNN, là các cơ quan quản lý nhà nước về ngân sách, chịu trách nhiệm quản lý và cấp phát ngân sách cho các đơn vị được thụ hưởng ngân sách theo trình tự quản lý NSNN

Nói cách khác, đơn vị ngân sách là đơn vị cấp phát ngân sách, trong khi đó, đơn vị dự toán là đơn vị thụ hưởng ngân sách, đơn vị được cấp phát kinh phí từ NSNN Trong thực tiễn quản lý, các đơn vị dự toán chia thành đơn vị dự toán cấp I, đơn vị dự toán cấp II, đơn vị dự toán cấp III, đơn vị dự toán cơ sở

Đặc điểm đơn vị dự toán

Các đơn vị dự toán có những đặc điểm như sau:

Đơn vị dự toán là các đơn vị thuộc hệ thống bộ máy quản lý nhà nước, bao gồm hệ thống hành pháp, lập pháp và tư pháp

Tùy từng quốc gia, các đơn thuộc hệ thống bộ máy chính trị, xã hội, đoàn thể, quần chúng có thể thuộc hoặc không thuộc hệ thống các đơn vị dự toán

Đơn vị dự toán là các đơn vị có chức năng cung cấp các dịch vụ hành chính hoặc dịch vụ công cho xã hội và được Nhà nước giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công cho xã hội

Đơn vị dự toán được Nhà nước cấp kinh phí từ NSNN (để thực hiện các nhiệm vụ được Nhà nước giao) Kinh phí Nhà nước cấp có thể đủ hoặc không

đủ, nhưng có được Nhà nước cấp kinh phí Nói cách khác, đơn vị dự toán được hưởng kinh phí do NSNN cấp, có thể được cấp toàn phần hoặc từng phần

Do được Nhà nước cấp kinh phí thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao nên Nhà nước và các cơ quan đại diện của Nhà nước ban hành các cơ chế quản lý để quản lý các đơn vị này, trong đó, có cơ chế quản lý tài chính

Cơ chế quản lý đối với các đơn vị dự toán, bao gồm cơ chế quản lý về tổ chức, bộ máy, nhân sự, tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, tiền lương, đào tạo, bồi dưỡng, cơ chế quản lý tài chính, ngân sách, cơ chế quản lý tài sản Các cơ chế quản lý này đều do cấp trên và cơ quan quản lý nhà nước ban hành Tùy theo phân cấp, các đơn vị dự toán phải tuân theo các cơ chế quản lý này

Dưới góc độ quản lý tài chính, các đơn vị dự toán thường xuyên phải triển khai các công việc như sau:

- Tổ chức lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý.

- Nếu là đơn vị dự toán cấp trên (cấp II, cấp I), thực hiện phân bổ dự toán ngân sách cho các đơn vị dự toán cấp dưới và điều chỉnh phân bổ dự toán theo thẩm quyền

- Tổ chức thực hiện dự toán thu, chi ngân sách được giao.

- Hướng dẫn, giám sát, kiểm tra việc thực hiện dự toán thu, chi ngân sách đối với các đơn vị dự toán cấp dưới.

- Tổ chức tốt các yêu cầu quy định về công tác kế toán, thống kê - Tổ chức quyết toán ngân sách.

- Đơn vị dự toán cấp trên duyệt quyết toán đối với các đơn vị dự toán cấp dưới.

Các đơn vị dự toán hoạt động trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công cho xã hội, thường chủ động hơn trong sử dụng nguồn thu sự nghiệp để phát triển và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của đơn vị.

Phân loại

Có 2 cách phân loại chủ yếu: (i) Phân loại đơn vị dự toán theo loại hình tổ chức và theo nhiệm vụ mà các đơn vị thực hiện; (ii) phân loại theo cấp độ quản lý (theo phân cấp quản lý)

Phân loại theo loại hình tổ chức hoạt động, có các cơ quan hành chính và các đơn vị sự nghiệp Nói cách khác, các đơn vị dự toán nói chung, theo cách phân loại này, được chia thành 2 khối:

Khối các cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm các đơn vị thuộc bộ

máy quản lý hành chính nhà nước, là các cơ quan, đơn vị thuộc các Bộ, các địa phương thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước, như các Bộ, các Sở

Khối các đơn vị sự nghiệp công, là các đơn vị cung cấp các dịch vụ

công của Nhà nước cho Nhà nước và cho xã hội, như các trường học thuộc các bậc học, các bệnh viện, các đơn vị “sự nghiệp kinh tế” tự chủ thuộc bộ, sở giao thông, y tế, môi trường

Nhà nước, ngoài việc thực hiện chức năng cơ bản là quản lý hành chính

(thông qua các cơ quan hành chính nhà nước) còn có chức năng cung ứngdịch vụ công cho xã hội (các đơn vị sự nghiệp công) Cung ứng dịch vụ công

là một chức năng quan trọng của mọi Nhà nước bởi Nhà nước thu thuế của dân, việc sử dụng tiền thuế đó có phần dành cho sản xuất và cung ứng dịch vụ công cho xã hội với tinh thần sử dụng tốt nhất, có hiệu quả nhất tiền thuế do dân đóng góp và đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của công dân

Những đặc điểm nổi bật liên quan đến dịch vụ công như sau:

- Đó là một loại hình dịch vụ (để phân biệt với “hàng hoá”, trong kinh

tế học sử dụng thuật ngữ “hàng hóa công cộng”);

- Được sản xuất ra vì lợi ích chung của xã hội (y tế, giáo dục );

- Được Nhà nước hỗ trợ toàn bộ hoặc một phần kinh phí từ NSNN

và ban hành các chính sách khuyến khích, cơ chế quản lý thông qua

các văn bản pháp quy quy định các chế độ tương ứng (miễn, giảm thuế, được cấp đất );

- Được cung cấp bởi tất cả các tổ chức thuộc các thành phần kinh tế không phân biệt khu vực nhà nước hay tư nhân

Việc cung ứng dịch vụ công được tiến hành theo các cách:

- Nhà nước trực tiếp cung ứng thông qua các cơ quan, tổ chức thuộc nhà nước, là các dịch vụ công độc quyền nhà nước, thường là các dịch vụ thuộc nhóm hàng hóa công cộng thuần túy (an ninh, quốc phòng ).

- Phối hợp “công”, “tư” cùng cung ứng, thường là các dịch vụ công thuộc nhóm hàng hóa công cộng không thuần túy, như giáo dục, khám chữa bệnh

- Hoàn toàn do khu vực tư nhân tổ chức sản xuất và cung ứng

Phân loại theo cách thức phân cấp quản lý, có các đơn vị dự toán cấp I, đơn vị dự toán cấp II, đơn vị dự toán cấp III hay đơn vị dự toán cấp cơ sở

Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị trực tiếp nhận dự toán ngân sách hàng

năm cơ quan ngân sách có thẩm quyền giao (Ví dụ, Thủ tướng Chính phủ giao dự toán ngân sách cho các Bộ; UBND các địa phương giao dự toán ngân sách địa phương các cấp tương ứng cho đơn vị dự toán cấp I)

Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dự toán trực thuộc trực tiếp với cấp quản lý nhà nước có thẩm quyển về ngân sách Đơn vị dự toán cấp I là các đơn vị “đầu mối” trực thuộc trực tiếp từng cấp ngân sách Điều này có nghĩa là có đơn vị dự toán cấp I của trung ương (các Bộ sử dụng ngân sách), có đơn vị dự toán cấp I của tỉnh (các Sở sử dụng ngân sách) Đơn vị dự toán cấp I không trực tiếp tiêu dùng, sử dụng ngân sách Đơn vị dự toán cấp I là đầu mối quản lý ngân sách của các cấp ngân sách đối với các bộ, ngành đó Bên dưới đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dự toán cấp II Trực thuộc trực tiếp đơn vị dự toán cấp I là các đơn vị dự toán cấp II.

Đơn vị dự toán cấp I thực hiện việc phân bổ, giao dự toán ngân sách cho đơn vị cấp dưới trực thuộc và chịu trách nhiệm trước Nhà nước về việc tổ chức, thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và công tác kế toán và quyết toán ngân sách của các đơn vị dự toán cấp dưới trực thuộc theo quy định.

Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị cấp dưới đơn vị dự toán cấp I, được đơn

vị dự toán cấp I giao dự toán Đơn vị dự toán cấp II tiến hành phân bổ dự toán được giao cho đơn vị dự toán cấp III nếu được ủy quyền của đơn vị dự toán cấp I Đơn vị dự toán cấp II chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và công tác kế toán và quyết toán của các đơn vị dự toán cấp dưới theo quy định.

Đơn vị dự toán cấp II là các đơn vị quản lý trung gian, là các “đầu mối” quản lý của đơn vị dự toán cấp I, có quan hệ quản lý trực tiếp với đơn vị dự toán cấp I và không có quan hệ quản lý trực tiếp với đơn vị ngân sách, không được quan hệ công việc trực tiếp với các cấp ngân sách Đơn vị dự toán cấp II không trực tiếp tiêu dùng, sử dụng ngân sách mà chỉ thực hiện chức năng trung gian lập dự toán ngân sách, quản lý và phân bổ ngân sách Đơn vị dự toán cấp II được hình thành là do trong thực tiễn, có nhiều lạo hình đơn vị được tổ chức thêm các tầng nấc quản lý trung gian để tạo đầu mối chuyên ngành và để giảm tải cho cấp trên, giảm bớt sự quản lý quá sâu của cấp trên Có thể chỉ ra các mô hình Cục, Tổng cục trực thuộc các Bộ là các đơn vị trung gian có chức năng, nhiệm vụ quản lý chuyên ngành Song song với các đơn vị quản lý chuyên ngành này là các đơn vị dự toán cấp II Trực thuộc các đơn vị dự toán cấp II là đơn vị dự toán cấp III

Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị quản lý trung gian, phân bổ dự toán nhận được từ đơn vị dự toán cấp I và phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị dự toán cấp III trực thuộc thuộc diện quản lý

Nếu bên dưới đơn vị dự toán cấp II không có đơn vị trực thuộc nào thì đơn vị dự toán đó chính là đơn vị dự toán cơ sở, trực tiếp tiếp nhận và sử dụng ngân sách

Đơn vị dự toán cấp III (đơn vị dự toán cơ sở) là đơn vị trực tiếp sử dụng

ngân sách, được đơn vị dự toán cấp I hoặc cấp II giao dự toán ngân sách, có trách nhiệm tổ chức, thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc (nếu có) theo quy định.

Đơn vị dự toán cấp III và/hoặc đơn vị dự toán cấp cơ sở là các đơn vị trực tiếp chi tiêu, tiêu dùng, sử dụng kinh phí được ngân sách cấp Đơn vị dự toán cơ sở là đơn vị dự toán của các đơn vị mà khi hình thành và trong quá trình hoạt động các đơn vị này được cấp trên có thẩm quyền trao quyền có con dấu và tài khoản riêng Đơn vị dự toán cấp cơ sở không có đơn vị trực thuộc bên dưới; tại đây, tiền của ngân sách được trực tiếp tiêu dùng, sử dụng Và đương nhiên, dự trù kinh phí, dự toán, quyết toán ngân sách cũng được bắt nguồn hình thành từ các đơn vị dự toán cấp cơ sở này.

Cần chú ý rằng, tại (trong) các đơn vị quản lý (cấp I, cấp II) đều có các đơn vị dự toán cơ sở Các đơn vị dự toán cấp cơ sở này trực thuộc trực tiếp đơn vị dự toán cấp trên, không qua trung gian quản lý.

Riêng trường hợp Việt Nam, ngoài việc nhận thức về các đơn vị dự toán cấp I, cấp II, cấp III như trên, do hoàn cảnh đặc thù của công cuộc đổi mới từ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, Chính phủ Việt Nam phân chia các đơn vị cung ứng dịch vụ công (đơn vị sự nghiệp) thành 3 nhóm theo duy nhất 1 tiêu chí là mức độ nguồn thu do hoạt động cung ứng dịch vụ công mà đơn vị cung ứng cho xã hội mang lại Theo đó, các đơn vị cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam được chia thành 3 nhóm: Các đơn vị tự đảm bảo hoàn toàn chi phí hoạt động thường xuyên bằng nguồn thu do cung ứng dịch vụ công mang lại; các đơn vị

đảm bảo một phần và các đơn vị không đảm bảo được chi phí hoạt động thường xuyên bằng nguồn thu do cung ứng dịch vụ công mang lại

Trên thực tế, hoàn toàn có thể phân chia các đơn vị dự toán thông qua mức độ tự chủ tài chính Đối với các đơn vị dự toán thuộc loại đơn vị sự nghiệp dịch vụ công, việc phân loại theo mức độ tự chủ tài chính đã và đang được áp dụng khá phổ biến cho dù đây là một cách phân loại mang tính chất thực dụng trong quản lý, nhằm giúp các cơ quan quản lý có được một cách thức phân chia các đơn vị dự toán để dễ quản lý Tuy cách phân loại này chưa có đủ cơ sở khoa học để ban hành tiêu chí xác định mức độ tự chủ nhưng cũng đang được Việt Nam áp dụng trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán khối sự nghiệp công.

Mức độ tự chủ được xác định theo tỷ lệ phần trăm giữa các nguồn tài chính mà đơn vị có thể tự chủ được chia cho tổng nhu cầu tài chính cho các hoạt động thường xuyên của đơn vị Từ đó, xác định được mức độ % tự chủ tài chính mà thực chất là kinh phí hoạt động thường xuyên Công thức:

Mức độ tự chủ tài chính =

Tổng nguồn thu sự nghiệp (tự chủ) x 100% Tổng nhu cầu chi cho hoạt động thường xuyên

Căn cứ vào mức độ phần trăm (%) tự chủ tài chính mà chia các đơn vị thành các nhóm như sau (vì mục đích quản lý tài chính):

Nhóm các đơn vị tự bảo đảm chi phí hoạt động: là những đơn vị có mức

tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên bằng hoặc lớn hơn 100% Các đơn vị này tự bảo đảm chi phí hoạt động từ nguồn thu sự nghiệp và/hoặc các đơn đặt hàng từ phía Nhà nước.

Nhóm các đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động: là đơn vị có

mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên từ trên 10% đến dưới 100%.

Nhóm các đơn vị được NSNN bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động: là

những đơn vị có mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên từ 10% trở xuống, đây là những đơn vị không có nguồn thu hoặc nguồn thu rất khó khăn.

1.2.2 Nguồn và sử dụng nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán

Trong quá trình hoạt động, các nguồn tài chính sẽ được hình thành, được phân bổ và sử dụng tại các đơn vị dự toán

Để đảm bảo cho các đơn vị dự toán tồn tại và phát triển, một mặt, các đơn vị dự toán được NSNN cấp kinh phí để hoạt động, mặt khác, tại các đơn vị dự toán, sẽ có phát sinh các nguồn tài chính khác khi các đơn vị dự toán cung cấp dịch vụ công cộng cho xã hội (cung cấp dịch vụ giáo dục, y tế ) Bên cạnh đó, để đảm bảo tài chính cho các hoạt động của mình, các đơn vị dự toán có thể được phép huy động thêm nguồn vốn vay, viện trợ Các nguồn này sẽ bổ sung thêm vào nguồn tài chính của đơn vị dự toán.

Đối với đơn vị dự toán khu vực hành chính nhà nước, chủ yếu chỉ có nguồn NSNN cấp theo dự toán hàng năm, hầu như không phát sinh nguồn thu khác

Đối với các đơn vị sự nghiệp cung cấp các dịch vụ công (giáo dục, đào tạo, y tế ), trong quá trình hoạt động, khi cung cấp dịch vụ công, ngoài nguồn tài chính do NSNN cấp, còn có một nguồn tài chính quan trọng khác được hình thành, đó là các nguồn tài chính phát sinh từ học phí, viện phí và các loại phí, lệ phí khác, như: vé vào cửa, hợp đồng cung cấp dịch vụ, phát hành báo chí, xuất bản, quảng cáo, phát thanh, truyền hình, dịch vụ sân bãi, bản quyền

Các nguồn tài chính của các đơn vị được sử dụng vào các nội dung chi đảm bảo hoạt động của đơn vị, gồm chi thường xuyên và chi không thường xuyên Chi thường xuyên bao gồm các khoản chi hoạt động thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ được giao; cụ thể là các khoản chi cho con người, chi phí nghiệp vụ chuyên môn, chi sửa chữa, cải tạo TSCĐ Chi không thường xuyên là các khoản chi đầu tư phát triển, xây dựng trụ sở, mua sắm TSCĐ

1.2.3 Đặc điểm quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán

Để xác định được rõ các đặc điểm quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, có thể tiếp cận theo các góc độ như chức năng, nhiệm vụ, đặc điểm tổ chức, thực tế hoạt động cũng như các nhu cầu, mục tiêu, quan điểm quản lý đặc thù của đơn vị dự toán và đơn vị chủ quản cấp trên

Các đơn vị dự toán không hoàn toàn giống nhau về tổ chức và chứcnăng, nhiệm vụ

Về cơ cấu tổ chức, có thể phân chia các đơn vị dự toán thành hai khối: (i) Khối quản lý hành chính nhà nước và (ii) Khối các đơn vị sự nghiệp Trong khối các đơn vị sự nghiệp, lại chia thành các nhóm nhỏ hơn theo lĩnh vực hoạt động như: giáo dục, y tế, môi trường, sự nghiệp kinh tế

Khối quản lý hành chính nhà nước thuộc bộ máy quản lý nhà nước, là

cơ quan của bộ máy nhà nước Các đơn vị này là các đơn vị thuộc bộ máy quản lý của nhà nước, có chức năng, nhiệm vụ duy trì các hoạt động quản lý của bộ máy quản lý hành chính nhà nước đối với xã hội

Các sản phẩm mà các cơ quan hành chính cung cấp cho xã hội thuộc loại hàng hoá công cộng thuần túy, chỉ có những đơn vị thuộc bộ máy quản lý nhà nước mới có đủ quyền lực và khả năng cung cấp dịch vụ này cho xã hội

Về mặt tài chính, các cơ quan hành chính không bán các sản phẩm quản lý hành chính của nó nên không có nguồn thu tài chính Kinh phí hoạt động của các đơn vị này hoàn toàn được Nhà nước cấp và bảo đảm Điều này cho thấy, chất lượng, số lượng các hoạt động quản lý hành chính, bộ máy hành chính hiệu quả hay không hiệu quả, phình to hay thu nhỏ phụ thuộc khá nhiều vào tổng nguồn kinh phí ngân sách cấp cho bộ máy đó

Khối các đơn vị sự nghiệp là các đơn vị không nhất thiết nằm trong bộ

máy quản lý hành chính nhà nước Chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị này là cung cấp các dịch vụ công cho xã hội, bao gồm dịch vụ giáo dục, y tế, chăm sóc sức khỏe, tưới tiêu, giao thông

Về mặt tài chính, các đơn vị này có phát sinh nguồn thu khi cung cấp dịch vụ công cho xã hội Các sản phẩm dịch vụ mà các đơn vị này cung ứng cho xã hội là hàng hóa công cộng không thuần túy, có thể mua bán, trao đổi được, và không nhất thiết chỉ có đơn vị công lập mới đủ khả năng cung cấp dịch vụ này

Do đó, Nhà nước không nhất thiết phải cung cấp đầy đủ kinh phí hoạt động cho các đơn vị sự nghiệp công Nhà nước nên tạo cơ chế tự chủ tài chính, vận hành các cơ chế thông thoáng cho các đơn vị sự nghiệp công của Nhà nước để các đơn vị này phát triển mạnh hơn, cung cấp tốt hơn cả số và chất lượng các sản phẩm dịch vụ công cho xã hội Tại các đơn vị này, hàng năm đều có phát sinh doanh thu, kinh phí hoạt động không nhất thiết phải dựa vào NSNN Do đó, cơ chế quản lý tài chính cũng hoàn toàn không giống với cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán khối hành chính

Rõ ràng, các đơn vị dự toán không giống nhau, không đồng dạng với nhau về cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ Xuất phát từ đặc điểm này, không thể có một cơ chế quản lý tài chính đúng cho mọi loại hình đơn vị dự toán

Tự chủ tài chính không thể tách rời tự chủ về nhân sự, tiền lương vàchuyên môn nghiệp vụ

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, có thể khái quát các đặc điểm cơ bản là chủ thể quản lý được tập trung về một đầu mối, đó chính là cơ quan chủ quản - đơn vị dự toán cấp I Trong đó, cơ quan tham mưu về quản lý tài chính cho các đơn vị cấp I - Chủ quản là các cơ quan tài chính cấp trên thuộc đơn vị chủ quản cấp I

Phương pháp quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán chủ yếu sử dụng công cụ kế hoạch (dự toán), các tiêu chuẩn, định mức và các chế tài về tài chính Tuy nhiên, cách thức quản lý tài chính này không thể tách rời nhiệm vụ chính trị gắn với chức năng và sứ mạng của đơn vị Nói cách khác, nếu trao quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị thì đồng thời với nó là trao

quyền tự chủ về nhân sự, tổ chức và chuyên môn thì tự chủ tài chính mới có thể phát huy được tác dụng.

Cần phân biệt đối tượng bị quản lý với các đối tượng quản lý của quản lý tài chính Đối tượng bị quản lý chính là các đơn vị cấp dưới, được cấp phát kinh phí từ NSNN, được trao các quyền hạn, các chức năng, nhiệm vụ cần thiết để huy động, quản lý và sử dụng các nguồn thu sự nghiệp khi tổ chức cung cấp các dịch vụ công được giao Trong khi đó, đối tượng quản lý lại là các hoạt động tài chính (hoạt động tạo lập và sử dụng các nguồn tài chính) tại các đơn vị.

Đặc điểm nổi bật ở đây là các hoạt động tài chính tại các đơn vị luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ và cách thức hoạt động của các cơ quan đơn vị Các cơ quan, đơn vị này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phí, vừa là người tổ chức các hoạt động tài chính tại các đơn vị Do đó, cần có những chú trọng thích đáng khi thiết lập cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị này.

Quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán thực chất là quản lý các quỹ tài chính công, quản lý các hoạt động tạo lập (thu) và sử dụng (chi) các quỹ tài chính công Do đó, sự kết hợp chặt chẽ giữa các yếu tố quản lý con người với quản lý hoạt động tài chính là đặc điểm quan trọng của quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán.

Để quản lý có hiệu quả, đòi hỏi phải nắm được đặc điểm của quản lý tài chính Đến lượt nó, đặc điểm của quản lý tài chính lại chịu sự chi phối bởi đặc điểm của hoạt động của các đơn vị - đối tượng quản lý và mô hình tổ chức hệ thống bộ máy quản lý chung của cả hệ thống.

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, việc lấy chất lượng, hiệu quả đã đạt được của các hoạt động tài chính tại các đơn vị làm cơ sở để phân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt động tài chính tại các đơn vị của các cơ quan nhà nước là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản lý tài chính đối với các đơn vị Chỉ có như vậy mới đảm bảo cho các nguồn

lực tài chính của nhà nước được sử dụng hợp lý và có hiệu quả, tránh được

Tài chính là phạm trù kinh tế phản ánh các quan hệ phân phối của cải dưới hình thức giá trị phát sinh trong quá trình hình thành, tạo lập, phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ của các chủ thể trong nền kinh tế.

Quản lý tài chính là quản lý quá trình hình thành, tạo lập, phân phối, sử dụng các quỹ tài chính đó nhằm đạt các mục tiêu xác định của các chủ thể trong từng thời kỳ nhất định và trong những điều kiện nhất định

Cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán là tổng hòa các quy định, quy tắc, biện pháp, công cụ, cách thức quản lý tài chính được pháp quy hóa

(bằng các văn bản pháp quy) do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban

hành áp dụng đối với các đơn vị dự toán

Cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán tạo ra hành lang pháp lý để các chủ thể quản lý và các đơn vị dự toán bị quản lý tuân thủ trong các hoạt động tài chính

Đối với các chủ thể quản lý (cấp trên) thì cơ chế quản lý tạo ra các nguyên tắc để giám sát, kiểm tra, thực hiện quản lý đối với các đơn vị dự toán được tốt, quản lý theo nguyên tắc, không tùy tiện, theo khung khổ pháp luật quy định

Đối với các đơn vị dự toán (đơn vị được quản lý) thì cơ chế quản lý tài chính sẽ tạo ra được hành lang pháp lý để tuân thủ, bao gồm việc tuân thủ các quy trình, trình tự, các bước lập dự toán kinh phí hàng năm; các tiêu chuẩn, định mức khi lập dự toán, phân bổ và sử dụng dự toán, quyết toán ngân sách.

Nội hàm quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán

Nội hàm quản lý tài chính thể hiện ở các nội dung quản lý tài chính Nội dung cơ chế quản lý chính đối với các đơn vị dự toán bao gồm các hoạt động quản lý quá trình hình thành, phân phối, phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vị dự toán Trên thực tế, đó là các nội dung quản lý trình tự dự toán và quản lý điều hành dự toán Cụ thể, các nội hàm quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán được thể hiện ở các nội dung quản lý như sau:

- Quản lý về quy trình, trình tự lập, duyệt dự toán, phân bổ dự toán - Quản lý về thực hiện dự toán, các định mức, tiêu chuẩn, chế độ tài

chính khi sử dụng dự toán.

- Quản lý về giám sát, kiểm tra, báo cáo đánh giá kết quả thực hiện dự toán và điều chỉnh dự toán.

- Quản lý về kế toán và quyết toán dự toán ngân sách đã sử dụng Khi nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, cần thiết phải quan tâm đầy đủ đến các nội dung quản lý tài chính nêu trên

Nói cách khác, xét theo nội hàm khái niệm quản lý tài chính thì nội dung quản lý tài chính với các đơn vị dự toán bao gồm: (1) Quản lý các hoạt động tạo lập quỹ tài chính tại các đơn vị dự toán thuộc quyền quản lý Đây chính là hoạt động quản lý quá trình hình thành các nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán; (2) Quản lý các hoạt động phân phối, sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vị

1.3.2 Nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán

Quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán bao gồm các nội dung cụ thể sau đây

Quản lý hoạt động tạo lập các quỹ tài chính tại các đơn vị

Trong quản lý các hoạt động sử dụng quỹ tài chính tại các đơn vị dự toán, cần làm rõ các kết quả sử dụng quỹ có đạt mục tiêu đề ra ban đầu hay không, có đối chiếu với tổng nguồn đã khai thác được, các tồn ngân quỹ và/hoặc kinh phí đã sử dụng, chưa sử dụng, các kết quả KT-XH mà việc sử dụng kinh phí đó mang lại.

Bên cạnh việc làm rõ các kết quả sử dụng quỹ tài chính, cần làm rõ mức độ tuân thủ pháp luật và những hiệu quả cũng như các hậu quả (nếu có) mà nó gây ra Nói cách khác, cần làm rõ các câu hỏi quản lý như liệu việc sử dụng quỹ có phù hợp chế độ quy định hiện hành hay không? Và có mang lại hiệu quả tích cực hay không? Những hậu quả tiêu cực mà việc hình thành và sử dụng các quỹ tài chính đó đã gây ra là gì?

Để quản lý các hoạt động tạo lập quỹ tài chính, căn cứ vào đặc điểm tính chất của từng loại nguồn tài chính hình thành nên các quỹ tài chính của đơn vị dự toán mà có các hình thức, biện pháp quản lý thích hợp Cụ thể, như quản lý quá trình lập và duyệt dự toán đối với nguồn kinh phí ngân sách cấp; quản lý các

kế hoạch huy động các nguồn vốn khác (vay nợ, tiếp nhận viện trợ, kế hoạch tạocác nguồn thu từ phí, lệ phí ).

Tùy theo từng loại nguồn hình thành quỹ tài chính mà nội dung và trình tự quản lý hoạt động tạo lập, hình thành quỹ tài chính của các đơn vị dự toán cũng khác nhau cho phù hợp Đối với các quỹ tài chính hình thành từ nguồn kinh phí NSNN cấp, việc quản lý quá trình tạo lập hình thành quỹ tài chính này chính là quá trình quản lý dự toán theo trình tự Luật NSNN quy định Đối với các nguồn tài chính khác, việc quản lý quá trình hình thành các quỹ tài chính đó chính là việc quản lý theo trình tự các khâu trong kế hoạch tạo nguồn hình thành quỹ của các đơn vị dự toán.

Nói một cách khái quát, quản lý quá trình hình thành, tạo lập các quỹ tài chính tại các đơn vị dự toán chính là quá trình quản lý dự toán, bao gồm cả quá trình xây dựng, thẩm định, duyệt dự toán, đó chính là quản lý khâu kế hoạch nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán

Quản lý hoạt động phân phối, sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vịdự toán

Để quản lý quá trình phân phối, phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vị dự toán Muốn vậy, cũng phải căn cứ theo các mô hình tổ chức đơn vị dự

toán, mô hình cấp phát kinh phí và tính chất nguồn tài chính mà có các biện pháp quản lý thích hợp

Đối với nguồn NSNN cấp, quản lý việc sử dụng kinh phí NSNN cấp là quản lý quá trình lập, duyệt dự toán, bao gồm cả quản lý mức phân bổ dự toán ngân sách, quản lý quá trình thực hiện (chấp hành) dự toán được duyệt, quản lý quá trình chi tiêu, sử dụng kinh phí được giao theo chế độ, các định mức chi tiêu và quy trình sử dụng đã được Luật NSNN quy định.

Đối với các nguồn tài chính ngoài NSNN cấp, quản lý việc sử dụng các quỹ này được thực hiện theo cơ chế, chính sách do các cơ quan cho phép huy động nguồn (thường là cơ quan chủ quản cấp trên và theo quy định của Bộ Tài chính) quy định phù hợp với pháp luật về tài chính, ngân sách hiện hành.

Xét theo đối tượng và trình tự quản lý thì nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán bao gồm:

- Quản lý NSNN (thu, chi, cân đối ngân sách và nợ);

- Quản lý các quỹ tài chính ngoài NSNN hiện có tại các đơn vị dự toán Xét theo trình tự quản lý, nội dung cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán bao gồm:

- Quản lý khâu dự toán, chính là quản lý quá trình lập kế hoạch, dự toán (tạo lập nguồn), bao gồm căn cứ lập dự toán, lập và duyệt dự toán

- Quản lý khâu phân bổ và giao dự toán.

- Quản lý khâu tổ chức thực hiện dự toán (chấp hành dự toán) chính là quản lý hoạt động sử dụng nguồn lực tài chính tại các đơn vị dự toán - Quản lý khâu giám sát, kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện dự toán

ngân sách.

- Quản lý khâu kế toán, quyết toán ngân sách được cấp, bao gồm quản lý công tác kế toán, các hoạt động khóa sổ cuối năm, quyết toán, hình

thành các kết quả tài chính (và kết quả KT-XH) do việc sử dụng các nguồn lực tài chính tại các đơn vị dự toán mang lại

Xét theo kỹ thuật quản lý thì nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán lại bao gồm các hoạt động:

- Quản lý và điều hành tài chính, ngân sách đối với các đơn vị dự toán - Quản lý việc xây dựng, ban hành, sửa đổi, hoàn thiện hệ thống cơ

chế, chính sách, chế độ, định mức huy động, sử dụng, chi tiêu các nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán.

- Quản lý quá trình tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách, chế độ đã ban hành.

- Giám sát việc thực hiện các chính sách chế độ đang có hiệu lực thi hành.

Nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán còn được thể hiện ở các nội dung phân cấp quản lý giữa cấp trên và các cấp dưới trong hệ thống quản lý tài chính đó Thực chất là phân định chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp trong quá trình tổ chức quản lý tài chính trên các phương diện:

- Quản lý và điều hành chung về tài chính, ngân sách;

- Ban hành chế độ, chính sách liên quan đến tạo lập và sử dụng các nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán;

- Tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách, chế độ tài chính đã ban hành;

- Giám sát việc tuân thủ các chế độ, chính sách đang có hiệu lực.

Nói một cách toàn diện nhất, nội dung quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán thể hiện ở các điểm sau:

- Quản lý về thẩm quyền và cách thức ban hành các chế độ tài chính, kế toán, thanh tra, kiểm toán và kiểm toán nội bộ.

- Quản lý quyền hạn và khả năng huy động nguồn tài chính;

- Quản lý các nguồn kinh phí được cấp trên cấp, các nguồn thu sự nghiệp phát sinh khi cung cấp dịch vụ công cho xã hội và các nguồn thu khác như tiếp nhận viện trợ…

- Quản lý chi NSNN bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư - Quản lý các khoản công nợ phát sinh tại các đơn vị dự toán.

Tổ chức hoạt động theo dõi, giám sát, kiểm tra, thanh tra việc tuân thủ chế độ quy định cũng như hiệu quả khai thác và sử dụng các nguồn tài chính tại các đơn vị dự toán.

1.3.3 Phương pháp, công cụ quản lý tài chính đối với các đơn vị dựtoán

Quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán được thực hiện theo các phương pháp quản lý như sau:

- Phương pháp dự toán (kế hoạch hoá) - Phương pháp giám sát, kiểm tra - Phương pháp kế toán, kiểm toán.

Trong phạm vi nghiên cứu của luận án, do bị giới hạn về thời gian, cũng như do quy mô của việc nghiên cứu đầy đủ các phương pháp nêu trên là quá lớn, nên trong luận án chủ yếu đề cập đến phương pháp dự toán Các phương pháp giám sát, kiểm tra; kế toán và kiểm toán được dành nghiên cứu

Công cụ tổ chức Tổ chức, bộ máy và quản lý nhân sự là công cụ quản lý

thông dụng, thường được cấp quản lý cấp trên sử dụng trước tiên để thực hiện ý đồ quản lý của chủ thể quản lý Hình thức can thiệp của công cụ này là những

can thiệp của cấp trên trong việc bố trí, sắp xếp tổ chức, bộ máy và nhân sự của các đơn vị dự toán Từ việc sắp xếp đó, các hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán phải được thiết lập, phân bổ phù hợp với các hoạt động của các tổ chức đó.

Công cụ hành chính Công cụ hành chính được sử dụng khi các chủ

thể quản lý cấp trên muốn các yêu cầu quản lý của mình phải được các đối tượng bị quản lý tuân thủ một cách vô điều kiện Công cụ thường được sử dụng trong quản lý hành chính là các văn bản và các mệnh lệnh hành chính.

Công cụ pháp lý Phù hợp với từng loại hình quản lý, các công cụ

quản lý cũng được thiết kế và vận dụng uyển chuyển Trong đó, hệ thống pháp luật vừa được được xem như môi trường quản lý (khi đó là luật pháp do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành chung), vừa là một loại công cụ quản lý (do cơ quan quản lý cấp trên ban hành và sử dụng trong quá trình quản lý) có vai trò đặc biệt quan trọng.

Công cụ kinh tế Công cụ kinh tế sử dụng đòn bảy lợi ích vật chất để

kích thích tính tích cực của các đối tượng bị quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán.

Mỗi công cụ có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cách khác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán nhằm đạt tới mục tiêu đã định.

Trên thực tế, các công cụ quản lý khác nhau (pháp luật, các đòn bảy kinh tế, thanh tra, kiểm tra, đánh giá ) được phối hợp sử dụng một cách uyển chuyển, khai thác tối đa các đặc điểm riêng, các thế mạnh của từng phương pháp, từng công cụ để phát huy tối đa các lợi thế, các cách thức tác động riêng và các ưu, nhược điểm riêng của từng phương pháp, từng công cụ nhằm đạt mục tiêu quản lý đã định.

Nếu như các công cụ tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảo được tính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại có nhược điểm là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức

hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán Ngược lại, các công cụ kinh tế, các đòn bảy kinh tế có ưu điểm là phát huy được tính chủ động, sáng tạo nhưng lại có nhược điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ chức các hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán theo cùng một hướng đích.

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, các chủ thể quản lý chính là các cơ quan quản lý cấp trên, có thể sử dụng nhiều công cụ quản lý khác nhau để quản lý các đơn vị dự toán cấp dưới Trong đó, công cụ pháp luật được thể hiện dưới các dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản lý tài chính, kế toán, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục NSNN.

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, tùy theo đặc điểm của đối tượng quản lý cụ thể mà có thể lựa chọn công cụ này hay công cụ khác, nguyên tắc chung là phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các công cụ quản lý để đạt được hiệu quả quản lý tốt nhất.

Do đặc điểm của hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán là luôn gắn liền với quyền lực của nhà nước, nên trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán phải đặc biệt chú trọng tới các công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính tập trung, thống nhất Đó là công cụ tổ chức, hành chính, các công cụ pháp luật, thanh tra, kiểm tra Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán.

Nội dung vật chất của hoạt động tài chính tại các đơn vị dự toán thể hiện ở các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ mà các đơn vị dự toán có thể chi phối và sử dụng trong một thời kỳ nhất định Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ hoặc tài sản Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải ăn khớp với sự vận động của cải vật chất mới đảm bảo cho sự phát triển cân đối.

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, không những phải quản lý nguồn tài chính đang tồn tại dưới hình thức tiền tệ, tài sản, mà còn

phải quản lý sự vận động của các nguồn lực đó, đó chính là sự vận động về mặt giá trị Do vậy, kết hợp quản lý, đảm bảo tính thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giá trị và giá trị sử dụng là một đặc điểm quan trọng của quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán.

Kế hoạch hóa luôn được ưu chuộng trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán (quản lý dự toán) Bản thân thuật ngữ “dự toán” đã nói lên được tính chất “kế hoạch hóa” của việc quản lý tài chính Bất kỳ mô hình, cơ chế quản lý nào, mọi vấn đề về quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán đều phải được “dự toán” (tức là kế hoạch)

Hàng năm, các đơn vị dự toán phải lập, duyệt kế hoạch ngân sách (dự toán) Ngoài ra, có hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán.

1.3.4 Những yếu tố bảo đảm hiệu quả quản lý tàichính đối với đơn vị dự toán

Một cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán nói riêng phải đáp ứng được các đòi hỏi khách quan đặt ra trong quá trình quản lý, đảm bảo cho cơ chế quản lý đó đạt được mục tiêu và mang lại hiệu quả quản lý

Để phát huy được hiệu quả quản lý của một cơ chế quản lý tài chính thì cơ chế đó phải bao quát đầy đủ các nội dung quản lý và nhất thiết không được bỏ qua việc kiểm tra, giám sát theo dõi, đánh giá trong quá trình thực thi để có biện pháp điều chỉnh, sửa chữa, hoàn thiện tốt hơn Việc hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán cần đáp ứng được các yêu cầu sau:

- Xác định rõ đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý và phương thức quản lý để đạt được mục tiêu quản lý đã định.

- Phù hợp với đặc thù hoạt động và loại hình tổ chức đơn vị của các đối tượng quản lý (đơn vị dự toán).

- Khai thác đa dạng các nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính cho phát triển nghiệp vụ.

- Hài hoà lợi ích, đảm bảo tất cả các bên liên quan đều thoả mãn theo nguyên lý tất cả các bên cùng thắng

Xác định rõ đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý vàphương thức quản lý để đạt được mục tiêu quản lý đãđịnh

Đối tượng quản lý của một cơ chế quản lý tài chính chính là tài chính của các đơn vị dự toán, bao gồm tất cả các dòng tiền hình thành các quỹ tài chính và việc phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính đó tại các đơn vị dự toán

Mục tiêu hoàn thiện cũng như mục tiêu của chính mỗi cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán cần được xác định rõ trước hết nhưng chưa đủ đó là mục tiêu quản lý đồng tiền Nếu một cơ chế quản lý tài chính chỉ nhằm quản lý chặt chẽ đồng tiền theo kiểu tiền nào, việc nấy thì hoàn toàn chưa đủ và rất ấu trĩ trong thời đại ngày nay Tiền phải gắn liền với việc Nếu quản lý đồng tiền thật chặt chẽ, việc huy động và sử dụng các quỹ tài chính rất đúng chế độ, không thất thoát, nhưng việc không chạy, quá trình tạo ra sản phẩm gặp nhiều cản trở, cả đơn vị dự toán chỉ tập trung giải quyết và xử lý các thủ tục tài chính Rõ ràng, cách thức quản lý tài chính đó đã lạc hâu, cần xem xét lại mục tiêu, quan điểm cũng như cách thức quản lý, cần hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đó Quản lý tốt các dòng tiền, quản lý tốt việc hình thành và sử dụng các quỹ tài chính tại các đơn vị dự toán là một việc làm không sai, nhưng chưa đủ vì việc quản lý tài chính như vậy chỉ nhằm mục tiêu thuần tuý tài chính mà chưa đặt ra, chưa vươn tới mục tiêu tài chính thúc đẩy hoàn thành nhiệm vụ chuyên môn, tài chính cung cấp nguồn lực cho chuyên môn tạo ra các sản phẩm dịch vụ tốt, được Nhà nước và xã hội chấp nhận, và

đến lượt nó, sản phẩm dịch vụ chuyên môn lại tạo ra và thúc đẩy các dòng tiền vào, ra tốt hơn, tài chính của đơn vị vì thế mà sôi động hơn

Việc xác định mục tiêu quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán chỉ nhằm vào quản lý chặt chẽ đồng tiền là một mục tiêu quá ngắn, che lấp mất mục tiêu lớn hơn là nâng cao chất lượng và số lượng các dịch vụ công mà các đơn vị dự toán cung cấp cho Nhà nước và xã hội Sự khác biệt của các cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán mới hay cũ, được hoàn thiện hay chưa, trước hết là nằm ở chỗ xác định mục tiêu quản lý có toàn diện, có tầm dài hạn hay không

Khi xác định được mục tiêu quản lý tài chính không chỉ là quản lý tốt các dòng tiền tại đơn vị mà còn thúc đẩy đơn vị tìm mọi cách cung cấp các sản phẩm ngày càng nhiều hơn, chất lượng tốt hơn cho xã hội, thì cách thức phương tiện để đạt được mục tiêu đó cũng khác nhau, việc quản lý sẽ trở thành dễ chịu, việc ban phát sẽ được giảm thiểu, thay vào đó là sẽ phân cấp mạnh hơn, trao nhiều quyền hơn cho đơn vị Cách quản lý là sẽ không đi sâu vào việc yêu cầu các đơn vị chấp hành thủ tục phức tạp mà sẽ trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực sự cho đơn vị và cấp trên sẽ chỉ nhằm tới số lượng, chất lượng sản phẩm đầu ra thì hơn Cơ chế cấp phát, ban cho, phân bổ cào bằng sớm muộn cũng sẽ phải nhường chỗ cho cơ chế trao quyền tự chủ thực thụ cho đơn vị và gắn cấp phát ngân sách với kết quả đầu ra, giảm thiểu tối đã các thủ tục tài chính cổ điển chỉ biết đến tiền mà xa rời sản phẩm đầu ra

Phù hợp với đặc thù hoạt động và loại hình tổ chứcđơn vị của các đối tượng quản lý (đơn vị dự toán)

Thực tế cho thấy mọi cơ chế nếu thoát ly khỏi đặc thù hoạt động của đơn vị hoặc thoát lý khỏi đặc điểm tổ chức hoạt động của các đơn vị thì không mang lại hiệu quả quản lý Cách quản lý chỉ cần một cơ chế chung áp dụng cho tất cả các loại hình đơn vị đã đi vào lịch sử cùng với cơ chế ban phát, tập trung bao cấp

Cơ chế tài chính đối với khu vực hành chính phải có những điểm khác biệt so với cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực dịch vụ công Trong khu vực dịch vụ công, cơ chế quản lý tài chính đối với các bệnh viện phải khác với cơ chế áp dụng cho trường học; cơ chế quản lý tài chính đối với hoạt động NCKH phải khác với cơ chế áp dụng cho sự nghiệp giao thông, thuỷ lợi

Khai thác đa dạng các nguồn lực, nhất là nguồnlực tài chính cho phát triển nghiệp vụ

Mọi cơ chế quản lý tài chính, nếu chỉ nhằm quản lý các đồng tiền sẵn có thì chưa ổn Cơ chế đó cần được chỉnh sửa hoàn thiện Một cơ chế quản lý tài chính tốt phải đáp ứng được yêu cầu khai thác đa dạng các nguồn lực cho đơn vị để đơn vị có tài chính cho phát triển cả số lượng và chất lượng sản phẩm dịch vụ của đơn vị Thời đại chỉ trông chờ vào bầu sữa NSNN đã đi qua Bản thân các nhà hoạch định chính sách nhằm quản lý riêng nguồn NSNN cũng phải nhìn nhận thật thấu đáo điều này để ra các cơ chế quản lý ngân sách với ý nghĩa “ngân sách chỉ là một trong nhiều nguồn tài chính của đơn vị”.

Hài hoà lợi ích, đảm bảo tất cả các bên liên quanđều thoả mãn theo nguyên lý tất cả các bên cùngthắng

Điều này rất quan trọng trong thời đại ngày nay Mọi hoạt động, mọi cơ chế quản lý nếu thoả mãn được lô-gic tất cả các bên cùng thắng thì đã đạt đến đỉnh cao của nghệ thuật quản lý.

Một cơ chế quản lý tài chính tốt phải đảm bảo được rằng các cấp quản lý cấp trên (cấp I, cấp II) yên tâm, trao được quyền tự chủ cho đơn vị, tạo ra được sự thông thoáng cho cấp dưới nhưng rất yên tâm vì đồng tiền sẽ được sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả cao Cấp bị quản lý thì chủ động trong hoạt động, linh hoạt về thủ tục, mọi việc khai thác, huy động và sử dụng nguồn tiền tại đơn vị đều nhằm mục đích tạo ra nhà sản phẩm tốt hơn, không sợ bị mất tiền, không phải chạy giải ngân kinh phí Người thụ hưởng dịch vụ cũng thoả mãn vì đồng