Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay (Qua ví dụ tỉnh Hà Nam)

Quá trình lịch sử phát triển của bộ máy nhà nước ta cho thấy cấp cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi hội tụ các nguồn lực của đất nước, là địa bàn hoạt động của các quy luật kinh tế - xã h

Đại học Quốc gia Hà nội

Đại học Quốc gia Hà nội

Luận văn thạc sĩ luật học

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Đăng Dung

Hà nội - 2009

Chương 1: CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ TRONG HỆ THỐNG CHÍNH

QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở NƯỚC TA

6

hiện nay

18

theo quy dịnh của pháp luật hiện hành

1.5 Tham khảo mô hình tổ chức chính quyền địa phương Nhật

Bản và Philippines

27

Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH

QUYỀN CẤP CƠ SỞ Ở TỈNH HÀ NAM

33

2.2.2 Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp

cơ sở

43

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP

CƠ SỞ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY (TRONG ĐÓ CÓ TỈNH

HÀ NAM)

70

3.2 Một số quan điểm chủ yếu khi nghiên cứu đổi mới tổ chức

và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở nói riêng, chính

quyền địa phương nói chung

75

chính quyền cấp cơ sở trong giai đoạn hiện nay trên địa bàn

tỉnh Hà Nam nói riêng, trong phạm vi cả nước nói chung

80

3.3.3 Tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo, kiểm tra, giám sát

của Đảng đối với chính quyền cơ sở

101

chất lượng đội ngũ cán bộ cấp cơ sở

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Tiến trình cải cách nền hành chính nói chung và cải cách bộ máy nhà nước ta nói riêng trong những năm qua đã góp phần quyết định vào sự nghiệp đổi mới kinh tế - xã hội của đất nước, trong đó chuyển biến tích cực nhất là từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý vĩ mô của nhà nước, đời sống nhân dân không ngừng được cải thiện Tuy nhiên so với yêu cầu phát triển trong thời kỳ mới, bộ máy nhà nước ta còn nhiều bất cập Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tồn tại của công cuộc cải cách hành chính nói chung, cải cách bộ máy nhà nước nói riêng, theo các chuyên gia đánh giá

là tiến trình cải cách chưa quan tâm đúng mức đến xây dựng và củng cố chính quyền cơ sở, để cho cấp quản lý này hiện còn yếu kém nhất trong hệ thống quản lý nhà nước Quá trình lịch sử phát triển của bộ máy nhà nước ta cho thấy cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) là nơi hội tụ các nguồn lực của đất nước,

là địa bàn hoạt động của các quy luật kinh tế - xã hội, là căn cứ thực tiễn để hoạch định đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước; là mắt xích quan trọng nhất để chuyển tải quyền lực giữa nhà nước và nhân dân, đây cũng là nơi nhân dân có thể thông qua đó thực hiện quyền dân chủ của mình và bày tỏ, đòi hỏi được đáp ứng các nguyện vọng của họ Thực tiễn cho thấy, ở đâu chính quyền cơ sở mạnh, ở đó mọi chủ trương của Đảng, pháp luật của nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân được phát huy, ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó phong trào quần chúng kém phát triển, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn

Với vị trí và vai trò quan trọng như vậy, chính quyền cấp cơ sở phải được củng cố và hoàn thiện nhiều hơn nữa cả về tổ chức và hoạt động quản

lý, điều hành

Nhận thức được tầm quan trọng của chính quyền địa phương nói chung, trong đó có chính quyền cấp cơ sở trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Đảng ta đã chủ trương đẩy mạnh việc xây dựng, củng cố chính quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Vấn đề này, Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X đã chỉ rõ:

Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân, đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông

thôn, đô thị, hải đảo [18, tr 127]

Đặc biệt tại kỳ họp thứ tư, Quốc hội khóa XII đã thông qua Nghị quyết

số 26/2008/NQ-QH12 ngày 15/11/2008 về thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường Theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội

đã ra Nghị quyết số 724/2009/NQ-UBTVQH12 ngày 16/1/2009 về danh sách huyện, quận, phường các tỉnh thí điểm; Nghị quyết số 725/2009/NQ-UBTVQH12 ngày 16/1/2009 điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, tổ chức bộ máy của Ủy ban nhân dân huyện, quận, phường nơi không tổ chức hội đồng nhân dân Kể từ ngày 25/4/2009 tiến hành thí điểm tại

67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

Trước những vấn đề mang tính thời sự trên, để đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới theo chủ trương của Đảng và Chương trình tổng thể cải cách hành chính của Nhà nước, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của chính quyền địa phương nói chung thì việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở là một đòi hỏi khách quan và là việc làm cấp

bách trong giai đoạn hiện nay Vì vậy, tác giả đã lựa chọn đề tài: "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay (qua ví dụ tỉnh Hà Nam)" làm luận văn thạc sĩ Luật học

2 Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở

Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và tổ chức, hoạt động chính quyền cấp cơ sở nói riêng không còn là một vấn đề mới mẻ trong khoa học pháp lý Hiện đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu khoa học đã được công bố, cụ thể như sau:

- Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã, Viện Khoa học tổ

chức Nhà nước - Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, 2000

- Chuyên đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, của

TS Nguyễn Đăng Dung, Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, Hà Nội, 2001

- Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt

Nam hiện nay, của PGS.TS Lê Minh Thông, PGS.TS Nguyễn Như Phát,

Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002

- Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng

yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân,

của TS Lê Minh Thông, Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, 2005

- Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa Việt Nam, Sách chuyên khảo, của Đào Trí Úc, 2007

- Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay,

Sách chuyên khảo, của PGS.TS Bùi Xuân Đức, 2007

- Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức

Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường) ở nước ta hiện nay, của TS Văn

Tất Thu, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số tháng 3 năm 2009…

Các công trình nói trên đều nghiên cứu khá sâu sắc về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng Người viết mong muốn luận văn này sẽ kế thừa những thành tựu mà những

công trình đi trước đã đạt được và sẽ tiếp nối những vấn đề mà thực tiễn đang đặt ra mà các công trình nghiên cứu trước chưa có điều kiện giải quyết

3 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận văn nhằm làm sáng tỏ một số vấn đề mang tính lý luận về chính quyền địa phương ở nước ta, làm rõ vị trí, vai trò của chính quyền cấp cơ sở trong lịch sử cũng như hiện tại; phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta, trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề cụ thể về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp cơ sở ở tỉnh Hà Nam từ đó đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở tỉnh

Hà Nam nói riêng và cả nước nói chung

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, đường lối đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam, các quan điểm xây dựng Nhà nước và pháp luật Việt Nam

Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử -

cụ thể và một số phương pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề

5 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Đưa ra bức tranh tổng thể về quá trình phát triển, thực trạng pháp luật về cơ cấu tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta qua thực tiễn tỉnh Hà Nam, từ đó rút ra một số nhận xét, đánh giá

- Đưa ra những yêu cầu, quan điểm, một số giải pháp nhằm hoàn thiện

tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở trong cả nước nói chung, ở tỉnh Hà Nam nói riêng, phù hợp với công cuộc cải cách hành chính của nước

ta trong giai đoạn hiện nay; có tham khảo mô hình tổ chức chính quyền địa phương của một số quốc gia khác trên thế giới

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Chính quyền cấp cơ sở trong hệ thống chính quyền địa

phương ở nước ta

Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ

sở ở tỉnh Hà Nam

Chương 3: Phương hướng và một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt

động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay (trong đó có tỉnh Hà Nam)

1 Chương 1

CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở NƯỚC TA

1.1 NHẬN THỨC CHUNG VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.1.1 Khái niệm

Có thể nhận thấy rằng, từ khi xuất hiện Nhà nước cho đến nay, dù là hình thức Nhà nước cát cứ hay tập quyền thì việc phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính để nhà nước Trung ương thực hiện quyền quản lý, điều hành luôn tồn tại Điều này mang tính khách quan "bởi một lẽ thông thường rằng, không một Chính phủ của một Nhà nước nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi tọa ngự của các cơ quan nhà nước trung ương Vì vậy bất cứ chế độ chính trị nào cũng phải lo việc quản lý địa phương" [13, tr 297]

Tương tự như các quốc gia trên thế giới, nền hành chính quốc gia nước ta cũng được phân theo thứ bậc: chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, bởi:

Thứ nhất: Các cơ quan nhà nước Trung ương không thể tự mình trực

tiếp quản lý, điều hành, xử lý tất cả mọi công việc, tình huống nảy sinh ở các địa phương Thông qua việc phân cấp trong quản lý, chính quyền địa phương

sẽ thay mặt Nhà nước trung ương thực hiện công việc quản lý tại địa phương Chính quyền địa phương vừa thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình do Nhà nước trung ương giao vừa căn cứ vào điều kiện cụ thể của địa phương để xây dựng chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương, giải quyết các vấn đề nảy sinh phù hợp với hoàn cảnh thực tế của địa phương mình

Thứ hai: Thông qua chính quyền địa phương, Nhà nước Trung ương sẽ

gần dân hơn, nâng cao năng lực nắm bắt thực tiễn để có cơ sở và căn cứ hoạch định chính sách hoặc điều chỉnh, bổ sung, bãi bỏ các chính sách không còn phù hợp

trong phạm vi lãnh thổ quốc gia Và cũng thông qua chính quyền địa phương, các mệnh lệnh, quy định của Nhà nước Trung ương được thực thi trong cuộc sống

Như vậy, cho dù cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước hay cơ cấu tổ chức hệ thống chính quyền địa phương của mỗi nước có những đặc thù khác nhau, song

dù tổ chức theo kiểu nào thì chính quyền địa phương cũng đều là một bộ phận hợp thành và tất yếu của hệ thống chính quyền nhà nước của bất cứ quốc gia nào

Ở Việt Nam, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, gắn

bó hữu cơ với chính quyền Nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương, là một thiết chế quyền lực được tổ chức trên một phạm vi lãnh thổ nhất định của Quốc gia, nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước

Xét về mặt khái niệm, mặc dù từ trước đến nay thuật ngữ "chính quyền địa phương" được sử dụng khá rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước, trong các sách báo chính trị - pháp lý cũng như thực tiễn cuộc sống nhưng cho đến nay, chưa có một văn bản, tài liệu nào giải thích rõ, đầy đủ về khái niệm chính quyền địa phương, về

cơ cấu tổ chức, mối quan hệ hay cơ chế hoạt động của các bộ phận cấu thành

Trong khoa học pháp lý, khái niệm "chính quyền địa phương" (Local Authorities) được nghiên cứu dưới hai khía cạnh: nghĩa rộng và nghĩa hẹp

Theo nghĩa rộng, khái niệm "chính quyền địa phương" bao gồm tất cả

các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương với phạm vi hoạt động

và thẩm quyền giới hạn trong địa phương đó Ở góc độ nghiên cứu này, khái niệm "chính quyền địa phương" đồng nhất với khái niệm "hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương", tức là gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương đó

Theo nghĩa hẹp, "chính quyền địa phương" được hiểu chỉ gồm cơ

quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tức

là bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp như hiện nay ở nước ta Các Tòa án, Viện kiểm sát về nguyên tắc tổ chức và hoạt động độc lập chỉ tuân theo pháp luật nên không trực thuộc địa phương mà trực thuộc trung ương, cho dù địa bàn hoạt động nằm trên lãnh thổ địa phương

Trong hai quan niệm trên, tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu hay cách tiếp cận vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà người ta sẽ xem xét chính quyền địa phương theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp Tuy nhiên, quan điểm được nhiều nhà nghiên cứu, nhà quản lý và các nhà làm công tác thực tiễn đồng thuận cao hiện nay

là tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp Tức là, chỉ bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Trong các văn kiện, văn bản của Đảng

và Nhà nước, khái niệm chính quyền địa phương cũng được dùng chủ yếu để chỉ

tổ chức và hoạt động của hai cơ quan Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương tại Đại hội X của Đảng (tháng 4/2006) đã nêu "mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhất

là tổ chức hội đồng nhân dân còn những điểm bất hợp lý, cải cách hành chính chưa đạt yêu cầu" Đồng thời báo cáo khẳng định cần phải:

Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo [18]

Xuất phát từ bản chất của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước mà mọi quyền lực nhà nước đều bắt nguồn từ nhân dân, hay nói cách khác nhân dân là chủ thể thiết lập nên Nhà nước Vì vậy, cách hiểu chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là những cơ quan trực tiếp hay gián tiếp do nhân dân địa phương bầu ra thông qua con đường bầu cử cũng là điều phù hợp với cả lý luận và thực tiễn

Trong phạm vi luận văn này, tác giả cũng tiếp cận thuật ngữ "chính quyền địa phương" nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng theo nghĩa hẹp, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Theo quy định của pháp luật hiện hành, bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thiết lập ở 4 cấp hành chính lãnh thổ, đó là: cấp Trung ương; cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương); cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và cấp xã hay còn gọi là chính quyền cấp cơ sở (bao gồm xã, phường, thị trấn) Trong đó cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã được gọi là các cấp chính quyền địa phương Cấp xã chính là cấp cơ sở, là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền bốn cấp ở nước ta

1.1.2 Đặc điểm của chính quyền cấp cơ sở

Trong luận văn này, khi đề cập đến "chính quyền cấp cơ sở" chính là tiếp cận với tư cách một cấp quản lý nhà nước trong hệ thống quản lý hành chính nhà nước hiện hành Cơ sở đó phải được nhìn nhận là nơi diễn ra mọi hoạt động và cuộc sống của dân, nơi chính quyền trong lòng dân, nơi thể hiện

rõ nhất nghị quyết của Đảng được tổ chức thực hiện và đi vào cuộc sống như thế nào, có tác dụng gì và hiệu quả ra sao Chính quyền cấp cơ sở là hình ảnh thu nhỏ của xã hội và đời sống xã hội, là cấp sâu nhất, là địa chỉ quan trọng nhất không thể thiếu, đòi hỏi sự vận hành tổng thể của hệ thống chính trị trong cả nước phải đến được một cách thông suốt, nhanh chóng, không ách tắc, trì trệ Vì vậy, chính quyền cấp cơ sở có những đặc điểm sau:

Chính quyền cấp cơ sở được hình thành trên một cộng đồng dân cư, cộng đồng lãnh thổ bền vững, xác định, dưới cấp này không hình thành một cấp chính quyền nào khác, nếu có lại chỉ là cấp trung gian, nhằm mục đích chuyển tải hoặc thực hiện các quyết định của chính quyền cấp trên [14, tr 471] Như vậy chính quyền cơ sở phải hiểu theo nghĩa đầy đủ là có pháp nhân công quyền đầy đủ, không phụ thuộc vào quy mô to nhỏ về diện tích, dân số mà theo vị trí, chức năng, nhiệm vụ để tổ chức ổn định lâu dài

Chính quyền cấp cơ sở là cấp đầu tiên đối mặt với những bức xúc, yêu cầu của dân chúng, những mâu thuẫn nảy sinh trong đời sống nhân dân và vì vậy đây là nơi bằng các bộ phận cấu thành của nó giải quyết trực tiếp các quyền lợi của nhân dân, các vấn đề có liên quan đến đời sống của người dân,

mà không thông qua bất cứ một cấp trung gian nào Công việc hàng ngày của chính quyền là công việc của dân và công việc của dân cũng chính là công việc của chính quyền Cán bộ, công chức cấp cơ sở hàng ngày sinh hoạt cùng với nhân dân trong mối quan hệ không chỉ với tư cách đại diện cho chính quyền với nhân dân mà còn có những mối quan hệ gia tộc, làng xóm lâu đời với những ràng buộc về truyền thống, phong tục, tập quán

Chính quyền cấp cơ sở có nguồn lực, tài lực riêng, được phân cấp, phân quyền thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn mà pháp luật quy định, tức là

tổ chức và hoạt động mang tính tự quản cao

Chính quyền cấp cơ sở là cấp có bộ máy đơn giản nhất, có đội ngũ cán

bộ biến động nhất, ít tính chuyên nghiệp, trực tiếp chịu sự chi phối của nhân dân

Chính quyền cấp cơ sở là cấp triển khai tổ chức thực hiện trên thực tế các đường lối, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước (không còn là chủ trương, chính sách trên văn bản, giấy tờ nữa mà là những xử sự cụ thể của người dân và cán bộ Đây là cấp chính quyền mà chức năng thẩm quyền gắn liền với việc thực hiện phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra", đồng thời cũng là cơ sở bảo đảm cho việc thực hiện phương châm này một cách có hiệu quả nhất

1.2 CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ TỪ LỊCH SỬ ĐẾN HIỆN TẠI

1.2.1 Chính quyền cấp cơ sở trong lịch sử

1.2.1.1 Chính quyền cấp cơ sở trước 1945

Làng xã Việt Nam với tư cách là đơn vị chính quyền cấp cơ sở có từ thời rất xa xưa và có ý nghĩa rất quan trọng đối với đời sống của nhân dân Việt Nam

mà có người đã cho rằng: "Muốn tìm hiểu lịch sử hình thành dân tộc Việt Nam thì phải tìm hiểu cộng đồng làng xã và muốn xây dựng lại đất nước Việt Nam thì cũng phải bắt đầu bằng từ việc xây dựng lại cộng đồng làng xã Vì không

có làng xã Việt Nam, thì không có quốc gia Việt Nam" [25, tr 318]

Theo các nhà sử học thì những nhân tố đầu tiên tạo nên làng, xã là những thiết chế gia đình, dần dần tạo nên các tụ điểm dân cư, ở đó con người gắn bó, liên kết với nhau bằng quan hệ huyết thống, quan hệ láng giềng, quan

hệ lao động, cùng nương tựa, giúp đỡ lẫn nhau để giải quyết các nhu cầu chung của mỗi cộng đồng Có thể nói các thiết chế tổ chức làng, xã ra đời, bền vững tồn tại từ thời Hùng Vương dựng nước với tên gọi bấy giờ là các "Chiềng, Chạ, Kẻ" Đây là các làng tiểu nông mà tên gọi còn lưu lại đến ngày nay ở các vùng Bắc

bộ và Bắc trung bộ Đó là các đơn vị hành chính cơ sở do các "già làng" đứng

đầu cai quản của Nhà nước thời đại các Vua Hùng [52, tr 17]

Xã được hình thành bởi sự tác động của Nhà nước phong kiến nhằm thiết lập các đơn vị hành chính Để thực hiện chức năng quản lý của mình, các nhà nước phân định lãnh thổ quốc gia Tuy với tên gọi khác nhau song đều được coi là đơn vị hành chính cấp cơ sở

* Chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam từ thời Bắc thuộc đến trước thời thực dân Pháp đô hộ

Nước ta dưới thời nhà Đường đô hộ, đã phân định các cấp hành chính địa phương gồm các châu, huyện Dưới châu, huyện có hương và xã Xã là đơn

vị hành chính cấp cơ sở và được phân loại thành Đại xã (có từ 40 đến 60 hộ)

và Tiểu xã (có từ 10 đến 30 hộ) [29, tr 41]

Sau khi giành độc lập, các triều đại phong kiến Việt Nam bắt đầu tiến hành tổ chức lại bộ máy chính quyền địa phương trong đó có cấp cơ sở Từ đây, đơn vị hành chính làng - xã mới có thể được coi là đơn vị hành chính cơ

sở của nền hành chính nhà nước Việt Nam một cách chính thức

Thế kỷ thứ X (thời kỳ họ Khúc, Đinh, Tiền Lê): Cả nước chia thành các đơn vị hành chính từ lộ, phủ, châu, giáp, xã Đơn vị hành chính cơ sở vẫn

là xã do Chánh lệnh trưởng và Tư lệnh trưởng (các chức xã quan) là những chức thừa hành lệnh trên để phân công đóng góp thuế ruộng và huy động lực dịch [29, tr 48]

Thời Lý - Trần - Hồ từ thế kỷ XI đến đầu thế kỷ XV: Tên gọi các đơn vị hành chính dưới Trung ương ở nước ta gồm có: lộ, châu, huyện và xã

Xã là đơn vị hành chính cơ sở và phân loại xã lớn, xã nhỏ Xã lớn có các chức vị Đại tư xã, xã quan, xã chính; xã nhỏ có Tiểu tư xã, xã quan và xã chính… [29, tr 73] Khi nhà Minh (Trung Quốc) xâm lược, việc tổ chức xã dập khuôn theo mô hình của Trung Quốc Đứng đầu cấp xã là Lý trưởng do viên cai sứ Trung Quốc bổ nhiệm

Thời Lê sơ (1428-1527): Bộ máy nhà nước là một hệ thống chính quyền chặt chẽ nhằm chi phối xuống tận cơ sở, đồng thời tập trung quyền lực tối cao vào bộ máy trung ương, đứng đầu là nhà vua Năm 1428, cả nước chia làm 5 đạo, dưới đạo có các đơn vị hành chính như trấn, lộ rồi đến phủ, huyện, châu Đơn vị hành chính nhỏ nhất là xã: đại xã (100 hộ trở lên), có 3 xã quan; trung xã (50 hộ trở lên), có 2 xã quan và tiểu xã (có 10 hộ trở lên), có 1 xã quan [29, tr 89] Đến đời Lê Thánh Tông, bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương có một số thay đổi đáng kể, định lại đơn vị hành chính cấp xã trong đó đại xã gồm 500 hộ trở lên; trung xã gồm 300 hộ trở lên và tiểu xã

gồm 100 hộ trở lên [29, tr 92]

Trải qua những năm tháng bi hùng của dân tộc, thời kỳ nội chiến phân liệt cũng như thời Tây Sơn, xã vẫn giữ được vị trí quan trọng của nó trong hệ thống

tổ chức hành chính nhà nước và vẫn được xem là đơn vị hành chính căn bản

Đến thời nhà Nguyễn, từ đầu thế kỷ XIX đến khi thực dân Pháp xâm lược nước ta (1858): Nhà Nguyễn đã xây dựng được một bộ máy nhà nước có quy mô lớn nhất, có tính thống nhất và hoàn thiện nhất trong lịch sử phong

kiến Việt Nam và rất coi trọng vai trò của làng xã trong quốc sách trị nước

Cụ thể, đơn vị hành chính cơ sở là xã có lý trưởng đứng đầu, phó lý giúp việc,

do kỳ lão và chức sắc trong xã bầu cử ra Mỗi xã là một đơn vị độc lập và chịu trách nhiệm về thuế đinh điền, phu, tạp dịch đối với nhà nước Bộ máy quản lý làng xã được trao nhiều quyền hành; vai trò và vị trí của lý trưởng rất to lớn, nhưng lý trưởng không phải là quan lại triều đình, triều đình khoán trắng mọi việc cho lý trưởng, thông qua lý trưởng để quản lý làng xã Vì thế, dưới triều Nguyễn nạn cường hào hoành hành mạnh mẽ Nhiều xã gần nhau hợp lại thành tổng có chánh, phó tổng làm cấp trung gian giữa huyện và xã Chánh, phó tổng

có quyền hành lớn và kiêm cả việc kiện tụng nhỏ trong tổng [29, tr 138]

Tóm lại, quan hệ giữa làng, xã với chính quyền Nhà nước Việt Nam thời phong kiến là quan hệ "phép vua" và "lệ làng", ở đó "phép Vua" nhường chỗ cho "lệ làng" trong giải quyết các vấn đề địa phương hay pháp luật Nhà nước, nói cách khác là lệ làng hóa pháp luật Nhà nước Pháp luật Nhà nước muốn thực thi xuống dân chúng phải thông qua lệ làng

Do đó đặc điểm nổi bật của bộ máy chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam thời phong kiến là tính độc lập, tự trị, tự quản cao, song sự tự trị vẫn nằm trong

sự cai quản trực thuộc của triều đình Sự tồn tại của tổ chức chính quyền cơ sở

là một nhu cầu thiết yếu được các Nhà nước phong kiến quan tâm củng cố duy trì bộ máy nhà nước quân chủ trung ương tập quyền, đảm bảo cho chính quyền cấp cơ sở đủ mạnh để thực thi và triển khai các chủ trương, chính sách cai trị nhằm bảo vệ chế độ đương thời Chính quyền cấp cơ sở khá gọn nhẹ Việc quản lý làng xã tập trung vào một đầu mối thể hiện qua các chức danh, được chọn đặt từ trong dân, không nằm trong hệ thống quan chức của triều đình Đó

là những đặc điểm riêng có của chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam

* Chính quyền cơ sở thời Pháp thuộc

Ngay từ khi mới đặt sự đô hộ trên đất nước ta, các nhà cầm quyền người Pháp đã nhanh chóng thấy tầm quan trọng của cấp xã, chú trọng ngay

đến việc tổ chức chính quyền cấp xã Viên toàn quyền Đông Dương Pier Pasquie đã nhận định về cấp xã Việt Nam cuối thế kỷ XIX như sau: "Xã hợp thành một khối hoàn bị đến nỗi người ta không thể sửa đổi một điểm nhỏ nào…Chúng ta không có lợi gì khi trực tiếp, hoặc gián tiếp phá bỏ một cơ quan hiện là một lợi khí mầu nhiệm, mà nên để nó nguyên vẹn và tôn trọng các hình thức của nó" [14, tr 456]

Theo Nghị định ngày 12/8/1921 của Thống sứ Bắc Kỳ, Tổ chức bộ máy của xã được quy định: Hội đồng tộc biểu từ 4 đến 20 người, đứng đầu là chánh hương hội và phó hương hội Quản lý về hành chính nhà nước có lý trưởng; phó Lý và trương tuần Nhưng chẳng bao lâu người Pháp thấy rõ Hội đồng tộc biểu hoạt động kém hơn Hội đồng kỳ mục vì các người đại diện cho các dòng họ thường không phải là những người có phẩm hàm, có bằng cấp như Hội đồng kỳ mục trước đây Thực dân Pháp lại phải thực hiện thiết chế

cũ, tức là lập ra Hội đồng kỳ mục ở xã

Theo đạo dụ của Vua Bảo Đại ngày 23/5/1941 quy định: Xã có Hội đồng kỳ mục do tiên chỉ và thứ chỉ đứng đầu; quản lý hành chính có lý trưởng, phó lý và trương tuần

Như vậy làng xã ở Việt Nam thời kỳ này vẫn được duy trì, tồn tại với

tư cách là đơn vị hành chính cơ bản Cấp xã có quan viên hàng xã chịu trách nhiệm các mặt đối nội và đối ngoại của xã Số lượng chức dịch ở làng xã có tăng lên so với thời kỳ trước vì chính quyền xã được giao thêm nhiều công việc phát sinh mới do yêu cầu của việc quản lý hành chính theo tiêu chuẩn của phương Tây như khai sinh, khai tử, lập giá thú Song tựu trung lại vai trò chính vẫn là xã trưởng, lý trưởng Các chức dịch xã cũng chỉ là nhân viên trong làng xã, làm việc cho làng xã, hưởng lộc của làng xã mà không phải là quan chức của nhà nước Tính cách cổ truyền tự trị của làng xã Việt Nam vẫn được các nhà cầm quyền người Pháp duy trì cơ bản như thời phong kiến trước đây

Như vậy, thời phong kiến, đế quốc, xã là một đơn vị hành chính được hình thành và phát triển lâu dài, bền vững bởi nhiều yếu tố: địa lý tự nhiên, phong tục tập quán, truyền thống lịch sử, văn hóa, kinh tế xã hội và bao trùm lên trên hết là yếu tố chính trị, bởi vì chính nó mới quy định nên quan hệ Nhà nước, quan hệ chính quyền các cấp, từ cấp cơ sở là xã lên đến cấp Trung ương Xã là một đơn vị hành chính căn bản của nước ta, qua các thời đại luôn giữ được địa vị quan trọng trong tổ chức hành chính nhà nước Người đứng đầu quản lý làng xã không phải là quan chức triều đình nhưng vừa thực hiện

cả chức năng tổ chức quyền lực nhà nước vừa thực hiện chức năng tự quản của cộng đồng cư dân làng xã

1.2.1.2 Chính quyền cấp cơ sở từ sau Cách mạng tháng Tám đến nay

* Giai đoạn từ 1946-1959

Sau thành công của Cách mạng tháng Tám, nhận thấy tầm quan trọng

và vai trò to lớn của chính quyền địa phương nên ngay từ khi mới thành lập, Nhà nước đã ban hành Sắc lệnh số 63 ngày 22-11-1945 quy định việc tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban hành chính các cấp ở nông thôn và Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố Nội dung của hai sắc lệnh này đã quy định tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương, có sự phân biệt rõ ràng giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị Đây là cơ sở để xây dựng bộ máy chính quyền địa phương

Ngày 09/11/1946, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời quy định rõ hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước Ở địa phương, cơ quan chính quyền nhà nước gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính Nhân dân phổ thông đầu phiếu và trực tiếp bầu ra Hội đồng nhân dân ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã Ở cấp bộ và cấp huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân Hội đồng nhân dân bầu ra Ủy ban hành chính và quyết nghị những vấn đề thuộc địa phương mình Những nghị quyết ấy không được trái

với chỉ thị của cấp trên Ủy ban hành chính thi hành các mệnh lệnh của cấp trên và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân

Có thể nói, những nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của hệ thống chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp 1946 thể hiện tinh thần dân chủ và tiến bộ của nhà nước ta Song, do hoàn cảnh chiến tranh nên những quy định này chưa được áp dụng trong thực tế Do tình hình chiến sự lan rộng và phức tạp, hoạt động của chính quyền cơ sở phải linh hoạt và năng động, đáp ứng được đòi hỏi của tình hình lúc bấy giờ nên việc tổ chức chính quyền địa phương còn có nhiều những điểm đặc biệt Bộ máy chính quyền địa phương lúc này chính là bộ máy hành chính địa phương Ủy ban không phải

là cơ quan hành chính đơn thuần do cấp trên bổ nhiệm mà là cơ quan kết hợp

cả tính đại diện và tính hành chính Như vậy trong giai đoạn trước và sau khởi nghĩa, cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta là các Ủy ban nhân dân cách mạng và Ủy ban công nhân cách mạng vừa đại diện cho nhân dân vừa đại diện cho cấp trên Đây là cách thức tổ chức chính quyền địa phương độc đáo, phù hợp với điều kiện hiện tại của cách mạng nước ta: vừa là cơ quan hành chính để thực hiện chức năng quản lý nhà nước như mọi bộ máy nhà nước, vừa thể hiện tính dân chủ (chính quyền của nhân dân, với sự tham gia

rộng rãi của nhân dân) [23, tr 54]

Trong thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp, bộ máy chính quyền địa phương có những thay đổi nhằm đáp ứng với tình hình mới

Sắc lệnh số 254/SL ngày 19/11/1948 quy định việc tổ chức chính quyền địa phương trong thời kỳ kháng chiến và Sắc lệnh số 255/SL ngày 19/11/1948 về tổ chức chính quyền địa phương ở những vùng tạm thời bị địch kiểm soát hay uy hiếp quy định cụ thể đầy đủ hơn tổ chức bộ máy hành chính địa phương các cấp thời kỳ này Ủy ban kháng chiến hành chính (được thành lập theo Sắc lệnh số 149/SL ngày 29/3/1948) được tăng cường thêm nhiều quyền hạn phù hợp với thời chiến Bộ máy hành chính địa phương thời kỳ này

có những nhiệm vụ, quyền hạn cao hơn trong mối quan hệ với Hội đồng nhân dân Ủy ban kháng chiến hành chính dưới sự chỉ huy của cấp trên hầu như quyết định mọi vấn đề Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân nếu có đều phải phê chuẩn chặt chẽ mới được thi hành Những thay đổi này xét dưới góc

độ tân dân chủ thì có những mặt hạn chế về sự tham gia của nhân dân Tuy nhiên, sự hạn chế này là do hoàn cảnh kháng chiến bắt buộc [23, tr 60-61]

Giai đoạn sau khi cuộc kháng chiến đi vào kết thúc, Chính phủ đã có những biện pháp củng cố chính quyền nhân dân, khôi phục lại các định chế dân chủ Cùng với việc khẳng định rõ ràng vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân "là cơ quan chính quyền tối cao, quyết định mọi công việc của địa phương" thì Ủy ban kháng chiến hành chính cũng được xác định rõ là "cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân" Như vậy việc tổ chức bộ máy chính quyền địa phương đã chuyển theo đúng quỹ đạo tổ chức chính quyền địa phương trong chế độ mới

* Giai đoạn 1959-1980

Lần đầu tiên, Hiến pháp 1959 quy định việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính ở tất cả các đơn vị hành chính (Điều 79) Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương (Điều 80) Ủy ban hành chính các cấp là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, là cơ quan hành chính của nhà nước ở địa phương Điểm mới

so với Hiến pháp 1946 là Hiến pháp 1959 đã quy định thẩm quyền của tập thể

Ủy ban hành chính Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 đã khẳng định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương (Điều 1) Luật đã có chế định cụ thể về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp cơ sở, căn cứ vào kế hoạch kinh tế, văn hóa cấp trên; quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - văn hóa của cấp cơ sở Ủy ban hành

chính xã với chế độ làm việc tập thể lãnh đạo phân công phụ trách Khu phố (sau này gọi là phường) được tổ chức ở các thành phố trực thuộc trung ương

* Giai đoạn 1980 - 1992

Theo Hiến pháp 1980 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp năm 1983 thì ở cấp cơ sở có Ủy ban nhân dân xã, Ủy ban nhân dân thị trấn, Ủy ban nhân dân phường Như vậy phường với tính chất là đơn vị hành chính cấp cơ sở ở khu vực đô thị lần đầu tiên được chế định trong Hiến pháp 1980

Điều 114 Hiến pháp 1980 đã đề cập cụ thể hơn về vị trí của Hội đồng nhân dân: Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,

do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương

và chính quyền cấp trên Trong giai đoạn này, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân tiếp tục được mở rộng và quy định cụ thể hơn Ví dụ: Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề về sản xuất, phân phối, lưu thông Về

Ủy ban nhân dân, Điều 121 Hiến pháp đã xác định mang tính khoa học hơn về thuật ngữ: "Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, là

cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương" Tuy nhiên có thể nói giai đoạn đầu của thời kỳ này vai trò của chính quyền cấp cơ sở mờ nhạt do việc đề cao chính quyền cấp huyện (thời kỳ này huyện được coi là pháo đài của chủ nghĩa

xã hội, được quan tâm đầu tư toàn diện từ bộ máy đến cơ sở vật chất)

Đến Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994,

về cơ cấu tổ chức Hội đồng nhân dân cấp cơ sở đã hình thành chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, thực hiện chức năng thường trực Hội đồng nhân dân Về thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp xã đã được phản ánh tương đối toàn diện các quan hệ kinh tế - xã hội ở địa phương

1.2.2 Chính quyền cấp cơ sở trong hệ thống chính quyền địa phương hiện nay

Theo Điều 118 Hiến pháp 1992 (được sửa đổi bổ sung năm 2001) quy định cơ cấu và cấp đơn vị hành chính ở nước ta:

Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:

- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

- Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

- Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường [37]

Như vậy, chính quyền cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) là cấp thứ tư trong hệ thống chính quyền của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bao gồm: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước

Hội đồng nhân dân cấp cơ sở thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp cơ sở; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và của công dân ở địa phương

Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách xã hội khác trên địa bàn

Ủy ban nhân dân cấp cơ sở thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở

Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX đã chỉ rõ:

Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt đại bộ phận nhân dân cư trú, sinh sống Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư [17]

Với vị trí, vai trò của cấp cơ sở nêu trên đã cho thấy tính chất đặc thù của chính quyền cấp cơ sở, vì vậy đòi hỏi các cơ quan chính quyền cấp cơ sở ngày càng phải được củng cố và hoàn thiện nhiều hơn nữa

1.3 TỔ CHỨC VÀ NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP

CƠ SỞ THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

1.3.1 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân

1.3.1.1 Tổ chức

Điều 119 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Điều 1 Luật

Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 quy định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên"

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 quy định Hội đồng nhân dân cấp cơ sở không tổ chức thành các ban, có Thường trực Hội đồng nhân dân gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân Thường trực Hội đồng nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra Kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp cơ sở phải được Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện trực tiếp quản lý phê chuẩn (Điều 5)

Nhiệm kỳ mỗi khóa của Hội đồng nhân dân các cấp là 5 năm Nhiệm

kỳ của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân… theo nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân cùng cấp Khi Hội đồng nhân dân hết nhiệm kỳ, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân… tiếp tục làm việc cho đến khi Hội đồng nhân dân khóa mới bầu ra Thường trực Hội đồng nhân dân,

Ủy ban nhân dân…khóa mới Chủ tịch Hội đồng nhân dân không giữ chức vụ

đó quá hai nhiệm kỳ liên tục (Điều 6)

Tùy từng địa phương, Luật Bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm

2003 quy định cụ thể số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân ở từng cấp, trên cơ

sở có tính đến các điều kiện về vị trí địa lý, dân cư, trình độ dân trí, các điều kiện kinh tế - xã hội…từng vùng, nhưng dao động trong khoảng từ 15 đến 35 đại biểu tùy theo điều kiện địa lý, xã hội và dân số của từng địa phương (Điều 9)

1.3.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn

Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân được pháp luật quy định

là xuất phát từ vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân với tính cách là cơ quan chính quyền Nhà nước trong hệ thống bộ máy nhà nước thống nhất Hội đồng nhân dân thực hiện những nhiệm vụ và sử dụng những quyền hạn theo phân cấp quản lý của chính quyền cấp trên, đảm bảo sự lãnh đạo thống nhất của Trung ương đồng thời phát huy quyền chủ động của địa phương

Điều 120 Hiến pháp 1992 quy định nhiệm vụ cơ bản nhất của Hội đồng nhân dân với tính cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là:

Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, ra Nghị quyết về các biện pháp đảm bảo thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước [35] Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn được quy định tại các Điều 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35 của Luật Tổ chức

Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, theo đó Hội đồng nhân dân cấp cơ sở có quyền quyết định những vấn đề quan trọng ở tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn, bao gồm các lĩnh vực kinh tế, giáo dục,

y tế, xã hội và đời sống, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên, môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thực hiện pháp luật, xây dựng chính quyền, quản lý địa giới hành chính và quản lý đô thị

Từ những quy định trên có thể khái quát lại nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn trên ba phương diện:

- Quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm ổn định chính trị, trật tự trị an và nâng cao đời sống vật chất, văn hóa của nhân dân ở

cơ sở; quyết định các biện pháp chủ yếu để triển khai thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nước trên địa bàn;

xã, thị trấn

Bên cạnh đó, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 quy định chung nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp, như vậy chưa có sự phân biệt cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Vị trí, vai trò của chính quyền các cấp là khác nhau, song chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền lại quy định giống nhau là điều không hợp lý

1.3.2 Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp

Ủy ban nhân dân có nhiệm kỳ theo nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân

là 5 năm, được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ Việc bầu các thành viên của Ủy ban nhân dân được tiến hành bằng cách bỏ phiếu kín theo danh sách đề cử chức vụ của từng người Kết quả bầu Ủy ban nhân dân cấp cơ sở phải được Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn Chủ tịch Ủy ban nhân dân ở mỗi đơn vị hành chính không giữ chức vụ đó quá hai nhiệm kỳ liên tục Số lượng thành viên của Ủy ban nhân dân cấp xã (xã, phường, thị trấn) có từ 3 đến 5 thành viên (Điều 122) Ủy ban nhân dân cấp

cơ sở mỗi tháng họp ít nhất một lần Các quyết định của Ủy ban nhân dân phải được quá nửa tổng số thành viên Ủy ban nhân dân biểu quyết tán thành Tại Điều 124 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 quy định có 6 vấn đề mà Ủy ban nhân dân cấp cơ sở phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số

1.3.2.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp cơ sở

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân được Hiến pháp quy định những nét cơ bản tại Điều 123 Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Ủy ban nhân dân cấp xã được quy định tại các Điều 111, 112, 113, 114,

115, 116, 117 và 118 của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, theo đó, Ủy ban nhân dân cấp cơ sở có chức năng quản lý nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn, bao gồm các lĩnh

vực: kinh tế; nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi và tiểu thủ công nghiệp; xây dựng, giao thông vận tải; giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa và thể dục thể thao; quốc phòng an ninh, trật tự, an toàn xã hội và thi hành pháp luật

ở địa phương; thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo; thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền, quản lý địa giới và quản lý đô thị

Như vậy, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm

2003 đã có sự phân định nhiệm vụ, thẩm quyền của Ủy ban nhân dân các cấp tỉnh, huyện, xã; cũng như đã có sự phân định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn Song sự phân định này chưa thực sự

rõ ràng Cũng giống như mô hình thiết kế nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, việc xã, thị trấn và phường khác nhau ở nhiều thứ, song nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân xã, thị trấn và phường lại tương đối giống nhau là điều không hợp lý

1.4 SỰ KHÁC NHAU GIỮA ĐÔ THỊ VÀ NÔNG THÔN (GIỮA PHƯỜNG VỚI XÃ VÀ THỊ TRẤN)

Phường ở khu vực đô thị, xã và thị trấn ở khu vực nông thôn, là những hình thức của cùng một cấp hành chính nhưng chúng khác nhau ở nhiều đặc điểm, cụ thể như sau:

- Về vai trò, vị trí: Đô thị là nơi tập trung dân cư và sản xuất ở mật độ

cao, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế-xã hội, là hạt nhân và động lực thúc đẩy sự phát triển của quốc gia, của vùng, của tỉnh, thành phố Phường là một khu vực đô thị trực thuộc quận hoặc thị xã, thành phố thuộc tỉnh đóng vai trò là các trung tâm về các lĩnh vực đời sống chính trị, kinh tế - xã hội của một quận, thị xã hoặc thành phố thuộc tỉnh Trong khi đó xã, thị trấn là các khu vực nông thôn gắn nhiều với sản xuất nông nghiệp và các hoạt động kinh

tế nông nghiệp

- Về kinh tế: Kinh tế nông thôn xã, thị trấn là đơn ngành và chủ yếu là

sản xuất nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp Còn kinh tế đô thị là đa ngành,

phi nông nghiệp, chủ yếu là công nghiệp, thương mại và dịch vụ Kinh tế đô thị có tốc độ phát triển cao hơn và là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước Quản lý nhà nước về kinh tế ở đô thị là một trong những đối tượng quản lý quan trọng của chính quyền đô thị [47, tr 289] Tính đa dạng của các hoạt động kinh tế ở đô thị làm cho hoạt động quản lý nhà nước về kinh tế ở đô thị có những nét riêng so với quản lý kinh tế ở nông thôn Nét khác nhau cơ bản ở đây là nếu quản lý nhà nước đối với nông thôn chủ yếu là vấn đề nông nghiệp thì quản lý nhà nước đối với đô thị lại là vấn đề công nghiệp, thương mại và dịch vụ

- Về dân cư: Dân cư nông thôn xã, thị trấn đơn giản thuần nhất, gắn

kết với nhau từ lâu đời có tính truyền thống tạo nên những bản sắc, phong tục tập quán riêng của từng tỉnh, huyện, xã, thôn, làng, ấp, bản Trong khi đó dân

cư đô thị phường rất đa dạng và phức tạp Dân cư đông đúc, tập trung với mật

độ cao, có nguồn gốc rất khác nhau từ rất nhiều nơi tập trung lại

Dân cư đô thị có trình độ học thức và dân trí cao hơn nông thôn, vì vậy

họ thường sống và làm việc theo các chuẩn mực pháp luật đã được các cơ quan trung ương định sẵn mà không phụ thuộc vào mức độ công nghiệp hóa [45, tr 10]

Thành phần dân cư không thuần nhất, nhu cầu cuộc sống đa dạng và phức tạp hơn, dân ngụ cư không chính thức và dân vãng lai cũng chiếm một

tỷ lệ đáng kể Do đó quản lý dân cư, hộ tịch, hộ khẩu ở đô thị khó khăn và phức tạp gấp nhiều lần so với nông thôn, chiếm một tỷ lệ không nhỏ trong hoạt động quản lý của chính quyền đô thị

- Về lối sống: Cuộc sống của người dân nông thôn ở các xã, thôn,

làng, bản chủ yếu là tự túc, tự cấp những nhu yếu phẩm trong cuộc sống hàng ngày Trong khi đó cuộc sống của người dân phường hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường theo phương thức mua - bán Lối sống của người dân đô thị là lối sống công nghiệp hóa và hành chính hóa, với thời gian biểu tương đối chặt chẽ, dày đặc và ít khe hở Sinh hoạt của người dân đô thị diễn ra đều đặn hàng

ngày theo trục cơ bản là giờ lao động hành chính (đối với bộ phận văn phòng) hoặc theo ca (đối với bộ phận sản xuất) Trong khi đó, người dân nông thôn sinh hoạt xung quanh trục thời gian là mùa vụ và theo chu kỳ sinh trưởng của động vật - thực vật mà họ nuôi, trồng Nhịp sống đô thị do đó thường tất bật, khẩn trương hơn so với nông thôn [46, tr 25-26]

- Về cơ sở hạ tầng: Ở đô thị phức tạp gấp nhiều lần so với ở nông thôn

nhất là về giao thông, cấp thoát nước và vệ sinh môi trường Cơ sở hạ tầng đô thị (nhà ở, các công trình dịch vụ công cộng, ăn uống, nghỉ dưỡng, y tế, văn hóa, giáo dục đào tạo, nghiên cứu khoa học, thể dục thể thao, công viên, cây xanh, giao thông, điện, nước, thông tin,…) là những mạng lưới hệ thống đồng

bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi phải

có sự quản lý tập trung thống nhất cao, không thể phân tán, cắt khúc

- Về quản lý: Ở đô thị nội dung quản lý phức tạp, gồm rất nhiều mặt,

quan hệ, trong đó có rất nhiều mặt, quan hệ mà ở nông thôn không có hoặc không là vấn đề lớn, căng thẳng, ví dụ như cấp thoát nước, xử lý rác thải, quản lý công viên, cây xanh, quản lý nhân khẩu, trật tự an toàn giao thông… Nếu như các đối tượng quản lý ở nông thôn đòi hỏi sự quản lý nhà nước mà người ta có thể xác định nó theo các khu vực tương đối cách biệt về địa lý, một cộng đồng dân cư hình thành từ lâu với các quan hệ khá ổn định, thì việc chia ra ở đô thị các đơn vị hành chính hầu như mang tính chất cơ học Việc phân ra các đơn vị hành chính như vậy là vấn đề kỹ thuật nhằm phục vụ cho việc quản lý hành chính mà thôi

- Về địa giới hành chính: Ở nông thôn, xã, thị trấn, địa giới hành chính

trùng với các địa giới khác, nhất là địa giới về kinh tế Đó là những đơn vị hành chính độc lập, mọi hoạt động đều diễn ra trong địa giới hành chính của

xã, thị trấn Tư liệu sản xuất và địa bàn sản xuất của nhân dân nằm trong địa giới hành chính của xã, thị trấn do chính quyền xã, thị trấn trực tiếp quản lý, điều hành Mọi hoạt động quản lý của chính quyền xã, thị trấn liên quan trực

tiếp đến người dân trong xã, thị trấn Trong khi đó ở đô thị, địa giới hành chính chỉ có ý nghĩa trong quản lý hành chính nhà nước Ở nội thành, nội thị không có "đường ranh giới tự nhiên" nên việc phân định ranh giới giữa phường này với phường khác là rất khó khăn, phức tạp Các lĩnh vực hoạt động khác (kinh tế, văn hóa, xã hội, giao thông, cư trú…) hầu như không có khái niệm địa giới hành chính "Tập trung thống nhất cao độ là đặc trưng nổi bật của quản lý hành chính đô thị Vì rằng đô thị là một cơ chế thống nhất Kết cấu hạ tầng đô thị là một mạng lưới thống nhất, xuyên suốt đô thị, không thể chia cắt được Dân cư đô thị không để ý đến địa giới hành chính đô thị, hàng ngày họ ở nơi này, làm việc ở nơi khác, và đi mua sắm, giải trí ở nơi khác nữa Thậm chí họ có thể ở ngoại thành vào làm việc trong nội thành và

ngược lại [12]

Từ những đặc điểm khác nhau giữa đô thị và nông thôn, giữa phường với xã và thị trấn nêu trên, đòi hỏi phải thiết kế mô hình quản lý không giống nhau Tuy nhiên hiện nay, các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn chính quyền khu vực nông thôn và chính quyền đô thị cơ bản là giống nhau trên tất cả các lĩnh vực như đã nêu ở phần trên Xét về mặt khoa học quản lý, đây là điều không hợp lý, dẫn đến hiệu lực, hiệu quả quản lý của các cấp chính quyền địa phương không đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng chính là ở chỗ phải nhận thức rõ đặc điểm, đặc thù của đô thị và nông thôn, sự khác nhau về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền trách nhiệm của chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để lựa chọn mô hình tổ chức và cách thức điều hành quản

khác nhau Ngày nay, hầu hết các quốc gia đều đang tiến hành công cuộc cải cách sâu rộng nền hành chính của mình, cố gắng tìm ra mô hình và phương thức quản lý tối ưu và đặc biệt là để hỗ trợ cho sự phát triển kinh tế ngày càng gia tăng

Tuy bộ máy nhà nước của các nước thuộc hệ thống chính trị khác nhau có những tính chất và đặc điểm khác nhau, song xét về mặt hành chính học thì những kinh nghiệm rút ra từ những mô hình bộ máy nhà nước cụ thể ít nhiều đều cung cấp cho chúng ta những tham khảo bổ ích cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn

Ở Châu Á có Nhật Bản và Philippines là hai quốc gia tương đối thành công về lĩnh vực phân quyền, họ đã ban hành Luật phân quyền, quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền Việt Nam cũng đang đẩy mạnh cải cách hành chính, chủ động hội nhập quốc tế và công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Do vậy, việc tìm hiểu về mô hình chính quyền địa phương của Nhật Bản và Philippines là việc làm cần thiết

1.5.1 Chính quyền địa phương Nhật Bản

Khác với mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam, chính quyền địa phương Nhật Bản chỉ bao gồm hai cấp: cấp tỉnh (Prefectures) và cấp cơ sở (municipalities) Tuy vậy, trong mỗi cấp lại bao gồm nhiều loại hình đơn vị hành chính với cách gọi khác nhau Cấp tỉnh có bốn loại hình: đô, đạo, phủ, huyện Cấp cơ sở bao gồm thành phố (thuộc tỉnh), thị xã và làng, xã

Tính chất đặc trưng của chính quyền địa phương Nhật Bản là hoạt động của chính quyền địa phương chủ yếu hướng vào việc phục vụ cộng đồng Định hướng này được áp dụng trong cả hoạt động của chính quyền cấp cơ sở cũng như chính quyền cấp tỉnh Với mục đích thực hiện tốt tự trị địa phương, các chức danh Tỉnh trưởng, thị trưởng (cấp cơ sở) thực thi quyền hành pháp và các đại biểu Hội đồng địa phương đều do cử tri trực tiếp bầu ra Chính quyền cơ sở có những quyền hạn hành chính toàn diện theo thẩm quyền được giao

* Bộ máy tổ chức và cơ chế tự trị địa phương

Hội đồng địa phương là cơ quan quyết nghị của địa phương do dân trực tiếp bầu ra Theo luật, đại biểu Hội đồng địa phương không thể đồng thời

là đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng địa phương khác, cũng không được làm tỉnh trưởng, thị trưởng hay công chức Hội đồng địa phương có quyền biểu quyết tất cả các vấn đề thuộc thẩm quyền, trong đó quan trọng nhất là quyền phê chuẩn, sửa đổi hay bãi bỏ các luật của địa phương phê duyệt ngân sách

Hội đồng có quyền thanh tra các văn bản về các vấn đề của chính quyền địa phương, có quyền đề nghị Tỉnh trưởng, thị trưởng trong cơ quan hành pháp nộp báo cáo, có quyền xem xét công việc của chính quyền và việc thi hành các nghị quyết của Hội đồng và kiểm toán các chứng từ và giải ngân của chính quyền Hội đồng họp ít nhất một năm 4 kỳ và mọi vấn đề đều phải được đưa ra thảo luận Ngoài ra, các phiên họp bất thường có thể được triệu tập khi cần thiết trên cơ sở đưa ra trước chương trình nghị sự Tỉnh trưởng, Thị trưởng cũng có quyền triệu tập các phiên họp bất thường của Hội đồng với điều kiện có ¼ số đại biểu Hội đồng tán thành

* Cơ quan hành chính địa phương

Là cơ quan chấp hành thực hiện các chính sách do Hội đồng thông qua Điều đáng chú ý là hoạt động của chính quyền địa phương Nhật Bản theo

mô hình tổng thống chế, trong đó Thị trưởng, Tỉnh trưởng, các đại biểu Hội đồng đều được bầu trực tiếp; chức năng, quyền hạn theo nguyên tắc phân lập

và kiềm chế lẫn nhau nhằm bảo đảm quản lý địa phương một cách dân chủ

Tỉnh trưởng và Thị trưởng không được phép kiêm nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng địa phương hay công chức Các thẩm quyền quan trọng của người đứng đầu hành pháp địa phương bao gồm quyền ban hành các quy định, dự thảo ngân sách, giới thiệu các dự thảo luật địa phương,

bổ nhiệm các thành viên của các ban hành chính độc lập, bổ nhiệm Phó Tỉnh trưởng và kế toán trưởng, phó Thị trưởng và thủ quỹ đối với cấp cơ sở cũng

như bổ nhiệm các công chức địa phương Ngoài các quyền hạn trên, Tỉnh trưởng và Thị trưởng chịu trách nhiệm về việc thực hiện mọi công việc của chính quyền địa phương; quyền giải tán Hội đồng nếu như giành thắng lợi trong cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm và ngược lại nếu thất bại thì phải từ chức; quyền quyết định nhân danh Hội đồng trong một số trường hợp nhằm đạt được sự nhượng bộ hay cải thiện chất lượng dịch vụ Hành động toàn quyền này vẫn có giá trị ngay cả khi Hội đồng không tán thành nhưng Tỉnh trưởng, Thị trưởng phải chịu trách nhiệm về chính trị

* Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

Ở Nhật Bản, chính quyền địa phương nằm trong hệ thống hành chính thống nhất của Chính phủ quốc gia bao gồm hai thành tố trung ương và địa phương Tháng 4 năm 2000, Nhật Bản ban hành Luật phân quyền (sửa đổi), trong đó quy định chính quyền trung ương và chính quyền cấp tỉnh có quyền kiểm tra, giám sát đối với chính quyền cơ sở nhưng theo hướng hạn chế tới mức tối thiểu sự can thiệp và phải theo đúng luật Giữa các cấp chính quyền là bình đẳng, độc lập và hợp tác, không còn thứ bậc Chính quyền cơ sở phải đảm nhiệm các chức năng, nhiệm vụ rất rộng lớn, bao gồm tất cả các khía cạnh của cuộc sống, ngoại trừ một số chức năng do trung ương nắm giữ như ngoại giao, an ninh quốc gia, tòa án và công tố [21]

1.5.2 Chính quyền địa phương Philippines

Chính quyền địa phương của Philippines gồm: cấp tỉnh; thành phố thuộc tỉnh hoặc huyện; barangay (tương đương cấp xã ở Việt Nam) Barangay là cấp hành chính địa phương thấp nhất ở quốc gia này

Bộ luật chính quyền địa phương năm 1991 quy định rất cụ thể về cơ cấu

tổ chức, chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của các đơn vị hành chính địa phương cũng như người đứng đầu và các nhân viên thuộc các cơ quan chính quyền địa phương Theo đó Barangay là đơn vị chính quyền cơ bản phục vụ việc thực hiện

kế hoạch quan trọng và thực thi những chính sách, kế hoạch; các chương trình

và hoạt động trong huyện; là nơi thu nhận, xem xét các kiến nghị của người dân, cũng là nơi giải quyết tranh chấp mang tính chất hòa giải thân tình

Cơ cấu của 1 Barangay gồm 1 Punong barangay (Chủ tịch Ủy ban cấp xã), 7 thành viên của Sangguniang barangay (tương đương Hội đồng nhân dân

xã, phường), 1 Chủ tịch Sangguniang kabataan, 1 thư ký và 1 thủ quỹ của xã

và cả 1 Lupong tagamayapa (gồm Chủ tịch Ủy ban cấp xã và từ 10 đến 20 thành viên sẽ được thiết lập trong vòng 3 năm)

Punong barangay (Chủ tịch xã) là người lãnh đạo cơ quan hành pháp cấp xã, phường, được trao rất nhiều quyền hạn và nhiệm vụ, ví dụ thực hiện việc quản lý kinh tế một cách hiệu quả với mục đích đảm bảo an sinh xã hội; thực hiện những luật, quyết định được áp dụng trong phạm vi cấp xã phường; thương lượng và ký kết các hợp đồng nhân danh xã, phường…

Sangguniang barangay (tương đương Hội đồng nhân dân xã, phường của Việt Nam) là cơ quan lập pháp của xã bao gồm Chủ tịch Ủy ban xã cũng với tư cách là Chủ tịch hội đồng xã, 7 thành viên của Hội đồng xã, chủ tịch kabataan sangguniang Hội đồng xã có chức năng ban hành quyết định khi cần thiết; ban hành sắc lệnh về thuế và thu nhập trong khuôn khổ thẩm quyền của mình; ban hành ngân sách theo quy định của pháp luật…

Chủ tịch xã có quyền bổ nhiệm các thư ký, thủ quỹ cho xã với sự nhất trí của đa số thành viên Hội đồng

Hội đồng giám sát của cấp xã bao gồm tất cả những người mà thực tế

cư trú tại barangay ít nhất 6 tháng, 15 tuổi trở lên, công dân của Philippines,

và được đăng ký trong danh sách các thành viên Hội đồng của barangay Hội đồng giám sát họp một năm 2 lần để lắng nghe và thảo luận các báo cáo thường kỳ của Hội đồng xã có liên quan tới hoạt động và về tài chính cũng như các vấn đề có ảnh hưởng tới barangay

Ở Philippines, mỗi đơn vị quản lý ở địa phương đều có chế định trách nhiệm rõ ràng, có năng lực và cơ cấu tổ chức năng động, cơ chế hoạt động

phù hợp đáp ứng các yêu cầu của cộng đồng Việc giao nghĩa vụ và quy định trách nhiệm cho các đơn vị chính quyền ở địa phương sẽ được kèm theo những điều khoản về phương cách thích hợp để hỗ trợ tối đa những quyền năng và việc tiến hành có hiệu quả những chức năng của họ và từ đó để tạo ra

và mở rộng nguồn thu nhập riêng của các địa phương…

Có sự khác biệt trong việc thiết lập các cơ quan trong các cấp chính quyền địa phương của Philippines so với Việt Nam đó là việc thiết lập các cấp chính quyền địa phương đều phải thông qua một đạo luật hoặc sắc lệnh nhưng những đạo luật hoặc sắc lệnh đó đều phải thông qua trưng cầu dân ý Như vậy

có thể thấy tính dân chủ ở đây rất cao và người dân Philippines có quyền rất lớn trong việc chọn ra người đại diện cho mình trong chính quyền [11]

2 Chương 2

THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ Ở TỈNH HÀ NAM

2.1 ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA TỈNH HÀ NAM 2.1.1 Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên

Hà Nam là tỉnh thuộc vùng đồng bằng Bắc Bộ, có vị trí địa lý từ

giáp thành phố Nam Định, phía Đông qua sông Hồng là các tỉnh Hưng Yên và Thái Bình, phía Tây Nam giáp tỉnh Ninh Bình, phía Tây giáp tỉnh Hòa Bình Trên địa bàn của tỉnh có đường sắt Bắc - Nam chạy qua với đoạn dài khoảng hơn 30km Quốc lộ 1A chạy qua tỉnh với chiều dài gần 50km từ dưới cầu Giẽ (Hà Tây) (nay là thành phố Hà Nội) đến cầu Đoan Vĩ (giáp tỉnh Ninh Bình); Quốc lộ 21A Phủ Lý - Nam Định dài 30km Điểm nút giao thông là thị xã Phủ Lý (nay là thành phố Phủ Lý) Trên địa bàn tỉnh có một số sông lớn chảy qua như sông Hồng, sông Đáy, sông Châu, sông Nhuệ [50, tr 25]

Vị trí địa lý và điều kiện giao thông đó tạo lợi thế Hà Nam trong giao lưu kinh tế, văn hóa, du lịch với các tỉnh trong vùng và cả nước, đặc biệt tiếp giáp với thủ đô Hà Nội và các trọng điểm phát triển kinh tế Bắc Bộ để khai thác có hiệu quả các nguồn lực bên trong và thu hút các nguồn lực bên ngoài đầu tư cho phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Và cũng chính vì vậy Hà Nam

có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển về kinh tế - văn hóa - xã hội của khu vực đồng bằng sông Hồng

Địa hình Hà Nam tương đối đa dạng, phía Tây là vùng đồi núi bán sơn địa với các dãy núi đá vôi, núi đất và đồi rừng, nhiều nơi có địa hình dốc, xuôi về phía Đông là những dải đồi thấp, xen lẫn núi đá và những thung lũng rộng Đất đai của vùng này thích hợp với các loại cây lâm nghiệp, cây ăn quả và cây công nghiệp

Phía Đông của tỉnh giáp sông Hồng là vùng đồng bằng phù sa được bồi tụ bởi các dòng sông, đất đai khá màu mỡ, thích hợp cho canh tác lúa nước, hoa màu Sự đa dạng về đất đai, địa hình và thổ nhưỡng của Hà Nam khá thuận lợi cho phát triển nông nghiệp cả trồng trọt và chăn nuôi, lâm nghiệp và thủy sản

Theo số liệu thống kê, kiểm kê diện tích đất đai đến ngày 01/01/2009 của Sở Tài nguyên và Môi trường Hà Nam (mẫu theo Thông tư số 08/2007/TT-BTNMT ngày 02/8/2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường) thì tổng diện tích tự nhiên của toàn tỉnh là 86.018,38 ha Trong đó đất sản xuất nông nghiệp là 45.537,25 ha (chiếm 52,9% tổng diện tích tự nhiên) Đất lâm nghiệp là 6.771,34 ha (chiếm tỷ lệ 7,87% diện tích tự nhiên) Đất phi nông nghiệp là 24.943,32 ha (chiếm 28,99% diện tích tự nhiên) Toàn tỉnh hiện có 3.845,72 ha đất chưa sử dụng (chiếm 4,47% diện tích tự nhiên)

* Khí hậu:

Khí hậu Hà Nam thể hiện tính chất chung của khí hậu nhiệt đới gió mùa, nóng và ẩm ướt ở Việt Nam; mặt khác nó thể hiện tính chất của miền khí hậu phía Bắc với 2 mùa nhiệt tương phản nhau rõ rệt Lượng mưa hàng năm tương đối lớn, khoảng hơn 1.900mm Độ ẩm trung bình 85%, nhiệt độ trung bình năm là 23,40C [50, tr 64]

* Các đơn vị hành chính của tỉnh:

Hà Nam hiện có 05 huyện, 01 thành phố, với 116 xã, phường, thị trấn Trong đó có 89 xã đồng bằng, 15 xã miền núi, 6 phường và 6 thị trấn Tổng số các xã, phường, thị trấn trong toàn tỉnh được phân bổ như sau: Thành phố Phủ

Lý có 6 xã và 06 phường; Huyện Bình Lục có 20 xã và 01 thị trấn; Huyện Thanh Liêm có 19 xã và 01 thị trấn; Huyện Lý Nhân có 22 xã và 01 thị trấn; Huyện Duy Tiên có 19 xã và 02 thị trấn; Huyện Kim Bảng có 18 xã và 01 thị trấn Như vậy, phường ở Hà Nam chỉ chiếm có 5,17% số đơn vị hành chính cấp cơ sở

* Dân số

Theo số liệu thống kê mới nhất, dân số của Hà Nam là 811.126 người Trong đó dân số nông thôn là 742.660 người, dân số sinh sống ở khu vực đô thị là 68.466 người (chỉ chiếm 8,5%) Về trình độ dân trí, Hà Nam đã được công nhận là tỉnh phổ cập giáo dục trung học cơ sở, bình quân số năm học của một lao động là 8,1 năm/người (hệ 12 năm) [24] Mật độ dân số tương đối lớn

sở còn yếu về chuyên môn nghiệp vụ sẽ làm cho việc quản lý của chính quyền cấp cơ sở gặp nhiều khó khăn, dẫn đến làm giảm hiệu lực và hiệu quả quản lý

2.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Nam

* Các yếu tố xã hội

Theo các nhà sử học, Thời Hùng Vương, Hà Nam thuộc vùng đất của

bộ Giao chỉ (Bắc Bộ ngày nay) Khi Quốc gia Âu Lạc được thành lập (khoảng thế kỷ III trước công nguyên), đất đai Hà Nam cùng các vùng khác được phát triển mở rộng về hướng đông Cư dân Hà Nam theo triền sông Hồng, sông Đáy…tìm về những dải đất cao ráo, tiến hành khai hoang lập ấp Quá trình di

cư và định cư này đã diễn ra trong suốt nhiều thế kỷ với sự hình thành và phát triển của các làng, trại, các điểm tụ cư, xóm ấp Các tổ chức và thiết chế xã hội, cộng đồng trong dân cư cũng dần dần hình thành Mặc dù quá trình biến đổi xã hội diễn ra chậm chạp, song cùng với sự phát triển sản xuất, sự gia tăng dân số và mở rộng các quan hệ xã hội, cộng đồng dân cư nơi đây từ thế hệ này qua thế hệ khác đã tạo dựng một cuộc sống văn hóa, xã hội hết sức đặc sắc trên mảnh đất Hà Nam [9, tr 38]

* Các yếu tố kinh tế:

Hà Nam chính thức được thành lập năm Thành Thái thứ nhất (1890) Sau nhiều lần thay đổi, sáp nhập, chia tách, ngày 01/01/1997, tỉnh Hà Nam được tái lập, mở ra một giai đoạn phát triển mới Tốc độ tăng trưởng GDP