Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp quận của thành phố hà nội trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LƢU TIẾN MINH ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội - 2009 MỤC LỤC Trang TT MỞ ĐẦU Chƣơng 1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.2 1.3 1.4 1.5 Chƣơng MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN 10 ĐỊA PHƢƠNG Khái quát quản lý nhà nƣớc địa phƣơng 10 quyền địa phƣơng Quản lý nhà nước địa phương 10 Khái lược lịch sử hình thành quyền địa phương 11 Việt Nam Một số nguyên tắc áp dụng phổ biến 18 tổ chức quyền địa phương nước giới Vị trí, vai trị quyền cấp quận 22 máy quyền địa phƣơng Một số vấn đề quyền thị 23 quyền nơng thơn Những nhân tố ảnh hƣởng đến tổ chức 28 hoạt động quyền địa phƣơng Một số mơ hình tổ chức quyền thị 33 nƣớc giới THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG 40 CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Khái quát quyền Thành phố Hà Nội 40 2.1.1 Lịch sử 1000 năm, Thăng Long - Hà Nội 40 2.1.2 Khái quát quyền Thành phố Hà Nội từ 1945 đến 42 Định hướng phát triển thành phố đến năm 2030, tầm 45 2.1 2.1.3 nhìn 2050 Thực trạng tổ chức hoạt động HĐND 2.2 UBND cấp quận Thành phố Hà Nội giai đoạn 47 Qui định pháp luật hành tổ chức hoạt 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 động HĐND UBND 47 Thực trạng đại biểu HĐND đội ngũ cán công 63 chức máy quyền Những ưu điểm tổ chức hoạt động HĐND UBND 68 Những hạn chế, bất cập tổ chức hoạt động 70 HĐND, UBND Nguyên nhân hạn chế bất cập tổ chức 76 hoạt động HĐND, UBND PHƢƠNG HƢỚNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ Chƣơng HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN 82 HIỆN NAY 3.1 Mục tiêu, quan điểm, phƣơng hƣớng đổi tổ 82 chức hoạt động quyền cấp quận 3.1.1 Mục tiêu đổi 82 3.1.2 Quan điểm đổi 84 3.1.3 Phương hướng đổi 85 Dự báo khó khăn, thách thức thực đổi 88 3.2 tổ chức hoạt động quyền cấp quận Đề xuất giải pháp cho q trình đổi 91 3.3.1 Nhóm giải pháp chung 92 3.3.2 Nhóm giải pháp cụ thể 96 Đề xuất mơ hình 97 Giai đoạn Giữ ngun mơ tại, nâng 98 3.3 3.4 3.4.1 cao lực đổi hoạt động quan máy quyền 3.4.2 Giai đoạn Đổi toàn diện tổ chức hoạt động 104 quyền cấp quận 114 Kết luận kiến nghị Danh mục tài liệu tham khảo Phụ lục 119 DANH MỤC CÁ C TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN HĐND : Hội đồng nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân UBHC : Uỷ ban hành MTTQ : Mặt trận tổ quốc ĐTNCS : Đồn Thanh niên cộng sản CP : Chính phủ QH : Quốc hội UBTVQH : Uỷ ban thường vụ quốc hội TTCP : Thủ tướng phủ NĐ : Nghị định TT : Thông tư QĐ : Quyết định Nxb : Nhà xuất MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Trong xã hội có giai cấp, vấn đề bản, quan trọng cách mạng dân tộc, giành quyền Cách mạng Xã hội chủ nghĩa - với sứ mệnh triệt để lịch sử, việc giành quyền vấn đề Mục tiêu cao cách mạng nhằm mang lại tự do, dân chủ, công văn minh, tiến cho xã hội lồi người Vì vậy, quyền phải quản lý định hướng phát triển xã hội tiến nhiệm vụ quan trọng Nói cách khác, việc xây dựng tổ chức máy chế vận hành quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương để thực tốt mục tiêu xã hội, phù hợp với điều kiện có quy luật vận động xã hội vấn đề có tính thời khoa học quản lý nhà nước Ở Việt Nam, từ giành quyền từ tay thực dân Pháp, tháng năm 1945, quyền Cách mạng Đảng Cộng sản lãnh đạo thiết lập theo hình thức thể cộng hồ dân chủ, quyền nhân dân, nhân dân, nhân dân coi nguyên tắc Trải qua 60 năm phát triển; với vai trò nhiệm vụ giai đoạn lịch sử khác nhau, quyền ln giữ vững chất cách mạng tiến bộ, góp phần to lớn vào cơng bảo vệ xây dựng đất nước Trong thời kỳ, Nhà nước đề cao việc xây dựng chất giai cấp mà cịn tích cực đổi mới, xây dựng hồn thiện mơ hình tổ chức để ngày phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước Từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) kỳ đại hội sau đó, chủ trương đổi kinh tế với việc xoá bỏ chế quản lý tập trung bao cấp, xây dựng kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận động theo chế thị trường có quản lý nhà nước, máy nhà nước dần đổi Cải cách hành để xây dựng quyền hành hiệu lực, hiệu quả, góp phần phát huy tối đa sức mạnh toàn xã hội, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển nhanh, mạnh bền vững Trong dịp tổng kết 20 năm thực công đổi đất nước, bên cạnh nhiều thành tích đáng ghi nhận, tổ chức quyền có đổi đáng kể, tiếp tục đổi để ngày hoàn thiện hơn, song chất lượng phục vụ nhân dân quản lý xã hội chưa mong muốn Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X nhận định máy Nhà nước, rõ: hoạt động máy nhà nước “chất lượng hoạt động hiệu thấp” Hà Nội địa phương đầu tiếp nhận triển khai chủ trương, sách Đảng, Chính phủ đổi với cấu kinh tế nói chung đổi tổ chức hoạt động máy quyền cấp nói riêng dường như, kết hoạt động máy khơng nằm ngồi nhận định Khi nghiên cứu hiệu hoạt động máy tác động đến hoạt động máy nhà nước rút nhận định, yếu tố tạo nên hiệu hoạt động quyền phải có tổ chức máy chế hoạt động hợp lý Nói cách khác, mơ hình quyền kiểu vận hành đem lại hiệu xã hội tương ứng Do đó, việc xây dựng hồn thiện mơ hình tổ chức máy Nhà nước nói chung quyền địa phương nói riêng nội dung quan tâm đặc biệt Đảng Nhà nước giai đoạn Nhiều cơng trình nghiên cứu nhà khoa học tạo trình nhận thức, bất cập rõ mơ hình tổ chức quyền địa phương nước ta chưa có khác biệt quyền nơng thơn với quyền thị; vùng, miền với vùng, miền khác; thành phố Thủ đô với địa phương khác Theo quy định pháp luật hành, mơ hình tổ chức quyền giống phạm vi nước Trong đó, địi hỏi khách quan quản lý xã hội cho khu vực lại khơng hồn tồn giống Đây ngun nhân quan trọng khiến cho máy quyền thị nói chung quyền Thành phố Hà Nội nói riêng hoạt động hiệu quả, thiếu chủ động, sáng tạo Nghị Hội nghị Trung ương lần thứ ba (khoá VIII) đề yêu cầu: "Nghiên cứu phân biệt khác hoạt động Hội đồng Nhân dân nhiệm vụ quản lý hành đô thị với hoạt động Hội đồng Nhân dân nhiệm vụ quản lý hành nơng thơn…" Nhằm triển khai chủ trương Đảng, Chương trình tổng thể cải cách hành giai đoạn 2001- 2010 (ban hành theo Quyết định 136/2001/QĐ-TTg), Chính phủ đề kế hoạch đến năm 2008 thí điểm việc đổi mơ hình tổ chức quyền địa phương, triển khai 10 địa phương nước Rõ ràng rằng, mơ hình thực tiễn cho kết luận hiệu lực hiệu máy quyền địa phương Trên sở tồn hạn chế, nguyên nhân ra, việc lại nghiên cứu giải pháp đổi tổ chức hoạt động quyền địa phương cho đáp ứng yêu cầu xã hội đòi hỏi Nghị 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 Quốc hội việc điều chỉnh địa giới hành Thủ Hà Nội, Việt Nam có Thủ với qui mơ lớn, diện tích đứng tốp 10 nước có Thủ rộng giới Bên cạnh đó, hàng loạt vấn đề mang tính hội thách thức đặt cho quyền trước yêu cầu phát triển trị, kinh tế - xã hội Thủ đô; để Hà Nội xứng đáng trung tâm đầu não trị - hành chính, văn hoá, khoa học, giáo dục, kinh tế, giao dịch quốc tế nước…, nhiệm vụ đổi hoàn thiện tổ chức máy, nâng cao hiệu lực hiệu hoạt động quyền cấp thành phố Hà Nội trở nên cấp thiết hết Từ kết tổng kết thực tiễn cải cách hành cải cách tổ chức hoạt động quyền địa phương, báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm Nghị Đại hội toàn quốc lần thức IX Đảng rõ: “Một số vấn đề tổ chức Hội đồng nhân dân chưa làm rõ chưa có định hướng đổi cách bản, lâu dài, cấp huyện mơ hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động Hội đồng nhân dân nhiều nơi chưa cao”[19] Tiếp đến Nghị Đảng nhấn mạnh: "Nâng cao chất lượng hoạt động Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm quyền địa phương phạm vi phân cấp Phát huy vai trò giám sát Hội đồng Nhân dân Tổ chức hợp lý quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền quyền nông thôn, đô thị, hải đảo" [19] Nhận thức vai trò, trách nhiệm với nước, Đảng bộ, quyền Thành phố Hà Nội quán triệt sâu sắc đạo Trung ương, nhận thức rõ nhiệm vụ, tâm đổi mạnh mẽ tổ chức hoạt động quyền cấp Hiện trạng, phương diện lý luận thực tiễn, cấp quyền thành phố rõ ràng hợp lý, đáp ứng yêu cầu hệ thống quyền nhà nước Chính quyền sở gồm: xã, phường, thị trấn cấp quyền “khơng hồn chỉnh”, có Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân, vấn đề cần nghiên cứu đổi mới, nâng cao lực hoạt động cho cấp để đáp ứng yêu cầu quản lý giai đoạn Trong trường hợp cần đổi tổ chức, cấp quyền sở có ảnh hưởng với xã hội cấp khơng ban hành chủ trương, sách Chính quyền cấp huyện (gồm quận, huyện, thị xã), không riêng Hà Nội, không riêng giai đoạn mà giai đoạn lịch sử có nhiều nghiên cứu giải pháp cho mơ hình tổ chức hoạt động Cả phương diện lý luận, pháp lý thực tiễn, có nhiều tranh luận, chí có ý kiến trái chiều mơ hình quyền cấp huyện Kết tổng kết lịch sử quyền cho thấy, quyền cấp huyện cấp “động” Có thời kỳ tồn tại, thời kỳ khơng; hồn chỉnh cấp quyền, cấp hành Nghị Trung ương Khố X Đảng cải cách hành có chun đề thí điểm đổi tổ chức quyền cấp, đó, quyền cấp huyện xem nội dung quan trọng cải cách Các cơng trình nghiên cứu khoa học quản lý hay xuất phát từ tổng kết thực tiễn khẳng định quyền cấp huyện đóng góp đáng kể cho q trình xây dựng quyền nhà nước thực quản lý nhà nước thực tế Trong thực tế, quyền cấp thành phố khơng thể giải nhanh tồn cơng việc địa phương khơng có cấp huyện Năng lực quyền cấp sở yếu thiếu nhiều mặt, không thể đảm nhận nhiều việc Nhưng tồn quyền cấp huyện thực tế không hợp lý, nảy sinh nhiều bất cập Vấn đề cấp thiết phải đổi mới, mà trung tâm vấn đề cần nghiên cứu đổi tổ chức hoạt động Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân Mục tiêu, quan điểm, nguyên tắc đổi cần phải xác định trước tiên, song, giải pháp, lộ trình mơ hình cụ thể cho việc nghiên cứu đổi yếu tố thiếu tổng thể cơng trình Về phương diện hoạt động thực tiễn, thách thức, trở ngại xuất trình đổi tượng khách quan cần giải Việc nghiên cứu, dự báo thách thức, trở ngại xuất q trình đổi để có giải pháp tương ứng đơi có vai trị định đến thành công hiệu công đổi Xuất phát từ kế thừa cơng trình nghiên cứu khoa học quản lý, khoa học pháp lý kinh nghiệm thực tiễn đổi tổ quyền cấp để nghiên cứu đổi tổ chức hoạt động quyền Hà Nội có ý nghĩa quan trọng lý luận thực tiễn Mơ hình quyền cấp cho Hà Nội có bàn luận nhiều, song hướng đến phải nghiên cứu để xây dựng quyền thị cho phù hợp với vị thế, vai trò trách nhiệm phát triển Thủ đô Hà Nội Để phù hợp với yêu cầu thực tiễn nghiên cứu đề tài với đặc thù quyền thị Thủ đơ, tác giả mạnh dạn nhóm vấn đề quyền theo hướng phù hợp với quản lý đô thị cấp trung gian cấp quận Gọi chung cho cấp quyền đề tài gọi quận đại diện cho: quận, huyện thị xã Từ tính cấp thiết vấn đề thông tin lý luận nêu trên, tác giả chọn đề tài: "Đổi tổ chức hoạt động quyền cấp quận Thành phố Hà Nội giai đoạn nay" làm Luận văn Thạc sĩ luật học ... Một số mơ hình tổ chức quyền thị 33 nƣớc giới THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG 40 CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Khái quát quyền Thành phố Hà Nội 40 2.1.1... CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN 82 HIỆN NAY 3.1 Mục tiêu, quan điểm, phƣơng hƣớng đổi tổ 82 chức hoạt động quyền cấp quận 3.1.1 Mục tiêu đổi 82 3.1.2 Quan điểm đổi 84... trí, tính chất, kết cấu tổ chức phương thức hoạt động đơn vị hành cấp quận quyền cấp quận cấu tổ chức quyền thành phố Hà Nội; mặt tích cực, hạn chế, bất cập tổ chức quyền cấp quận Trên sở phân tích