Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp quận của thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay

chính quyền địa phương 10 Việt Nam 11 tổ chức chính quyền địa phương các nước trên thế giới 18 máy chính quyền địa phương 22 quyền nông thôn CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ H

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LƯU TIẾN MINH

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CHÍNH

QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI

TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2009

chính quyền địa phương

10

Việt Nam

11

tổ chức chính quyền địa phương các nước trên thế giới

18

máy chính quyền địa phương

22

quyền nông thôn

CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH

PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

40

nhìn 2050

45

2.2

Thực trạng về tổ chức và hoạt động của HĐND và

UBND cấp quận của Thành phố Hà Nội trong giai

đoạn hiện nay

47

2.2.1

Qui định của pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt

chức trong bộ máy chính quyền

hoạt động của HĐND, UBND

76

Chương

3

PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ

HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA

THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN

HIỆN NAY

82

chức và hoạt động của chính quyền cấp quận

82

mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp quận

Giai đoạn 1 Giữ nguyên mô hình như hiện tại, nâng

cao năng lực và đổi mới hoạt động các cơ quan trong

bộ máy chính quyền

98

của chính quyền cấp quận

104

Danh mục tài liệu tham khảo 119

Phụ lục

DANH MỤC

CÁ C TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong xã hội có giai cấp, vấn đề cơ bản, quan trọng của mọi cuộc cách mạng đối với một dân tộc, đó là giành được chính quyền Cách mạng Xã hội chủ nghĩa - với sứ mệnh triệt để nhất trong lịch sử, thì việc giành chính quyền chỉ là vấn đề cơ bản đầu tiên Mục tiêu cao nhất của cuộc cách mạng này nhằm mang lại tự do, dân chủ, công bằng và văn minh, tiến bộ cho xã hội loài người Vì vậy, chính quyền phải quản lý và định hướng phát triển xã hội tiến

bộ mới là nhiệm vụ quan trọng Nói cách khác, việc xây dựng tổ chức bộ máy

và cơ chế vận hành của chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương như thế nào để thực hiện tốt mục tiêu xã hội, phù hợp với điều kiện hiện có và đúng quy luật vận động của xã hội là vấn đề có tính thời sự trong khoa học quản lý nhà nước

Ở Việt Nam, ngay từ khi giành được chính quyền từ tay thực dân Pháp, tháng 8 năm 1945, chính quyền Cách mạng do Đảng Cộng sản lãnh đạo được thiết lập theo hình thức chính thể cộng hoà dân chủ, chính quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và coi đó là nguyên tắc cho đến bây giờ Trải qua hơn 60 năm phát triển; với vai trò và nhiệm vụ trong từng giai đoạn lịch

sử khác nhau, chính quyền luôn giữ vững được bản chất cách mạng tiến bộ, góp phần to lớn vào công cuộc bảo vệ và xây dựng đất nước Trong từng thời

kỳ, Nhà nước không những đề cao việc xây dựng bản chất giai cấp mà còn tích cực đổi mới, xây dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức để ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu phát triển của đất nước Từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) và các kỳ đại hội sau đó, chủ trương đổi mới kinh tế với việc xoá bỏ cơ chế quản lý tập trung bao cấp, xây dựng nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước, bộ máy nhà nước đang dần đổi mới Cải cách hành chính để xây dựng chính quyền và nền hành chính hiệu lực, hiệu quả, góp phần phát huy tối đa sức mạnh toàn xã hội, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển nhanh, mạnh và bền vững

Trong dịp tổng kết 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới của đất nước, bên cạnh nhiều thành tích đáng ghi nhận, tổ chức chính quyền cũng có những đổi mới đáng kể, tiếp tục đổi mới để ngày càng hoàn thiện hơn, song chất lượng phục vụ nhân dân và quản lý xã hội chưa được như mong muốn Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X khi nhận định về bộ máy Nhà nước, đã chỉ rõ:

hoạt động của bộ máy nhà nước “chất lượng hoạt động và hiệu quả thấp” Hà

Nội là địa phương luôn đi đầu trong tiếp nhận và triển khai các chủ trương, chính sách của Đảng, Chính phủ về đổi với cơ cấu kinh tế nói chung và đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền các cấp nói riêng nhưng dường như, kết quả hoạt động bộ máy cũng không nằm ngoài nhận định như vậy

Khi nghiên cứu về hiệu quả hoạt động bộ máy và những tác động đến hoạt động bộ máy nhà nước có thể rút ra nhận định, một trong những yếu tố

cơ bản tạo nên hiệu quả hoạt động của chính quyền là phải có tổ chức bộ máy

và cơ chế hoạt động hợp lý Nói cách khác, mô hình chính quyền kiểu gì và vận hành như thế nào sẽ đem lại hiệu quả xã hội tương ứng Do đó, việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng đang là một trong những nội dung được sự quan tâm đặc biệt của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn hiện nay

Nhiều công trình nghiên cứu của các nhà khoa học đã tạo ra một quá trình nhận thức, về những bất cập rõ nhất về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay như chưa có sự khác biệt giữa chính quyền ở nông thôn với chính quyền ở đô thị; giữa các vùng, miền này với các vùng, miền khác; giữa thành phố Thủ đô với các địa phương khác Theo quy định của pháp luật hiện hành, về cơ bản thì mô hình tổ chức chính quyền giống nhau trong phạm vi cả nước Trong khi đó, đòi hỏi khách quan về quản lý xã hội cho các khu vực lại không hoàn toàn giống nhau Đây là nguyên nhân quan trọng khiến cho bộ máy chính quyền đô thị nói chung và chính quyền Thành phố Hà Nội nói riêng hoạt động kém hiệu quả, thiếu chủ động, sáng tạo

Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ ba (khoá VIII) đã đề ra yêu cầu:

"Nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của Hội đồng Nhân dân

và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của Hội đồng Nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông thôn…" Nhằm triển khai các

chủ trương của Đảng, trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001- 2010 (ban hành theo Quyết định 136/2001/QĐ-TTg), Chính phủ

đã đề ra kế hoạch đến năm 2008 thí điểm việc đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương, hiện nay đang được triển khai trên 10 địa phương trong cả nước Rõ ràng rằng, mô hình thực tiễn đã cho kết luận về hiệu lực và hiệu quả của bộ máy chính quyền địa phương hiện nay Trên cơ sở tồn tại và hạn chế, nguyên nhân đã được chỉ ra, việc còn lại là nghiên cứu các giải pháp đổi mới

tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương sao cho đáp ứng được yêu cầu xã hội đang đòi hỏi

Nghị quyết 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc hội về việc điều chỉnh địa giới hành chính Thủ đô Hà Nội, Việt Nam đã có Thủ đô với qui mô lớn, diện tích đứng tốp 10 nước có Thủ đô rộng nhất thế giới Bên cạnh đó, hàng loạt vấn đề mang tính cơ hội và thách thức đặt ra cho chính quyền như trước yêu cầu phát triển chính trị, kinh tế - xã hội của Thủ đô; để Hà Nội luôn xứng đáng là trung tâm đầu não chính trị - hành chính, văn hoá, khoa học, giáo dục, kinh tế, và giao dịch quốc tế của cả nước…, nhiệm vụ đổi mới và hoàn thiện tổ chức bộ máy, nâng cao hiệu lực hiệu quả hoạt động chính quyền các cấp của thành phố Hà Nội trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết

Từ kết quả tổng kết của thực tiễn cải cách hành chính cũng như cải cách

tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương, báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thức IX của Đảng chỉ

rõ: “Một số vấn đề về tổ chức của Hội đồng nhân dân vẫn chưa được làm

rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao”[19]

Tiếp đến Nghị quyết của Đảng nhấn mạnh: "Nâng cao chất lượng hoạt

động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và

tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng Nhân dân Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo" [19] Nhận thức vai trò, trách nhiệm với cả nước, Đảng

bộ, chính quyền Thành phố Hà Nội quán triệt sâu sắc chỉ đạo của Trung ương, nhận thức rõ nhiệm vụ, quyết tâm đổi mới mạnh mẽ tổ chức và hoạt động chính quyền các cấp

Hiện trạng, cả phương diện lý luận và thực tiễn, cấp chính quyền thành phố khá rõ ràng và hợp lý, cơ bản đáp ứng được yêu cầu trong hệ thống chính quyền nhà nước Chính quyền cơ sở gồm: xã, phường, thị trấn là một cấp chính quyền “không hoàn chỉnh”, cũng có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, nhưng vấn đề cần nghiên cứu là đổi mới, nâng cao năng lực hoạt động cho cấp này để có thể đáp ứng được yêu cầu quản lý giai đoạn hiện nay Trong trường hợp cần đổi mới tổ chức, cấp chính quyền cơ sở ít có ảnh hưởng với xã hội vì hầu như cấp này không ban hành chủ trương, chính sách

Chính quyền cấp huyện (gồm quận, huyện, thị xã), không chỉ riêng ở Hà Nội, không chỉ riêng ở giai đoạn hiện nay mà trong các giai đoạn lịch sử đã có rất nhiều nghiên cứu và giải pháp cho mô hình tổ chức và hoạt động Cả phương diện lý luận, pháp lý và thực tiễn, có nhiều tranh luận, thậm chí có ý kiến trái chiều về mô hình chính quyền cấp huyện Kết quả tổng kết lịch sử chính quyền cho thấy, chính quyền cấp huyện là cấp “động” nhất Có thời kỳ tồn tại, thời kỳ không; khi hoàn chỉnh là cấp chính quyền, khi chỉ là cấp hành chính Nghị quyết Trung ương 5 Khoá X của Đảng về cải cách hành chính đã

có chuyên đề thí điểm đổi mới căn bản tổ chức chính quyền các cấp, trong

đó, chính quyền cấp huyện được xem là một nội dung quan trọng của cuộc cải cách

Các công trình nghiên cứu khoa học quản lý hay xuất phát từ tổng kết thực tiễn đều khẳng định chính quyền cấp huyện đã đóng góp đáng kể cho quá trình xây dựng chính quyền nhà nước và thực hiện quản lý nhà nước thực

tế Trong thực tế, chính quyền cấp thành phố không thể giải quyết nhanh và toàn bộ công việc địa phương nếu không có cấp huyện Năng lực chính quyền cấp cơ sở còn rất yếu và thiếu nhiều mặt, cũng không thể không thể đảm nhận được nhiều việc hơn hiện tại Nhưng sự tồn tại chính quyền cấp huyện trong thực tế là không hợp lý, đang nảy sinh quá nhiều bất cập Vấn đề cấp thiết là phải đổi mới, mà trung tâm vấn đề cần nghiên cứu là đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Mục tiêu, quan điểm, nguyên tắc trong đổi mới cần phải xác định trước tiên, song, giải pháp, lộ trình và mô hình cụ thể cho việc nghiên cứu đổi mới là yếu tố không thể thiếu trong tổng thể công trình Về phương diện hoạt động thực tiễn, những thách thức, trở ngại xuất hiện trong quá trình đổi mới như hiện tượng khách quan cần giải quyết Việc nghiên cứu, dự báo được thách thức, trở ngại sẽ xuất hiện trong quá trình đổi mới để có giải pháp tương ứng đôi khi có vai trò quyết định đến sự thành công hoặc hiệu quả của công cuộc đổi mới

Xuất phát từ kế thừa các công trình nghiên cứu khoa học quản lý, khoa học pháp lý và kinh nghiệm thực tiễn về đổi mới tổ chính quyền các cấp để nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền Hà Nội có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về lý luận và thực tiễn

Mô hình chính quyền các cấp cho Hà Nội có sự bàn luận nhiều, song hướng đi đến là phải nghiên cứu để xây dựng chính quyền đô thị sao cho phù hợp với vị thế, vai trò và trách nhiệm phát triển Thủ đô Hà Nội Để phù hợp với yêu cầu thực tiễn nghiên cứu của đề tài với đặc thù chính quyền đô thị Thủ đô, tác giả mạnh dạn nhóm vấn đề của chính quyền này theo hướng phù hợp với quản lý đô thị và cấp trung gian là cấp quận Gọi chung cho cấp chính quyền trong đề tài là gọi quận đại diện cho: quận, huyện và thị xã

Từ tính cấp thiết của vấn đề và thông tin lý luận nêu trên, tác giả chọn đề

tài: "Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp quận của Thành phố

Hà Nội trong giai đoạn hiện nay" làm Luận văn Thạc sĩ luật học của mình

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương luôn là vấn đề có tính thời sự, cấp thiết Từ khi Đảng và Nhà nước đẩy mạnh công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 3, khoá VIII, nhiều nhà khoa học pháp lý, chuyên gia và nhà quản lý quan tâm nghiên cứu Mỗi công trình nghiên cứu đều quan tâm tập trung theo một giác độ nhất định Giá trị khoa học và tổng kết thực tiễn do các tác giả đưa ra có giá trị càng tạo nên tổng thể tri thức về chính quyền địa phương Có thể là lý luận; có thể là thực tiễn; cũng có thể chỉ thể hiện sự quan tâm một khía cạnh hoặc một đối tượng hẹp nào đó, nhưng đều hướng tới sự hoàn thiện tổng thể

Khi nghiên cứu đề tài, rất nhiều tác phẩm, bài nghiên cứu, đề án đã được quan tâm kế thừa, tác giả lựa chọn và ưu tiên những nhóm vấn đề có nội dung

cơ bản gần nhau nhất về kiến thức; chọn và ưu tiên những vấn đề làm tiền đề

lý luận và tổng kết thực tiễn liên quan đến đề tài như:

- Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà

nước Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Trung tâm Khoa học xã

hội và nhân văn Quốc gia, Viện Nghiên cứu Nhà nước và pháp luật, PGS.TS

Lê Minh Thông chủ biên, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2001;

- Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt

Nam hiện nay - Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật (PGS.TS Lê Minh

Thông, PGS.TS Nguyễn Như Phát, 2002), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội

- Kinh nghiệm cải cách hành chính đô thị ở Việt Nam Hội thảo, Viện

Khoa học Tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ, Tổ chức tại thành phố Huế, 2003;

- Đề tài “Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị” - Đề tài khoa

học cấp Bộ Học Viện Hành chính Quốc gia Hà Nội, 2003;

- Bàn về cải cách chính quyền địa phương - Nghiên cứu Lập pháp,

PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, Số 9/2003;

- Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay,

PGS.TS Bùi Xuân Đức, Nxb Tư pháp, 2004;

- Cải cách hành chính địa phương - Lý luận và thực tiễn - Tô Tử Hạ- Nguyễn Hữu Trị - PTS Nguyễn Hữu Đức, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1998;

- Báo cáo kiến nghị đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô

thị ở nước ta hiện nay - Viện Khoa học Tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ, 2007

Ngoài ra còn rất nhiều tác phẩm, bài nghiên cứu, bài viết, đề tài, đề án, tham luận hội nghị, hội thảo in ấn và đăng tải trên nhiều phương tiện khác nhau về xây dựng chính quyền địa phương và chính quyền cấp quận

Tuy nhiên, cho đến giai đoạn hiện nay, ở nước ta chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách cơ bản, có tính hệ thống, chuyên về tổ chức chính quyền

cấp quận của thành phố Hà Nội Vì vậy, tác giả chọn đề tài "Đổi mới tổ chức

và hoạt động chính quyền cấp quận của Thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay" nhằm góp phần cung cấp kiến thức mang tính tổng hợp lý luận và

kinh nghiệm thực tiễn cho công trình chung về hoàn thiện bộ máy chính quyền Thủ đô

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

3.1 Mục đích

Luận văn góp phần phân định rõ hơn vị trí, tính chất, kết cấu tổ chức và phương thức hoạt động của đơn vị hành chính cấp quận và chính quyền cấp quận trong cơ cấu tổ chức chính quyền thành phố Hà Nội; chỉ ra những mặt tích cực, hạn chế, bất cập trong tổ chức chính quyền cấp quận Trên cơ sở phân tích lý luận và thực trạng, những giải pháp đổi mới chính quyền cấp quận nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của cấp quận ; một

mô hình và lộ trình cho quá trình tiến hành đổi mới cũng được đề xuất trên cơ

sở lập luận khoa học và kinh nghiệm thực tế

3.2 Nhiệm vụ

Làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò, vị trí, nhiệm vụ, của tổ chức, cơ cấu bộ máy, đội ngũ cán bộ của chính quyền cấp quận Từ đó, nêu bật được tính cấp thiết cần đổi mới tổ chức chính quyền quận của thành phố Hà Nội Tìm hiểu mô hình và kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới làm bài học giúp nghiên cứu ứng dụng cho chính quyền Hà Nội

Phản ánh thực trạng tổ chức bộ máy, cơ chế vận hành, mối quan hệ của chính quyền cấp quận; phân tích những nhân tố tác động; chỉ ra điểm tích cực, hạn chế và nguyên nhân đang diễn của tổ chức và hoạt động chính quyền cấp quận trước yêu cầu phát triển Thủ đô hiện nay; mục tiêu nhằm từ kinh nghiệm thực tiễn để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của chính quyền quận trong giai đoạn hiện nay và trong tương lai

- Đề xuất được một số giải pháp thi cho công cuộc đổi mới; đề xuất mô hình và lộ trình hợp lý cho việc đổi mới tổ chức chính quyền cấp quận trong tại thành phố Hà Hội trong giai đoạn hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

Đối tượng nghiên cứu: bao gồm chính quyền cấp quận (gồm quận, huyện, thị xã) tại thành phố Hà Nội Cụ thể: tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

Phạm vi thời gian: chủ yếu tập trung nghiên cứu quá trình hình thành, thay đổi chính quyền cấp quận qua các thời kỳ lịch sử, đặc biệt từ sau Cách mạng Tháng 8 năm 1945 đến nay

5 Cơ sở lý luận, thực tiễn và phương pháp nghiên cứu

Luận văn được xây dựng dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của học thuyết Mác - Lênin về chính quyền cách mạng của giai cấp công nhân; Tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh và những quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ đổi mới

Căn cứ vào tổng kết thực tiễn vận hành của bộ máy 3 cấp chính quyền thành phố giai đoạn hiện nay trước yêu cầu cải cách hành chính và hội nhập quốc tế

Phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong luận văn là phương pháp logic - lịch sử, khảo sát thực tế, phân tích - tổng hợp, điều tra xã hội học, so sánh, đặc biệt coi trọng phương pháp tổng kết thực tiễn

6 Ý nghĩa thực tiễn và giá trị đóng góp khoa học của luận văn

6.1 Ý nghĩa thực tiễn

Luận văn chỉ ra những đặc điểm cơ bản, quan trọng trong tổ chức chính quyền cấp trung gian của hệ thống; tính tất yếu của yêu cầu đổi mới tổ chức

và hoạt động của chính quyền cấp quận với đặc thù của nó

Đóng góp giá trị từ giác độ nghiên cứu hoạt động thực tiễn cho hoàn thiện lý thuyết đổi mới chính quyền; quá trình đổi mới; quản lý thay đổi khi tiến hành đổi mới tổ chức chính quyền cấp quận nói riêng và chính quyền địa phương nói chung

6.2 Đóng góp khoa học của Luận văn

Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được tham khảo, áp dụng khi xây dựng đề án đổi mới tổ chức chính quyền đô thị của thành phố trực thuộc trung ương nói chung, thành phố Hà Nội nói riêng Đặc biệt là khi xem xét đối tượng riêng lẻ là một cấp chính quyền

Với việc chỉ ra tính hệ thống các quy định của pháp luật về chính quyền cấp quận từ năm 1945 đến nay, Luận văn này còn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho sinh viên, học viên cao học luật, cao học hành chính khi nghiên cứu về chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp quận tại thành phố Hà Nội nói riêng

7 Kết cấu luận văn

Luận văn bao gồm: mở đầu, 3 chương, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và các phụ lục

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.1 KHÁI QUÁT QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.1.1 Quản lý nhà nước ở địa phương

Quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước ở địa phương nói riêng luôn là vấn đề có tính thời sự trong khoa học quản lý nhà nước cả về phương diện lý luận, khoa học pháp lý và quản lý thực tiễn Bởi lẽ, trên thực tế, khoa học hành chính mới chỉ thực sự có chỗ đứng ở nước ta trong vài thập kỷ gần đây Lý luận về quản lý hành chính, về quản lý nhà nước được hình thành từng bước và chậm hơn với thực tiễn xây dựng Nhà nước ta Về nguyên tắc,

lý luận phải được đúc kết từ hoạt động thực tiễn, phản ánh thực tiễn và thúc đẩy thực tiễn phát triển Do nhiều nguyên nhân khác nhau mà lý luận quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước của chính quyền địa phương nói riêng chưa thể hiện hết vai trò soi đường cho thực tiễn phát triển

Việc nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn về quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước ở địa phương nói riêng trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá và hội nhập quốc tế hiện nay của nhà nước ta là hết sức quan trọng và cần thiết Hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước phụ thuộc vào nhiều vấn đề trong đó khả năng tiếp thu và vận dụng những kiến thức về khoa học quản lý của đội ngũ công chức vào thực tiễn như thế nào là một vấn

đề rất quan trọng Nói cách khác, hiệu lực của bộ máy nhà nước chính là năng lực vận dụng lý luận khoa học quản lý nhà nước vào thực tiễn để vận hành bộ máy chính quyền

Hệ thống lý luận về quản lý nhà nước ta hiện nay được xây trên cơ sở:

- Nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê-nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và

hệ thống các quan điểm của Đảng Cộng sản Lý thuyết chủ đạo cho hệ thống

lý luận khoa học quản lý nhà nước trong hoàn cảnh thực tiễn Việt Nam

- Thành quả phát triển của khoa học quản lý hành chính trên thế giới

Trong khoảng một thế kỷ qua, khoa học hành chính trên thế giới đã có những bước phát triển đáng kể ở tất cả các nước Đặc điểm mới là nó ngày càng đòi hỏi phải có sự thống nhất khái niệm, các nước muốn hội nhập quốc tế cần áp dụng khoa học chung làm nền tảng cho hoạt động của bộ máy nhà nước, không phân biệt chế độ chính trị Nước ta cũng cần tiếp thu những thành quả

phát triển của khoa học quản lý hành chính trên thế giới để hoàn thiện

- Thực tiễn của sự nghiệp phát triển Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam hơn 60 năm qua, đặc biệt sau hơn 20 năm đổi mới Từ những

bài học thành công và kinh nghiệm chưa thành công của hơn 60 năm qua, nước ta đang đúc kết nên hệ thống lý luận có đặc thù, phù hợp với điều kiện

cụ thể Việt Nam

Một hệ thống lý luận đúng đắn được kết tinh từ thực tiễn, hợp qui luật, không bảo thủ; có vai trò soi đường cho thực tiễn Để làm được điều đó người làm công tác lý luận phải thâm nhập vào thực tiễn để tổng kết, khái quát những vấn đề thực tiễn thành lý luận và hoàn thiện hệ thống lý luận đó Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là một hoạt động lớn, một công cuộc lâu dài, có yếu tố chính trị, lịch sử cụ thể, có vấn đề thời đại, mang đậm tính văn hoá và truyền thống dân tộc, phải đáp ứng xu thế quốc tế

Vì vậy, con đường ngắn nhất và hiệu quả cho hoạt động thực tiễn quản lý là phải xây trên nền lý luận vững chắc

1.1.2 Khái lược lịch sử phát triển chính quyền địa phương ở Việt Nam

Trong khoa học pháp lý và thực tiễn hiện nay, khái niệm chính quyền địa phương vẫn là vấn đề được nhiều nhà khoa học, chuyên gia quản lý nghiên cứu để tìm lời giải tường minh nhất cho bước tiến hành cải cách bộ máy hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Chính quyền địa phương là khái niệm phái sinh từ khái niệm hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương Thực tế, khái niệm được sử dụng phổ biến trong quản lý, điều hành hàng ngày Tuy nhiên, chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa cụ thể

chính quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động của các bộ phận cấu thành

Xuất phát từ cách thức tiếp cận, nghiên cứu khác nhau, khái niệm về chính quyền địa phương có thể được khái quát:

Chính quyền địa phương là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ quan nhà nước (mang quyền lực nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan: cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương - HĐND; cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương -Uỷ ban nhân dân

Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương ứng với 4 phân hệ cơ quan nhà nước ở trung ương (cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính, các cơ quan tư pháp) Bao gồm: cơ quan quyền lực- HĐND các cấp; cơ quan hành chính- Uỷ ban nhân dân các cấp; cơ quan tư pháp- Toà án nhân dân và cơ quan kiểm sát

Khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan là HĐND và UBND là phổ biến nhất Sắc lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945 của Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà, tại Điều

1 qui định: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt

nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: HĐND và Uỷ ban hành chính”; Nghị quyết lần

thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII ngày 18/6/1997 trong quy định về việc tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với chính quyền địa phương đã nhấn mạnh nội dung kiện toàn củng cố HĐND và UBND các cấp và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này Các văn bản luật và dưới luật cũng dùng nhiều khái niệm này hầu như được hiểu và thống nhất: chính quyền địa phương gồm 2 cơ quan cơ bản cấu thành, đó là: HĐND và UBND Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và Luật Tổ chức HĐND và

Uỷ ban nhân dân năm 2003, chính quyền địa phương được tổ chức ở 3 cấp tương ứng đối với các đơn vị hành chính sau đây:

- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);

- Huyện, Quận, Thị xã, Thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);

- Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)

Xuất phát từ yêu cầu khách quan trong quản lý xã hội, tất cả các nước trên thế giới đều phân chia lãnh thổ ra thành các đơn vị hành chính Trên cơ

sở đó, thiết lập tổ chức chính quyền trung ương và chính quyền địa phương để quản lý và điều hành đất nước, thực hiện những chức năng, nhiệm vụ theo các quy định của pháp luật Tuy nhiên, sự phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính từ rất nhiều căn cứ khác nhau, như: vào điều kiện địa lý tự nhiên, kinh tế, văn hoá, xã hội, dân cư, quan điểm của Đảng cầm quyền và sự tổ chức chính quyền địa phương thành một hay nhiều cấp cũng rất khác nhau Lịch sử các nhà nước trên thế giới cho thấy, bộ máy chính quyền trung ương của tất cả các nhà nước cơ bản được tổ chức theo mô hình giống nhau,

là trung tâm của quyền lực nhà nước Còn bộ máy chính quyền địa phương thường được tổ chức rất khác nhau Trong một nhà nước từng giai đoạn phát triển khác nhau, chính quyền địa phương cũng được thiết kế theo các mô hình khác nhau Mô hình rất đa dạng ở các quốc gia có thể là một cấp chính quyền

đô thị như nhà nước Pháp , khuyết cấp như ở Singapore hay nhiều cấp như Trung Quốc, Nhật Bản , tất cả các mô hình này đều nhằm mục đích hướng tới việc tăng cường và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung của chính quyền địa phương nói riêng, đảm bảo cho việc triển khai quyền lực nhà nước luôn được tập trung, thống nhất từ trung ương tới địa phương trên phạm vi toàn quốc

Để đảm bảo quyền lực nhà nước được triển khai trong thực tế, nhà nước thiết lập một hệ thống các cơ quan và giao cho đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện các hoạt động công vụ để thực thi quyền lực nhà nước Lực lượng công chức được chia thành các hàm, phẩm- chức, ngạch…và đứng đầu mỗi

cơ quan, cấp bậc là một người cụ thể với chức danh được pháp luật quy định Trong thời kỳ đầu của tổ chức nhà nước, khi nói về bộ máy chính quyền địa phương hầu hết các quốc gia đều chú trọng và đề cập đền bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương Ở nhà nước ta hiện nay, biểu hiện rõ nét và tập trung nhất trong hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương là hoạt động của HĐND

và UBND

Hình thức và bản chất hoạt động của chế độ HĐND không phải có ngay

từ khi xây dựng bộ máy chính quyền địa phương, chỉ xuất hiện khi xã hội dân chủ đã phát triển đến một chừng mực nhất định Khi nhà nước thừa nhận vai trò của quyền dân chủ, quyền tự quyết của cộng đồng dân cư trong những trường hợp tập trung công việc liên quan địa phương Hình thức hội đồng (Hội đồng tự quản, HĐND…) ra đời như đứng bên cạnh (có khi như bên trên)

bộ máy hành chính Nó được tổ chức ở một hay nhiều cấp và vai trò của nó đến đâu là thước đo chế độ dân chủ và chế độ tự quản của chính quyền địa phương Vấn đề này đang được nghiên cứu để tìm ra những giải pháp để đổi mới mô hình chính quyền địa phương

Nói đến chính quyền là nói đền quyền tự quyết, tự quản tức là thông qua

bộ máy, chính quyền được toàn quyền quyết định các vấn đề xã hội trên địa bàn theo qui định pháp luật Cơ quan chấp hành đứng đầu là tập thể hoặc cá nhân Bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương do Trung ương qui định Cơ cấu tổ chức, quyền hạn và nhiệm vụ địa phương được ấn định cho mỗi giai đoạn, trong một phạm vi nhất định Không giống với nhiều nước, bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta là một hệ thống thống nhất các cơ quan Nhà nước và được thành lập gần như giống nhau ở tất cả các đơn vị hành chính, không có các đơn vị tự quản

Thắng lợi của Cách mạng tháng Tám năm 1945, nhân dân ta đã xây dựng một bộ máy chính quyền nhân dân mới với tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt là

“thiết lập một chính quyền mạnh mẽ, sáng suốt của nhân dân” Điều này đã được khẳng định ngày càng rõ nét qua các giai đoạn phát triển lịch sử, một quá trình phát triển với những thay đổi phù hợp với điều kiện xây dựng Nhà nước ta

Trong thời kỳ đầu bộ máy chính quyền địa phương gồm UBND cách mạng và Uỷ ban công nhân cách mạng, với cơ cấu của Uỷ ban gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các uỷ viên được phân công thực hiện các công việc chính quyền mà nhiệm vụ chủ yếu là trấn áp sự chống đối của kẻ thù bảo vệ thành quả của cách mạng và xây dựng cuộc sống mới

Tiếp theo đó, Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945, Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà bộ máy chính quyền địa phương được thành lập cơ bản theo mô hình Xô viết hay ở

nước ta gọi là chế độ HĐND Bộ máy chính quyền địa phương gồm hai cơ

quan HĐND và Uỷ ban hành chính, trong đó HĐND được xác định là cơ quan nền tảng Uỷ ban hành chính là “cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ” Giúp việc cho bộ máy hành chính địa phương có các cơ quan chuyên môn để thừa hành chức vụ

Trong thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp đã quy định thành lập ở

các cấp các Uỷ ban bảo vệ sau đổi thành Uỷ ban kháng chiến; kết hợp với Uỷ

ban hành chính kiêm kháng chiến các cấp thành Uỷ ban kháng chiến kiêm hành chính Sau đó bỏ chữ kiêm còn Uỷ ban kháng chiến hành chính [7]

Sau chiến thắng Điện Biên Phủ, miền Bắc được giải phóng, chính quyền địa phương các cấp được kiện toàn một bước Uỷ ban hành chính được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính, do HĐND bầu Ở huyện không có HĐND

do các đại biểu HĐND xã và thị trấn bầu ra Uỷ ban hành chính (hoặc Ban hành chính) khu phố ở các thành phố lớn và thị xã lớn, được tổ chức theo quy định của Hội đồng Chính phủ (Điều 1, 2 Luật số 110 ngày 31-5-1958) Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đã qui định và cụ thể hoá cách thức tổ chức chính quyền địa phương các cấp, thể hiện rõ hơn các văn bản trước đó Trong giai đoạn này, Uỷ ban hành chính được thiết lập ở tất

cả các đơn vị hành chính (tỉnh, khu tự trị, thành phố thực thuộc Trung ương; huyện, thành phố, thị xã; xã, thị trấn; và khu phố trong các thành phố) theo một cách thức chung, thể hiện nguyên lý tổ chức bộ máy hành chính trong Nhà nước Xã hội chủ nghĩa Đến giai đoạn Hiến pháp 1980, bộ máy hành chính Nhà nước nước ta theo hướng nhấn mạnh tính chấp hành, tính tập thể

và nhìn chung là không có nhiều thay đổi

Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1992, Pháp lệnh về nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của mỗi cấp HĐND và UBND năm 1996 qui

định về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước địa phương, về cơ bản giống như hiện tại Có một số thay đổi nhỏ như: phân định rạch ròi hơn chức năng, nhiệm vụ của UBND trong mối quan hệ với HĐND; tăng cường vai trò kiểm tra, hướng dẫn của UBND với cơ quan chính quyền địa phương cấp dưới trực tiếp; tăng cường, nâng cao vai trò thủ trưởng của Chủ tịch UBND như: Chủ tịch UBND được quyền phê chuẩn kết quả bầu UBND cấp dưới, đình chỉ văn bản sai trái của HĐND cấp dưới

Trong bộ máy chính quyền, HĐND có Thường trực HĐND, các ban của HĐND UBND có các cơ quan chuyên môn, không bao gồm các cơ quan khác như Kho bạc nhà nước, Công an, Viện kiểm sát, Toà án có sự liên hệ và phối

hợp tương đối chặt chẽ với bộ máy hành chính Nhà nước ở địa phương

Như đã đề cập ở trên, UBND được hình thành trong bộ máy Nhà nước nước ta bắt nguồn từ hai yêu cầu:

Một là, do phương thức hoạt động của HĐND là theo kỳ họp, nên cần

phải lập ra một cơ quan để đảm nhiệm các chức năng tổ chức hoạt động thường xuyên và tổ chức thực hiện các nghị quyết đã ban hành Như vậy, theo khía cạnh này, UBND gắn liền với HĐND nó như là cơ quan thường trực của HĐND giữa hai kỳ họp

Hai là, do việc tổ chức nền hành chính tập trung thống nhất với trình độ

tác nghiệp cao, nên phải tổ chức ra hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước xuyên suốt từ Trung ương tới địa phương và UBND là cơ quan trong hệ thống đó

Về tính chất, UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương Chấp hành thể hiện ở chỗ, chịu trách nhiệm tổ chức và chỉ đạo việc thực hiện các nghị quyết của HĐND Đồng thời nó còn

là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm tổ chức quản

lý hành chính Nhà nước ở địa phương, đảm bảo bộ máy hành chính Nhà nước thông suốt

Để đảm bảo thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương và sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ

sở, UBND thành lập hoặc bãi bỏ các cơ quan chuyên môn để tham mưu, giúp việc cho mình theo các quy định của pháp luật

Các cơ quan chuyên môn của UBND: Cơ quan chuyên môn thuộc

UBND là cơ quan được lập ra để “tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của UBND …” (Điều 128 Luật tổ chức HĐND

và UBND sửa đổi năm 2003) Tên gọi các cơ quan chuyên môn là các Sở (cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), Phòng (cấp huyện, quận, thị xã), Ban (cấp xã, phường, thị trấn)

Khi mới ra đời, các cơ quan chuyên môn của UBND được coi là cơ quan quản lý theo ngành và lĩnh vực của trung ương đặt tại địa phương do trung ương chi phối về tổ chức và “điều khiển” theo ngành dọc còn Uỷ ban hành chính (hay Uỷ ban kháng chiến hành chính) các cấp chỉ thực hiện sự “kiểm soát” chúng về “cách thừa hành chức vụ” Đến Sắc lệnh số 103-SL ngày 05/06/1950, bắt đầu tiến hành gắn quản lý theo ngành với quản lý theo cấp, nhưng đến Luật Tổ chức HĐND và Uỷ ban hành chính các cấp năm 1962 mới quy định chính thức “các cơ quan chuyên môn thuộc UBND” Từ đó đến nay các cơ quan chuyên môn được coi là trực thuộc UBND địa phương cả về tổ chức và hoạt động

Tóm lại, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta được xác lập

từ sau cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay ngày càng được củng cố, bổ sung, hoàn chỉnh Mỗi giai đoạn có những nét đặc trưng riêng (nhất là ở giai đoạn đầu mới thành lập sau cách mạng tháng Tám), song về cơ bản đó là mô

hình chính quyền địa phương kiểu Xô viết - chế độ HĐND Tức là lấy HĐND

là cơ quan nền tảng của chính quyền địa phương HĐND vừa đại diện cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho cơ quan nhà nước cấp trên HĐND thành lập ra Uỷ ban hành chính (UBND ) là cơ quan chấp hành của HĐND,

cơ quan hành chính ở địa phương

Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta không theo tính chất của các loại đơn vị hành chính (cơ bản, trung gian) như trước đây và như ở đa

số các nước hiện nay mà chủ yếu dựa theo cấp bậc hành chính Trong đó, cách thức tổ chức và thẩm quyền của các cơ quan hành chính ở các loại đơn vị hành chính trong cùng một cấp gần giống nhau và rất ít sự khác biệt giữa thành thị và nông thôn- HĐND và UBND được thành lập ở tất cả các cấp đơn vị hành chính

1.1.3 Một số nguyên tắc cơ bản được áp dụng phổ biến trong tổ chức chính quyền các nước trên thế giới

Tổ chức chính quyền địa phương cụ thể trên thế giới trước đây và hiện nay rất đa dạng, tuỳ theo đặc điểm của mỗi quốc gia, mỗi địa phương mà việc lựa chọn các mô hình tổ chức chính quyền địa phương của mỗi nước có sự khác nhau, nhưng dù có lựa chọn hình thức này hay hình thức khác thì đều theo các nguyên tắc và mô hình nhất định Tổng hợp các quan điểm của nhiều học giả trên thế giới thì tổ chức chính quyền địa phương được xác lập trên cơ

sở các nguyên tắc: tập quyền, tản quyền, uỷ quyền, phân quyền và tập trung

dân chủ

Tập quyền là nguyên tắc tổ chức trong đó chính quyền trung ương nắm

giữ mọi quyền hành đối với địa phương Nguyên tắc tập quyền thuần tuý hiện nay rất hiếm, vì không phù hợp với xu thế dân chủ hoá

Tản quyền là một hình thức của nguyên tắc tập quyền, là biện pháp

chính quyền trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các đơn vị hành chính hoặc các công chức do mình bổ nhiệm nằm ở địa phương, chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương Tuy nhiên, các đơn vị hành chính

đó không có tư cách pháp nhân, không được quyền pháp lý về kiện tụng, không có tài sản và ngân sách riêng

Các nhà nghiên cứu Pháp thường chia nguyên tắc tản quyền thành 2 loại: tản quyền theo chiều dọc và tản quyền theo chiều ngang Tản quyền theo chiều dọc có nghĩa là các đại diện của chính quyền trung ương được cử về địa phương có nghĩa vụ bảo vệ quyền lợi của trung ương Tản quyền theo chiều

ngang có nghĩa là các tổ chức ban ngành của trung ương tổ chức thực hiện các quyết định của mình trong lãnh thổ địa phương

Uỷ quyền là việc chuyển quyền ra quyết định hoặc điều hành của chính

phủ hoặc của chính quyền địa phương cho một doanh nghiệp, một công ty tư nhân để thực hiện các nhiệm vụ được xác định một cách rõ ràng và đặt dưới quyền quản lý gián tiếp của chính phủ hoặc chính quyền địa phương đã uỷ quyền Hiện nay thì việc áp dụng nguyên tắc uỷ quyền này ngày càng phổ biến ở các nước khi chính phủ, đặc biệt là chính quyền địa phương ở các đô thị ngày càng chuyển giao việc cung ứng các dịch vụ thuộc khu vực nhà nước cho các doanh nghiệp tư nhân đảm nhận

Phân quyền (decentralization) có nghĩa là quyền lực nhà nước được

phân chia rõ ràng giữa trung ương và địa phương Trong phạm vi được giao, các vùng lãnh thổ địa phương chủ động giải quyết theo quy định của pháp luật Địa phương có ngân sách và tài chính riêng Những người sống định cư trong lãnh thổ địa phương trực tiếp bầu ra những cơ quan hoặc những người thay mặt nhân dân quản lý địa phương Cơ chế này tạo nên tính tự trị của các lãnh thổ địa phương Trong một chừng mực nhất định các lãnh thổ tự trị có quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp riêng rẽ, tạo thành hệ thống pháp luật riêng, có cơ quan lập pháp riêng, có hiến pháp riêng, có bộ máy các cơ quan hành chính riêng và tư pháp riêng Những lãnh thổ phải chịu sự giám sát của các cơ quan nhà nước trung ương, bằng một hệ thống các quyết định phê chuẩn của các cơ quan chính quyền cấp trên Các lãnh thổ tự trị này về nguyên tắc chỉ được phép toàn quyền giải quyết các công việc nội bộ, mà không có quyền ngoại giao chính trị và không được phép thành lập các quân đội riêng

Việc phân quyền chỉ được thực hiện tốt khi chúng ta xác lập đủ các điều kiện sau:

- Phải có sự thống nhất chính trị mạnh và một nền kinh tế tương đối phát triển

- Có đủ nguồn nhân lực và tài chính để tiến hành hoạt động phân quyền Trong đó đặc biệt đến năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ quản lý và năng lực tác nghiệp của đội ngũ cán bộ chuyên môn trong các cơ quan chính quyền địa phương

- Phải có hệ thống pháp luật đủ mạnh, cụ thể, để xác định rõ thẩm quyền của mỗi cấp trong hệ thống tổ chức

- Phải có chính sách và chiến lược phân quyền trong từng giai đoạn Trong

đó, chỉ rõ khi nào phân quyền, cái gì có thể phân quyền, mức độ phân quyền

- Phải nâng cao trình độ dân trí để mọi người dân hiểu, ủng hộ và tham gia các hoạt động quản lý nhà nước có hiệu quả nhất khi có một nền thể chế phân quyền tốt

- Phải kết hợp hài hoà giữa nguyên tắc tập trung với nguyên tắc dân chủ

để tạo ra sự cân bằng quyền hạn, trách nhiệm của các cấp

Tập trung dân chủ, theo V.I Lênin cần phải hiểu rõ rằng chế độ tập

trung dân chủ, một mặt thật khác xa chế độ tập trung quan liêu chủ nghĩa, và mặt khác, thật khác xa chủ nghĩa vô chính phủ… Kỳ thực, chế độ tập trung dân chủ không mảy may loại trừ chế độ tự trị, mà trái lại còn bao hàm sự cần thiết phải có chế độ tự trị [34, tr.185-186] Do vậy, tập trung hiểu theo nghĩa thực sự dân chủ, đã bao hàm khả năng, khả năng này do lịch sử tạo ra lần đầu- phát huy một cách đầy đủ và tự do không những các đặc điểm của địa phương, mà cả những sáng kiến của địa phương, tính chủ động của địa phương, tính muôn hình, muôn vẻ của các đường lối, của các phương pháp và phương tiện để đạt đến mục đích chung [35, tr.186-187] Trong nội dung khái niệm tập trung dân chủ của V.I Lênin, có hai yếu tố kết hợp biện chứng với nhau: (i) sự lãnh đạo tập trung thống nhất; (ii) tính chủ động và tích cực sáng tạo của địa phương

Xét về nội dung công thức do V.I Lênin đề ra đã bao hàm đầy đủ các nét

cơ bản của các nguyên tắc trên hợp lại Nhưng sự giải thích, vận dụng nguyên tắc đó như thế nào là công việc không đơn giản, vì các biểu hiện của nguyên tắc vốn đã rất đa dạng, phức tạp, mà các lĩnh vực của cuộc sống lại vô cùng

sinh động và luôn phát triển, biến đổi, đặc biệt trong điều kiện của kinh tế thị trường Vì vậy việc vận dụng nguyên tắc tập trung dân chủ vào mô hình tổ chức của nền hành chính nhà nước nói chung và của chính quyền địa phương nói riêng cần phải thực hiện một cách linh hoạt, phù hợp với yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn phát triển

Một số điểm còn hạn chế cần đổi mới trong chỉ đạo, điều hành của chính quyền địa phương Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, các quy định của pháp luật hiện hành quy định về chức năng,

nhiệm vụ của UBND từng cấp còn nhiều điểm giống nhau hoặc tương tự nhau giữa các cấp, nó gần như chỉ khác nhau ở giới hạn phạm vi lãnh thổ, cấp (tỉnh, huyện, xã) Trường hợp cùng một đối tượng chịu sự tác động quản lý của nhiều cấp, nhiều cơ quan nhưng việc xác định cơ quan nào là đầu mối chịu trách nhiệm chính như thế nào khi hiệu quả hoạt động không tốt, thậm chí có thể kém hiệu quả Tình trạng UBND cấp trên có thể “can thiệp” vào tất cả các hoạt động của UBND cấp dưới hoặc UBND cấp dưới luôn phải “báo cáo” xin chỉ thị của cơ quan cấp trên khi thực hiện công việc của mình Đây là nguyên nhân dẫn đến tình trạng “quá tải” lại vừa chậm giải quyết các công việc của UBND trong thời gian vừa qua

Thứ hai, việc phân cấp, phân quyền cho địa phương thực hiện thiếu đồng

bộ, chậm trễ chưa đáp ứng được các yêu cầu của thực tiễn quản lý mặc dù chủ trương cải cách hành chính của Đảng và Nhà nước ta luôn nhấn mạnh phải nhanh chóng tiến hành việc phân cấp, phân quyền giữa chính phủ với các bộ, ngành và UBND các cấp, giữa các cấp UBND, tăng quyền tự chủ, tính tự chịu trách nhiệm cho địa phương và đặc biệt là người đứng đầu các cơ quan quản lý

Thứ ba, sự kết hợp quản lý ngành với quản lý theo lãnh thổ chưa cụ thể,

rõ ràng đã gây tình trạng tranh chấp quyền hạn đối với đối tượng quản lý hoặc đùn đẩy trách nhiệm giữa cơ quan bộ, ngành và chính quyền địa phương hoặc

bỏ trống đối tượng cần quản lý Mặt khác hệ thống các văn bản pháp luật làm

cơ sở pháp lý cho việc thực hiện phân cấp, phân quyền còn thiếu về số lượng

và phạm vi điều chỉnh trong các lĩnh vực còn thiếu, chưa đồng bộ

1.2.Vị trí, vai trò của chính quyền cấp quận trong bộ máy chính quyền địa phương

Quận là một đơn vị hành chính nội thành của thành phố trực thuộc trung ương, tương đương với nó là huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Chính quyền cấp quận là đơn vị hành chính thứ hai trong trong hệ thống chính quyền địa phương Vai trò như cấp trung gian- cầu nối, truyền tải đường lối, chính sách, quyết định giữa chính quyền thành phố và chính quyền cấp dưới Do đó, chính quyền cấp quận có vị trí, vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước tại địa phương, hiệu quả hoạt động của nó có ảnh hướng lớn đến sự phát triển kinh tế- xã hội nói chung Chính quyền cấp quận đại diện cho nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trên địa bàn quận, huyện của mình, thể hiện nguyện vọng của nhân dân địa phương theo quy định phân cấp của pháp luật

Một trong những đặc điểm quan trọng nhất ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của UBND cấp quận đó là tính “trực thuộc hai chiều” hay song trùng trực thuộc, tức là vừa chịu sự chỉ đạo trực tiếp của UBND cấp tỉnh, vừa là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp Đặc tính này, thực tế đã ảnh hưởng trực tiếp đến tính thống nhất, thông suốt, kịp thời trong quản lý, điều hành của bộ máy hành chính làm giảm đi vai trò, hiệu quả hoạt động của UBND

Trong thời gian qua HĐND quận, huyện chưa thực sự thể hiện rõ vai trò,

vị trí của mình trong việc quyết định và chỉ đạo thực hiện những vấn đề quan trọng của địa phương, cũng như vai trò giám sát hoạt động đối với cơ quan hành chính định Từ thực trạng và kết quả hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực của chính quyền các cấp, ngày 15/11/2008 Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường, trên cơ sở đó ngày 16/01/2009 Uỷ ban Thường

vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 724/2009/NQ-UBTVQH12 về danh sách 67 huyện, 32 quận của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để từ đó Đảng, Nhà nước và đặc biệt là 10 tỉnh, thành phố phải nghiên cứu, đổi mới

mô hình chính quyền cấp quận, huyện khi HĐND không được tổ chức , cấp quận không được xem như là cấp chính quyền Tổ chức và hoạt động của cả

hệ thống chính quyền địa phương sẽ được thay đổi khi mô hình thí điểm có hiệu quả và phổ biến trong thực tế

1.3 Một số vấn đề của chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn

Đô thị và nông thôn là hai khái niệm dùng để chỉ những vùng lãnh thổ, kinh tế, chính trị, xã hội, dân cư khác nhau, có đặc thù riêng và có vai trò, vị trí khác nhau trong lãnh thổ của một quốc gia Chính vì thế, việc tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước tại khu vực đô thị và nông thôn ở nhiều nước trên thế giới luôn có những điểm khác biệt nhất định Tuy nhiên, theo lịch sử xây dựng phát triển tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền đô thị và nông thôn của Việt Nam hiện nay chưa có sự khác biệt nhiều

Căn cứ vào quy mô dân số, cơ cấu ngành nghề, cơ sở hạ tầng phục vụ cho sản xuất, sinh hoạt của dân cư các đô thị được đặt tên và phân thành các loại khác nhau Các nước trên thế giới, trong đó có cả Việt Nam đều tổ chức

bộ máy chính quyền đô thị theo cấp hành chính chứ không theo cấp đô thị Những đô thị quy mô lớn và có tính chất đặc biệt thường được đặt trực thuộc trực tiếp chính quyền trung ương (sau này gọi là thành phố trực thuộc trung ương)

Ngược dòng lịch sử, thời Hậu Lê, với Lệnh tháng 4/1466 của Lê Thánh

Tông, đất nước chia thành 12 đạo thừa tuyên và phủ Trung Đô (còn có tên là

phủ Phụng Thiên) Đây là lần đầu tiên trong phân chia hành chính đã đặt

riêng một đơn vị hành chính có tính đô thị tương đương với đạo (xứ) Nó có thể coi là đơn vị hành chính kiểu thành phố trực thuộc trung ương đầu tiên trong lịch sử hình thành chính quyền đô thị ở Việt Nam

Đến thời các chúa Nguyễn, Chính dinh được lập ở Ái Tử (Quảng Trị

ngày nay), sau đó dời về Phú Xuân (Huế) là nơi đóng đô với bộ máy cai quản gồm Chúa, bốn quan đại thần (nội tả, hữu tả, nội hữu, ngoại hữu) và lập ra lục

bộ thay cho các ty, sau lại đổi gọi Chính dinh là Đô thành

Thời Pháp thuộc, các đô thị được mở mang, phát triển được gọi chung là thành phố và phân theo các cấp khác nhau Do đó, việc tổ chức bộ máy quản

lý được thiết lập theo cấp thành phố đó:

- Theo Sắc lệnh của Tổng thống Pháp ngày 08/01/1877, đặt Sài Gòn làm thành phố cấp I, tiếp theo ngày 20/10/1879 Thống đốc Nam kỳ ra Nghị định thành lập Chợ Lớn là thành phố cấp II

Sau khi thành lập Liên bang Đông Dương ngày 17/10/1887, ở Bắc kỳ lập

hai thành phố cấp I là Hà Nội và Hải Phòng theo Sắc lệnh ngày 19/7/1888

Từ sau cách mạng tháng Tám năm 1945, tên gọi đô thị và cách tổ chức

chính quyền có nhiều thay đổi

- Về tên gọi: Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền

nhân dân ở các thị xã và thành phố đã đặt các thị trấn (lúc này được dùng với nghĩa là đô thị) Hà Nội, Nam Định, Vinh - Bến Thuỷ, Huế, Đà Nẵng, Đà Lạt

và Sài Gòn - Chợ Lớn là thành phố Thành phố Hà Nội đặt trực tiếp dưới quyền Chính phủ trung ương

Luật số 004-SLt ngày 20/7/1957 quy định việc bầu cử HĐND và Uỷ ban

hành chính các cấp phân biệt rõ ba loại đô thị là thành phố (sau này gọi là thành phố trực thuộc trung ương) - thị xã - thị trấn Thông tư số 634/TTg

ngày 28/12/1957 quy định về tổ chức chính quyền thành phố với nội dung quy định về hai thành phố là Hà Nội và Hải Phòng Đáng chú ý ở Thông tư số 634/TTg là lần đầu tiên thuật ngữ thành phố “trực thuộc trung ương” Luật số 110-SL t.12 ngày 31/5/1958 về tổ chức chính quyền địa phương, đã gọi chính

thức ở cấp độ luật tên “thành phố trực thuộc trung ương”

- Về tổ chức chính quyền: tại Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 quy định: ở

mỗi thành phố đặt ba thứ cơ quan: HĐND thành phố, Uỷ ban hành chính thành phố và Uỷ ban hành chính khu phố (nay là quận) HĐND do dân thành phố bầu ra, Uỷ ban hành chính do HĐND bầu ra Riêng Uỷ ban hành chính khu phố thì do dân cư khu phố bầu ra theo lối phổ thông, trực tiếp giống như bầu HĐND Trên thực tế thì Uỷ ban hành chính khu phố đều do Uỷ ban hành

chính thành phố, thị xã (nơi có chia ra khu phố) thành lập với tư cách là cơ quan đại diện cho Uỷ ban hành chính thành phố, thị xã, làm một số công tác hành chính ở khu phố Từ Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958, khu phố ở các thành phố trực thuộc trung ương cũng được coi là cấp chính quyền hoàn chỉnh có HĐND và Uỷ ban hành chính; các thành phố, thị xã lớn khác có Ban hành chính khu phố như là cơ quan đại diện tại khu phố Về sau, khu phố ở các thành phố, thị xã này đều đổi gọi là phường có HĐND và UBND Khu phố tại các thành phố trực thuộc trung ương đổi gọi là quận và cũng được chia ra các phường như là một cấp chính quyền bên dưới

Khác với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958, Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đã lần đầu tiên với tư cách là một đạo luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND thành phố thuộc tỉnh, HĐND thị xã (Điều 17) và nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND khu phố (Điều 18) Phải nói rằng đây là một bước tiến mới trong quy trình lập pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà Quốc hội đã thông qua một đạo luật mà trong đó các quy định đã có sự phân biệt rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền đô thị khác với chức năng, nhiệm vụ của chính quyền các vùng lãnh thổ khác trên đất nước [23, tr.51]

Qua việc nghiên cứu trên chúng ta có thể đưa ra một số nhận xét về những bất cập của mô hình tổ chức chính quyền đô thị và nông thôn như sau:

Thứ nhất: Tổ chức bộ máy nhà nước có đặc trưng rất lớn là phân chia

lãnh thổ thành các đơn vị hành chính để quản lý Tuy nhiên, chính quyền thành phố dù có được trang bị phương tiện, kỹ thuật hiện đại tới đâu đi nữa thì cũng khó có khả năng cai quản hết mọi lĩnh vực của đời sống hàng ngày trên một địa bàn đô thị rộng lớn, tại các quận, phường Vấn đề đặt ra là thiết lập các cơ quan cai quản trên các đơn vị hành chính đó như thế nào Kinh nghiệm quốc gia đô thị như Singapore có diện tích 619 km2, dân số hơn 4 triệu người cho thấy, hệ thống hành chính nước này chỉ có một cấp duy nhất, không có chính quyền địa phương Hoặc Thủ đô Pari của Cộng hoà Pháp cũng duy trì

từ rất nhiều năm với chính quyền thủ đô 1 cấp, phân chia cấp hành chính rất

“hành chính” cho thuận lợi quản lý, 20 quận và 80 phường Nhưng trên thực

tế khi quản lý lại nảy sinh vấn đề là các Bộ hoặc chính quyền thành phố phải

áp dụng mạnh mẽ chế độ tản quyền đến các đơn vị lãnh thổ để có thể cung ứng nhiều nhất, hiệu quả nhất các dịch vụ cho nhân dân, song đã có dấu hiệu của việc thành lập các đơn vị hành chính lãnh thổ

Thứ hai: Cách tổ chức bộ máy chính quyền các cấp trong các đô thị và

nông thôn theo quy định của pháp luật hiện hành gồm HĐND và UBND thể hiện được tính dân chủ, “của dân” trong thiết lập bộ máy chính quyền địa phương, thể hiện tính tập trung trong quản lý, đồng thời đó là thiết chế tạo điều kiện để thu thập được ý kiến, tâm tư nguyện vọng của nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ khác nhau

Thứ ba: Việc tổ chức HĐND ở tất cả các cấp là thiết chế dân chủ bên

cạnh chức năng ra các nghị quyết về phát triển kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng… trên địa phận địa phương đồng thời còn thực hiện chức năng giám sát các hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND Điều đó chứng tỏ HĐND là thiết chế có vai trò nhất định trong thiết chế chính quyền địa phương

Tuy nhiên, chế độ HĐND có ở tất cả các cấp, đặc biệt là chính quyền đô thị làm cho bộ máy trở nên cồng kềnh, không đáp ứng được nhu cầu quản lý

đô thị thống nhất, chi phí cho hoạt động của bộ máy càng trở nên tốn kém Mặt khác HĐND các phường hoạt động rất hình thức, hiệu quả thấp, mà nhân dân không cần đến những thiết chế hình thức đó, họ cần đến những thiết chế thiết thực hơn, có ích hơn cho mình Điều đó đòi hỏi chúng ta phải có cách nhìn khách quan xem xét lại sự cần thiết và thiết chế đại diện này ở các cấp sao cho có ích hơn

Thứ tư: Với cách tổ chức chính quyền đô thị như hiện nay làm cho quá

trình điều hành, quản lý nhà nước ở đô thị trở nên chậm trễ vì có trường hợp,

những mệnh lệnh, quyết định của chính quyền thành phố được triển khai xuống quận, phường phải qua khâu xem xét và đưa vào nghị quyết của HĐND, trong đó HĐND lại đưa ra các biện pháp thực hiện Điều này làm hạn chế tính thông suốt và liên tục của quản lý hành chính nhà nước Trong khi đó quản lý hành chính nhà nước ở đô thị đòi hỏi tính tác nghiệp hơn là nghị quyết của hội đồng Thậm chí trong thực tiễn quản lý còn có những trường hợp giữa nghị quyết của HĐND còn mâu thuẫn với các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, chính điều này làm mất đi tính liên hoàn, liên thông trong quản lý các quá trình diễn ra trong các đô thị

Thứ năm: thực tiễn đã chỉ ra rằng giữa các quy định của pháp luật về

nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền quận, phường cũng tương tự như chính quyền huyện và chính quyền xã nhưng thực tế hoạt động thực hiện sự phân cấp quản lý thì chính quyền quận và chính quyền phường ít có vai trò quyết định, nên hoạt động của các cơ quan này thường mang tính hình thức, lệ thuộc vào UBND Do đó, việc tổ chức mô hình tổ chức chính quyền đô thị hiện nay của chúng ta đã ít tính đến các yếu tố khoa học của tổ chức mà thiên về khía cạnh chính trị với quan niệm về tính nhân dân và tính đại diện của chính quyền địa phương là ở mọi cấp chính quyền đều phải thành lập HĐND

Tóm lại, mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay về cơ

bản được xây dựng theo cấp hành chính Có ba mô hình tổ chức chính quyền ứng với ba cấp hành chính là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Mô hình tổ chức

bộ máy chính quyền ở từng đô thị nêu trên nói chung gần giống như các đơn

vị hành chính khác trong cùng một cấp Sự khác biệt về tổ chức bộ máy của từng loại đô thị là không nhiều, ngay cả thành phố trực thuộc trung ương (Hà Nội hiện nay) có nhiều huyện; thành phố thuộc tỉnh và thị xã có xã là những đơn vị hành chính hoàn toàn theo kiểu vùng nông thôn Mô hình tổ chức thiết chế HĐND ở tất cả các cấp chính quyền đô thị hiện nay đang có sự bất cập kể

cả về lý luận khoa học và trong thực tiễn vận hành của chính quyền đô thị

1.4 Những nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Sự tồn tại, mô hình tổ chức và chất lượng hoạt động của bất kỳ tổ chức cũng bị tác động bởi rất nhiều nhân tố Chính sự đa dạng của các nhân tố chi phối đến chính quyền dẫn đến sự khác biệt trong tổ chức và hoạt động của mỗi cấp, mỗi mô hình, hoặc ở mỗi quốc gia Từ phân tích những thuộc tính của các nhân tố có thể thống nhất nhận thức, không thể đơn giản gán hay áp dụng bất kỳ một mô hình này vào mô hình khác; một địa phương này cho địa phương khác Một mô hình có thể là tối ưu với thời đại này, nhưng lại không phát huy hiệu quả, thậm chí là tác động tiêu cực cho quá trình phát triển ở giai đoạn sau, và tương tự, mô hình là rất ưu việt cho một quốc gia này, lại rất có thể không có tác dụng tích cực cho quốc gia khác

Khi nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động của chính quyền cấp huyện, có rất nhiều cách tiếp cận nghiên cứu và phân loại khác nhau Có ý kiến cho rằng, phổ biến và cơ bản nhất là phân chia theo nhóm nhân tố chủ quan và nhân tố khách quan; có ý kiến cho rằng qua cách thức tác động đến chủ thể mà phân chia: trực tiếp và gián tiếp; có ý kiến khác lại cho rằng, dù nhân tố nào thì cũng đều do ý chí chủ quan của giai cấp cầm quyền qui định nên

nó, vấn đề cần phân chi theo giai đoạn lịch sử và mức độ dân chủ, tiến bộ của chính quyền Sau đây là hai quan điểm phổ biến và được nhiều sự ủng hộ nhất

* Cách phân chia nhân tố chủ quan và khách quan:

Các yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động chính quyền cấp huyện

có thể được phân thành nhóm nhân tố bên ngoài như điều kiện tự nhiên, điều kiện văn hoá, tôn giáo, điều kiện thời đại và xu thế quốc tế Các nhân tố bên trong của hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước như: chính thể, chế độ chính trị, hệ thống chính trị, hệ thống pháp luật…

Nhân tố khách quan (những nhân tố bên ngoài):

Điều kiện tự nhiên, Thành phố Hà Nội có vị trí địa lý phù hợp cho hoạt động sản xuất các ngành nghề; cho phát triển nông nghiệp khu vực ngoại

thành; có sông hồ và cảng nội địa… có điều kiện phát triển vì không gian địa

lý và hội tụ đủ các yếu tố nguồn lực mà nhiều địa phương khác không có

Xu thế quan hệ quốc tế mà nước ta đã tham gia nhiều cam kết song phương hoặc đa phương cũng tác động không nhỏ đến tổ chức và hoạt động của chính quyền nhà nước nói chung và chính quyền địa phương cấp quận nói riêng Quan hệ quốc tế rộng mở với việc khai thác những lợi thế liên quốc gia

và phi biên giới đã cho phép các nhà nghiên cứu về tổ chức chính quyền phải tính đến việc chọn mô hình một cấp nào phù hợp với việc quyết định các vấn

đề đối ngoại Đối ngoại biểu hiện phổ biến nhất là dùng chung lực lượng sản xuất; di chuyển thể nhân và lao động; du nhập các nguồn văn hoá quản lý và điều hành sản xuất dịch vụ Chức năng, nhiệm vụ cho HĐND và UBND cấp quận khó đủ năng lực để nghiên cứu và làm chủ về các nguồn lực khi tham gia quan hệ quốc tế

Nhân tố chủ quan (nhân tố bên trong):

Với đặc thù của chính quyền và mục tiêu cao cả của nhà nước ta từ khi được thành lập là dưới dự lãnh đạo của Đảng Qua chiều dài lịch sử, những đóng góp của Đảng Cộng sản đã đưa đất nước phát triển theo con đường chủ nghĩa xã hội Đảng cung cấp nguồn cán bộ lãnh đạo; Đảng ra nghị quyết về những chủ trương lớn cho phát triển kinh tế - xã hội cho mỗi cấp đã thành tiền

lệ cho hoạt động chính quyền địa phương ở Việt Nam Chính quyền có Đảng lãnh đạo và chủ trương nhất thể hoá chức danh Bí thư quận/huyện uỷ và Chủ tịch HĐND đã góp phần cho đường lối chủ trương của cấp huyện sát và nhanh chóng đến cuộc sống hơn Ở nghĩa rộng của chính quyền nhà nước ta nói chung và cấp huyện nói riêng, tổ chức Đảng là một trong những bộ phận quan trọng của Chính quyền Vì Đảng xây dựng và duy trì tổ chức của chính quyền; Đảng đưa ra những nguyên tắc cho xây dựng tổ chức và hoạt động chính quyền Vì vậy, muốn đánh giá chất lượng hoạt động của chính quyền cấp huyện, ở phương diện nào đó phải đánh giá mức độ tác động và vai trò của Đảng dẫn đến những thành công và hạn chế của một cấp chính quyền

Đảng còn là trung tâm chính trị cho các tổ chức như Mặt trận tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội cũng đóng góp đáng kể cho chất lượng hoạt động của chính quyền cấp huyện

Hiến pháp và pháp luật là gốc của vấn đề tổ chức chính quyền địa phương Quy định của Hiến pháp và pháp luật tiến bộ sẽ có bộ máy hợp lý, hoạt động hiệu quả Ngược lại, các quy định của hiến pháp và pháp luật lạc hậu sẽ tạo nên cho bộ máy cồng kềnh kém hiệu lực

Nhân tố cuối cùng là chính sách đổi mới/cải cách tích cực của chính quyền với bộ máy đang tồn tại Sự việc sẽ khó thực hiện hoặc thực hiện không hiệu quả khi phương pháp không phù hợp, thiếu quyết tâm hoặc sự thiếu đồng bộ trong thực hiện Một trong những bản chất của bộ máy hành chính nói chung và công chức nói riêng là xu hướng ổn định và bảo thủ Không phải bất kỳ giai đoạn nào, cơ quan nào cũng dám thực hiện việc sát hạch lại chính năng lực của mình

* Cách tiếp cận thứ hai là những nhân tố tác động trực tiếp và nhân

tố tác động gián tiếp:

Nhân tố tác động trực tiếp:

- Xuất phát từ bản chất của nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân,

vì dân, tổ chức bộ máy Nhà nước phải đảm bảo các nguyên tắc tổ chức và hoạt động cơ bản của bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa

Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là những tư tưởng chỉ đạo chi phối tổ chức và hoạt động của nhà nước Đó là những yêu cầu khách quan thể hiện bản chất và đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của nhà nước

xã hội chủ nghĩa, được thể chế hoá thành các quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động của nhà nước Ở nước ta, những nguyên tắc cơ bản đó bao gồm: nguyên tắc bảo đảm quyền lực nhân dân trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước; nguyên tắc tập trung dân chủ; nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và nguyên tắc bình đẳng, đoàn kết giữa các dân tộc

- Đặc trưng cơ bản của đô thị và yêu cầu của quản lý đô thị có thể chỉ ra các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động của chính quyền cấp quận, huyện là:

Thứ nhất, lãnh thổ đô thị là một thể thống nhất, liên hoàn, không thể

chia cắt thành bộ phận riêng rẽ Hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội là một chỉnh thể liên quan, gắn bó trực tiếp với nhau trên phạm vi toàn đô thị, không thể chia cắt theo từng địa bàn Các công trình kinh tế, văn hoá, xã hội chỉ có thể được xây dựng theo quy hoạch chung của cả đô thị và nhằm đáp ứng thuận lợi nhu cầu phát triển kinh tế và đời sống của dân cư toàn đô thị; việc phân chia địa giới hành chính trong các đô thị ít có ý nghĩa đối với đời sống

xã hội, cũng như đối với công tác quản lý;

Thứ hai, dân cư đô thị là tổ chức toàn diện, không phân thành các khối

riêng rẽ, các nhu cầu và lợi ích về vật chất, văn hoá, giáo dục, y tế, xã hội được đáp ứng trên quy mô toàn đô thị, không phụ thuộc vào từng địa bàn cư trú, người dân có thể sống ở địa bàn này, nhưng đi làm ở địa bàn khác Mặt khác, dân cư đô thị được tụ tập từ nhiều vùng, miền khác nhau, có cuộc sống khá độc lập với nhau, với lối sống hợp cư, luôn biến động, hầu như không có

sự liên kết về huyết thống, tập quán, truyền thống; có trình độ dân trí cao hơn

ở nông thôn, tôn trọng những chuẩn mực có tính pháp lý hơn là những quy tắc

có tính cộng đồng;

Thứ ba, Hà Nội là trung tâm chính trị - hành chính, trung tâm kinh tế,

trung tâm văn hoá, thể thao, giáo dục, khoa học - công nghệ của cả nước; nơi tập trung chủ yếu các cơ sở kinh tế, hạ tầng vật chất quan trọng như trung tâm tài chính, thương mại, dịch vụ, hệ thống giao thông, liên lạc, điện nước, công trình xây dựng, khu vui chơi, giải trí với nhịp độ phát triển nhanh Đi kèm với nó là những hệ quả như: là nơi phát sinh nhiều tệ nạn xã hội, tình trạng thất nghiệp cao

- Căn cứ vào mức độ phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương

Hiện nay việc phân cấp trung ương - địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương của nước ta còn nhiều vấn đề cần giải quyết, trong đó nổi

lên là sự phân cấp chưa rõ, chưa cụ thể, chưa mạnh Luôn xuất hiện các xu hướng: Trung ương, cấp trên còn ôm đồm, làm thay nhiều việc của chính quyền cấp dưới Việc đổi mới phân cấp theo hướng tăng thẩm quyền, trách nhiệm cho chính quyền địa phương, chính quyền đô thị sẽ ảnh hưởng đến mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp huyện

Nhân tố tác động gián tiếp:

- Xu hướng đổi mới trong bản thân nền hành chính công, từ hành chính truyền thống sang hành chính phát triển và quá trình thực hiện cải cách hành chính mạnh mẽ của nước ta

Mô hình tổ chức chính quyền nói chung còn chịu ảnh hưởng của quá trình thay đổi nền hành chính truyền thống sang nền hành chính phát triển Đây là xu thế tất yếu của quá trình đổi mới ở nước ta thời gian gần đây Nền hành chính phát triển có những đặc trưng chủ yếu là: gắn với thị trường, coi nhân dân là khách hàng, linh hoạt, mềm dẻo, xã hội hoá các dịch vụ công đòi hỏi và cho phép hình thành một bộ máy chính quyền hợp lý, gọn nhẹ, năng động Điều này đã đặt ra sự cần thiết tất yếu phải điều chỉnh mô hình tổ chức chính quyền địa phương các cấp nói chung và chính quyền cấp huyện nói riêng theo yêu cầu cải cách, tức là phải xây dựng một bộ máy chính quyền gọn nhẹ, ít tầng nấc trung gian, thông suốt, vận hành nhanh nhạy, sát dân, tập trung vào chức năng quản lý nhà nước, đẩy mạnh xã hội hoá các dịch vụ công

- Sự chuyển đổi cơ chế vận hành nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, xu thế toàn cầu hoá

Việc đổi mới cơ chế vận hành nền kinh tế đòi hỏi phải đổi mới mô hình

và cơ chế quản lý kinh tế - xã hội và do đó cần thiết khách quan phải tiến hành cải cách bộ máy nhà nước Trong thời gian qua, cơ chế vận hành nền kinh tế đã chuyển đổi khá mạnh mẽ, nhưng cơ chế quản lý nhà nước còn chuyển biến khá chậm chạp và ngày càng tụt hậu Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh chưa có sự điều chỉnh một cách cơ bản cho phù hợp với

yêu cầu quản lý mới Quá trình thay đổi vừa qua mới chỉ dừng lại ở một số điều chỉnh cục bộ, trực tiếp những vấn đề bức xúc dân sinh, cấp chính quyền này chưa được nghiên cứu để có những bước đổi mới xứng tầm với yêu cầu khách quan đòi hỏi Yêu cầu hiện nay không thể chậm trễ quá trình đổi mới một cách căn bản tổ chức và hoạt động của chính quyền các cấp ở địa phương trong đó trung tâm là chính quyền cấp huyện

1.5 Một số mô hình tổ chức chính quyền đô thị các nước trên thế giới

Trong khoa học pháp lý, có nhiều quan điểm khác nhau về chính quyền

địa phương Có quan điểm cho rằng chính quyền địa phương được xem như

là một cành quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và sự xét xử của toà án, không trực thuộc chính phủ và các cơ quan của chính phủ kể cả từ trung ương lẫn địa phương” (Barabasep- Các cơ quan tự quản của nhà nước hiện đại (Mỹ, Anh) [16,tr20] Ngược lại với quan điểm này, trong giai đoạn

hiện nay, việc xây dựng “Nhà nước thịnh vượng chung” đang đòi hỏi sự can

thiệp sâu, rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của cơ quan nhà nước trung ương

Ở Cộng hoà liên bang Đức, một trong nguyên tắc quan trọng trong tổ

chức bộ máy chính quyền là thực hiện nguyên tắc tự quản địa phương (die kommunate Selbstverwaltung) Nội dung nguyên tắc này có thể hiểu là những hoạt động hành chính mà địa phương xã, liên xã và huyện có thể tự giải quyết thì giao cho địa phương đảm nhiệm, còn những hoạt động hành chính dù rất

có ý nghĩa với địa phương, nhưng địa phương không thể tự giải quyết được thì cấp hành chính cao hơn phải đảm nhận Cũng trong quản lý hành chính ở

Đức người ta có câu “ưu tiên cho ai bé nhất”, điều này cũng được thể hiện rõ

trong Hiến pháp liên bang và luật bang, theo đó mọi quyết định đều phải tạo điều kiện, tạo lợi thế cho cấp chính quyền địa phương Tuy nhiên, đây là nguyên tắc ít được vận dụng ở nhiều nước trên thế giới

Theo pháp luật của Đức thì cấp huyện cũng có quyền tự quản địa phương, có nhiệm vụ bổ sung, hỗ trợ công việc quản lý hành chính cho các xã

thuộc huyện với tính cách là một “hiệp hội” Tuy nhiên, tuỳ theo mỗi bang mà nhiệm vụ của huyện có sự khác nhau Đối với huyện, phạm vi các công việc của trên giao cũng như các nhiệm vụ bắt buộc theo sự chỉ đạo không cố định, nhưng nói chung là ít hơn so với các xã vì sự tác động của nhà nước là đơn giản hơn Chẳng hạn ở phần lớn các bang người đứng đầu huyện giải quyết các nhiệm vụ của huyện như là cơ quan quản lý nhà nước cấp cơ sở Chính quyền cấp huyện thực hiện một số nhiệm vụ chủ yếu như: quản lý các bệnh viện, vận chuyển hành khách trong huyện, xây dựng và quản lý hệ thống đường giao thông của huyện, các nhiệm vụ bổ sung khi các xã vì thiếu khả năng mà không giải quyết được; các khoản cân đối chi, như giúp các xã về kỹ thuật quản lý tài chính, xây dựng các kế hoạch chỉ đạo xây dựng; hoặc có thể chuyển một số công việc của xã lên huyện bằng cách thông qua các nghị quyết của HĐND huyện

Ở Nhật Bản, chính quyền địa phương được định nghĩa là “các tổ chức

được thành lập ở các khu vực đặc biệt trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, số lượng các thành viên được quyết định bởi cư dân ở trong vùng và có chức năng cơ bản là điều hành hoạt động hành chính trong phạm vi lãnh thổ của mình quản lý, phù hợp với lợi ích của cư dân, dựa trên cơ sở quyền tự trị địa phương được thừa nhận bởi chính phủ trung ương” [37, tr28]

Điều 92 Hiến pháp Nhật Bản khẳng định: “Quyền tự trị địa phương là

một nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền hành pháp Nhật Bản” [37] Nguyên tắc này đã được Luật tự trị địa phương cụ

thể hoá Theo đó, để đảm bảo hoạt động có hiệu quả của chính quyền địa phương, pháp luật của Nhật Bản đã chia chính quyền thành hai loại: cơ quan thi hành quyền lực công phân chia theo địa giới hành chính và cơ quan quyền lực công đặc biệt

Cơ quan thi hành quyền lực công phân theo địa giới hành chính được duy trì hai cấp: cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (To, Do, Fu, Ken gọi chung là cấp tỉnh) và cấp quận huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị trấn làng

xã (Shi, Cho, Son gọi chung là cấp cơ sở) Cơ quan quyền lực công đặc biệt

bao gồm: các phường đặc biệt; các cơ quan quản lý tài sản công và các cơ quan hợp tác của chính quyền địa phương

Cơ quan chính quyền địa phương ở Nhật bao gồm: Hội đồng chính quyền địa phương; người đứng đầu cơ quan hành pháp và một uỷ ban quản lý hành chính địa phương Trong đó, Hội đồng chính quyền địa phương được thành lập với tư cách là cơ quan lập pháp có quyền ban hành Luật ở địa phương, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, thiết lập ngân sách, quy định các vấn đề về tài chính, quy định các vấn đề về thu thuế và mức định giá thuế, các phí hành chính, các vấn đề về hợp đồng hành chính, các vấn đề liên quan đế đầu tư, các phương tiện thanh toán, chuyển nhượng hoặc cho thuê tài sản công và một số quyền lực khác

Cơ quan hành pháp của chính quyền địa phương là cơ quan có nhiệm vụ thi hành những vấn đề quản lý hành chính ở địa phương phù hợp với quyết định của cơ quan lập pháp Cơ quan hành pháp của chính quyền địa phương gồm người đứng đầu cơ quan (chủ tịch tỉnh, chủ tịch cấp cơ sở) và Uỷ ban quản lý hành chính Trong đó, người đứng đầu là người đại diện cho chính quyền địa phương và được bầu cử trực tiếp bởi cư dân địa phương (với nhiệm

kỳ 4 năm) Người đứng đầu cơ quan hành pháp ở địa phương có quyền điều hành, thay đổi phù hợp tất cả các hoạt động của địa phương nhằm đảm bảo tính liên tục và có hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính

Uỷ ban quản lý hành chính được thành lập độc lập với người đứng đầu

cơ quan hành pháp Sự tồn tại của uỷ ban này nhằm chống lại sự vượt trội quyền lực của người đứng đầu cơ quan hành pháp và đảm bảo việc quản lý hành chính ở địa phương được thực hiện một cách khách quan, công bằng Ở cấp quận, thị trấn các uỷ ban quản lý hành chính được thành lập như: Uỷ ban giáo dục, uỷ ban bầu cử, uỷ ban nhân sự, kiểm toán, uỷ ban nông nghiệp và

uỷ ban đánh giá chất lượng

Để đảm bảo hoạt động của người đứng đầu cơ quan hành pháp và Hội đồng địa phương pháp luật đã quy định: người đứng đầu cơ quan hành pháp

và hội đồng hoạt động một cách độc lập để thực hiện nhiệm vụ một cách bình