Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

Việc đối mới tổ chức hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương, trong đó có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường là một quá trình vận động tất yếu khách quan, phù hợp với thực t

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHAN TRUNG TUẤN

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG Ở NƯỚC TA TRONG

GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2006

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHAN TRUNG TUẤN

ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG Ở NƯỚC TA TRONG

GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số : 60.38.01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS HOÀNG THỊ KIM QUẾ

HÀ NỘI - 2006

MỤC LỤC

Tran

g

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHÍNH

QUYỀN PHƯỜNG TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM

5

1.1 Một số vấn đề lý luận về chính quyền địa phương 5 1.2 Vị trí, vai trò và chức năng của chính quyền phường 9 1.3 Sự khác nhau giữa phường với tính chất là một khu vực đô thị

và xã, thị trấn với tính chất là khu vực nông thôn

Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH

QUYỀN PHƯỜNG Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

28

2.1 Một số vấn đề chung về tình hình tổ chức và hoạt động của

chính quyền phường

28

2.2 Tổ chức và cơ cấu bộ máy Hội đồng nhân dân và Uỷ ban

nhân dân phường theo quy định của Luật tổ chức Hội đồng

nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003

29

2.3 Hoạt động của Hội đồng nhân dân phường 33 2.4 Hoạt động của Uỷ ban nhân dân phường 58

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC,

HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

87

3.1 Những phương hướng cơ bản về đổi mới tổ chức và hoạt

động của chính quyền phường

MỞ ĐẦU

1 Lý do lựa chọn đề tài

Bộ máy chính quyền Nhà nước ở nước ta được hình thành và phát triển cùng với sự hình thành và phát triển của tổ chức Nhà nước nói chung Những nguyên tắc và hình thức tổ chức ban đầu của nó được thể hiện ở Hiến pháp năm 1946, được sửa đổi và bổ sung qua các lần cải cách theo Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp năm 1992

Hiện nay, việc cải cách nền hành chính Nhà nước nói chung, đổi mới

tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp nói riêng đang được triển khai ngày càng sâu rộng

Việc đối mới tổ chức hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương, trong đó có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường là một quá trình vận động tất yếu khách quan, phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế – xã hội và sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước mà Đảng và Nhà nước đang lãnh đạo, chỉ đạo và tổ chức thực hiện

Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường với tính chất là chính quyền địa phương cơ sở ở khu vực đô thị, cùng với chính quyền xã, thị trấn tạo thành cấp chính quyền thứ tư – cấp chính quyền gần dân và trực tiếp với dân nhất, nơi trực tiếp tổ chức thực hiện mọi đường lối, chính sách của Đảng

và pháp luật của Nhà nước; nơi mọi người dân bày tỏ nguyện vọng và thực hiện nghĩa vụ công dân của mình Muốn thực hiện được nhiệm vụ lớn đó, không có con đường nào khác là chính quyền địa phương cấp xã nói chung, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường ở khu vực đô thị nói riêng

hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được pháp luật quy định; hoạt động có hiệu lực, hiệu quả và đáp ứng ngày càng tốt hơn các nhu cầu và

nguyện vọng chính đáng của nhân dân địa phương

Sở dĩ tác giả lựa chọn nghiên cứu vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường (Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường) mà không phải chung cho cấp xã (bao gồm xã - phường - thị trấn)

vì phường có những đặc điểm riêng khác so với xã, thị trấn Phường với tính chất là một cấp chính quyền ở khu vực đô thị có nhiều đặc trưng khác biệt so với chính quyền xã, thị trấn ở khu vực nông thôn Mặt khác, từ trước tới nay,

có khá nhiều đề tài khoa học, luận văn, luận án và các chuyên luận nghiên cứu chung về cấp xã hoặc xã song lại có rất ít đề cập riêng tới phường – với tính chất một khu vực đô thị

Trong điều kiện hiện nay, yêu cầu làm rõ sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn, từ đó xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, tổ chức bộ máy phù hợp với từng loại hình đô thị và nông thôn để phát huy hiệu quả quản lý của chính quyền của từng loại hình đang đặt ra khá cấp thiết Trên cơ sở đó, tác giả muốn nghiên cứu một vấn đề mang tính độc lập hơn, mới mẻ hơn về chính quyền đô thị ở cấp cơ sở Vì vậy, tác giả đã lựa chọn đề tài: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu

Về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp nói chung, của chính quyền xã, phường, thị trấn nói riêng được nhiều cơ quan, nhà khoa học, nhà quản lý và các sinh viên, học viên nghiên cứu Nhiều

công trình nghiên cứu dưới góc độ quản lý nhà nước như: Đổi mới tổ chức

và hoạt động của chính quyền cấp xã (Đề án nghiên cứu do TS Nguyễn

Hữu Đức thực hiện) Nghiên cứu củng cố chính quyền cơ sở các tỉnh, thành

phố vùng duyên hải miền Trung giai đoạn 2000-2005 và những năm tiếp theo (đề tài khoa học cấp Bộ do Ông Huỳnh Thanh Bình – Bộ Nội vụ làm

chủ nhiệm đề tài) Sách chuyên khảo của tác giả PGS.TS Bùi Tiến Quý: Một

số vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Hà Nội, 1998; Sách chuyên

khảo của tập thể tác giả Ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ):

Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trong tiến trình cải cách hành chính, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Hà Nội, 2002 v.v…

Tuy nhiên, chưa có bất kỳ công trình nào nghiên cứu đề tài "Đổi mới

tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta trong giai đoạn hiện nay" như tác giả đã lựa chọn

3 Mục đích và phạm vi nghiên cứu đề tài

Mục đích nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường trong giai đoạn hiện nay, đề xuất các kiến nghị đổi mới cả về tổ chức lẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường trong thời gian tới Phạm vi

nghiên cứu của đề tài giới hạn đối với đơn vị hành chính phường (không mở rộng đến các đơn vị tương đương như xã, thị trấn)

Để đạt được mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ nghiên cứu sau:

- Làm rõ cơ sở lý luận, vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường;

- Nghiên cứu làm rõ các đặc trưng của phường với tính chất là một khu vực đô thị khác với xã, thị trấn ở khu vực nông thôn;

- Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và

Uỷ ban nhân dân phường hiện nay;

- Đề xuất một số kiến nghị và giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường trong thời gian tới

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài

Đề tài luận văn được tác giả nghiên cứu chủ yếu ở cách tiếp cận liên ngành, dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước ta về chính quyền địa phương nói chung, chính quyền phường nói riêng Ngoài ra, để đạt được mục đích nghiên cứu, tác giả đề tài còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khác như: Phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp thống kê; phương pháp điều tra, khảo sát

5 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về chính quyền phường

trong hệ thống chính quyền địa phương Việt Nam

Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền phường

ở nước ta hiện nay

Chương 3 Phương hướng và giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động

của chính quyền phường trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM

1.1 Một số vấn đề lý luận về chính quyền địa phương

1.1.1 Khái niệm chính quyền địa phương

Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, Bộ máy Nhà nước bao gồm các cơ quan Nhà nước được thiết lập từ Trung ương đến địa phương Hệ thống cơ quan Nhà nước Trung ương bao gồm Quốc hội, Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ Phạm vi hoạt động của các cơ quan này bao trùm toàn bộ lãnh thổ đất nước Khác với các cơ quan Nhà nước ở Trung ương, các cơ quan Nhà nước ở địa phương được thành lập trên

cơ sở các cấp đơn vị hành chính hoặc theo hệ thống dọc xuyên suốt từ Trung ương tới các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã Đặc điểm chung của hệ thống các cơ quan này là phạm vi hoạt động chỉ trên địa bàn các địa phương, trong từng đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định

Các cơ quan Nhà nước ở địa phương bao gồm các cơ quan do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra là Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, các

cơ quan chuyên môn trực thuộc Uỷ ban nhân dân (các Sở, phòng, ban); và các cơ quan Nhà nước khác tuy không do nhân dân bầu ra nhưng phạm vi hoạt động của các cơ quan này được giới hạn trong phạm vi địa bàn địa phương, chẳng hạn các cơ quan được thiết lập theo ngành dọc Trung ương đóng trên địa bàn địa phương như Cục thuế, Kho bạc Nhà nước, Kiểm lâm.v.v Toàn bộ các cơ quan này hợp thành hệ thống các cơ quan Nhà nước

ở địa phương

Khái niệm (hay thuật ngữ) ''Chính quyền địa phương'' là khái niệm phái sinh từ khái niệm ''Hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương'', dùng để chỉ các cơ quan Nhà nước được tổ chức (hay thành lập) nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên địa bàn địa phương, trong từng đơn

vị hành chính – lãnh thổ nhất định

Khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng khá phổ biến trong nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước cả văn bản quy phạm pháp luật lẫn văn bản pháp luật thông thường Chẳng hạn, Luật Tài nguyên nước ban hành năm ngày 20 tháng 5 năm 1998 quy định tại Điều 10 khoản 2 nội dung: ''Chính quyền địa phương các cấp có trách nhiệm bảo vệ tài nguyên nước tại địa phương'' {38}

1.1.2 Các quan niệm về Chính quyền địa phương

Là một khái niệm được sử dụng nhiều trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước và thực tế đời sống xã hội, tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có bất kỳ một văn bản pháp luật nào duy danh định nghĩa khái niệm ''chính quyền địa

phương'' bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành

Hiện có nhiều cách hiểu không đồng nhất về khái niệm ‘’chính quyền địa phương’’ xuất phát từ góc độ nghiên cứu lý luận, từ góc độ thực tiễn hay cách thức tiếp cận vấn đề nghiên cứu của các nhà khoa học, các nhà thực tiễn và quản lý, tập trung vào 3 quan niệm như sau:

1.1.2.1 Chính quyền địa phương là khái niệm chung dùng để chỉ tất cả các cơ quan Nhà nước (mang quyền lực Nhà nước) đóng trên địa bàn địa

phương

1.1.2.2 Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương

ứng với 4 phân hệ cơ quan Nhà nước ở Trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao) là: cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân các cấp), cơ quan tư pháp (Toà án nhân dân các cấp) và cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân các cấp)

1.1.2.3 Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan - cơ quan

quyền lực Nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân)

Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ ''Chính quyền địa phương'' (Local Authorrity) được nghiên cứu dưới hai khía cạnh: Chính quyền địa phương theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp

Theo nghĩa rộng, khái niệm ''Chính quyền địa phương'' bao gồm tất cả

các cơ quan Nhà nước đóng trên địa bàn địa phương Thẩm quyền của các

cơ quan này được giới hạn trong phạm vi địa dư nhất định Ở góc độ nghiên cứu này, khái niệm ''Chính quyền địa phương'' đồng nhất với khái niệm ''Hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương'', tức là gồm tất cả các cơ quan Nhà nước được tổ chức ra để thực thi quyền lực Nhà nước

Theo nghĩa hẹp, Chính quyền địa phương được hiểu chỉ gồm cơ quan

quyền lực Nhà nước và cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, tức là bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp

Ở phương diện này, chính quyền địa phương được đề cập tới là các cơ quan do nhân dân địa phương trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra Điều 119 và Điều 123 Hiến pháp 1992 quy định: ''Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên''; ''Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân''

Các cơ quan tư pháp (toà án), cơ quan kiểm sát, công an và các cơ quan Nhà nước khác ở địa phương không nằm trong nội hàm của khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, xuất phát từ tính chất đặc thù về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, cách thức tổ chức và hoạt động của các cơ quan này trong bộ máy Nhà nước

Trong hai quan niệm trên, tuỳ vào mục đích nghiên cứu, cách thức giải quyết vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng Tuy nhiên, xét ở bình diện chung, một quan điểm được các

nhà nghiên cứu, các nhà quản lý và những người làm công tác thực tiễn đồng thuận cao là tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, tức bao hàm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Đây cũng là cách hiểu phổ biến và đang được áp dụng trong thực tế cuộc sống hiện nay

Trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước, khái niệm ''chính quyền địa phương'' thường được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III, mục 4 về tiếp tục cải cách hành chính Nhà nước đối với ''chính quyền địa phương'' chỉ đề cập tới việc kiện toàn, củng cố Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này mà không đề cập tới các

cơ quan Nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan Nhà nước ở địa phương {29}; Thông tư hướng dẫn số 469-TCCP ngày 2-12-1981 của Ban Tổ chức Chính phủ quy định về việc thi hành Quyết định số 94 - HĐBT của Hội đồng bộ trưởng (nay là Chính phủ) cũng quy định: Tổ chức chính quyền Nhà nước cấp phường gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

Mặt khác, từ phương diện lý luận về Nhà nước, chính quyền Nhà nước

ở nước ta (gồm cả Trung ương và địa phương) được thiết lập nên bởi nhân dân, nói cách khác, nhân dân là chủ thể thiết lập nên Nhà nước – Bộ máy Nhà nước Quyền lực Nhà nước ở nước ta được quy định tất cả thuộc về nhân dân và quyền lực của nhân dân đã được tổ chức thành Nhà nước Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là những cơ quan do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra thông qua cơ chế bầu cử Vì vậy, việc xác định chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là chính xác

Trong luận văn này, tác giả đề tài nghiên cứu cũng tiếp cận thuật ngữ chính quyền địa phương nói chung và chính quyền phường nói riêng bao gồm hai cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

1.2 Vị trí, vai trò và chức năng của chính quyền phường:

1.2.1 Vị trí, vai trò của chính quyền phường

Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định cơ cấu và cấp đơn vị hành chính ở nước ta như sau:

‘’Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:

- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

- Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

- Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh chia thành phường

và xã; quận chia thành phường’’ {35}

Như vậy, theo quy định của Hiến pháp, hệ thống đơn vị hành chính của Nhà nước ta được chia thành bốn cấp: Trung ương – Tỉnh – Huyện – Xã Cấp xã là một trong bốn cấp hành chính và là cấp cuối cùng trong hệ thống

tổ chức hành chính

Chính quyền phường cùng với xã và thị trấn tạo thành hệ thống chính quyền địa phương cấp xã (cấp cơ sở), là cấp hành chính cuối cùng trong hệ thống chính quyền 4 cấp Trung ương – tỉnh – huyện – xã của nước ta Trong

hệ thống tổ chức hành chính ở khu vực đô thị, chính quyền địa phương cấp phường là cấp sát dân và trực tiếp với dân nhất Chính quyền phường là cầu nối trực tiếp giữa nhân dân với Nhà nước, nơi tổ chức triển khai mọi chủ

trương, đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; đồng thời, cũng là nơi kiểm nghiệm thực tiễn các chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước trong đời sống xã hội tại các đơn vị hành chính đô thị Nghị quyết Trung ương 5 khoá IX về đổi mới và nâng cao chất lượng

hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã xác định vai trò quan trọng

của chính quyền cấp cơ sở ‘’Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt đại

bộ phận nhân dân cư trú, sinh sống Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế – xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư’’ {2}

Chính quyền phường một mặt có nhiệm vụ chấp hành đúng các chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nước, Chính phủ và cơ quan Nhà nước cấp trên; mặt khác có trách nhiệm tổ chức triển khai và vận động nhân dân thực hiện các chính sách, pháp luật đó Với vị trí, vai trò như vậy, chính quyền địa phương cấp phường thực sự có vị trí trọng yếu trong bộ máy Nhà nước

Là cầu nối trực tiếp giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân do đó, bộ máy Nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả thì trước hết và trên hết phải dựa trên chính quyền cấp cơ sở vững mạnh, hoạt động hiệu quả, phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương, đáp ứng được lợi ích của Nhà nước, nguyện vọng của quảng đại quần chúng nhân dân ở địa phương

Chính quyền địa phương cấp phường gồm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân – cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương và Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân,

do Hội đồng nhân dân bầu ra, là cơ quan hành chính Nhà nước trên địa bàn

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 quy định:

‘’Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên

Hội đồng nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng

để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước’’

‘’Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên

Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế –

xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn

Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính Nhà nước từ Trung ương tới cơ sở’’

1.2.2 Chức năng của chính quyền phường

Chính quyền phường gồm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân – cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương; và Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, do Hội đồng nhân dân bầu ra, là cơ quan hành chính Nhà nước trên địa bàn phường

1.2.2.1 Chức năng của Hội đồng nhân dân phường

Hội đồng nhân dân phường thực hiện chức năng quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước Hội đồng nhân dân phường thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân phường; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân trên địa bàn phường

Các chức năng này của Hội đồng nhân dân phường được thể hiện thông qua những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân phường trong việc quyết định các vấn đề quan trọng ở phường trên các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội và đời sống, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, bảo

vệ tài nguyên, môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, trong lĩnh vực thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, trong lĩnh vực thi hành pháp luật, trong việc giám sát các cơ quan, tổ chức và công dân ở phường tuân theo pháp luật và nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường

Như vậy, Hội đồng nhân dân phường có hai chức năng cơ bản:

- Chức năng giám sát hoạt động đối với việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và việc tuân thủ pháp luật ở địa phương

1.2.2.2 Chức năng của Uỷ ban nhân dân phường

Uỷ ban nhân dân phường chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn Uỷ ban nhân dân phường thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính Nhà nước từ Trung ương tới cơ sở’’

Chức năng của Uỷ ban nhân dân phường được thể hiện thông qua những nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân phường trong việc tổ chức thực hiện pháp luật, nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường trên các lĩnh vực kinh tế, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, giáo dục, y

tế, xã hội, văn hoá và thể dục thể thao, quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn

xã hội, thi hành pháp luật ở địa phương, trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo cũng như trong quản lý đô thị trên địa bàn phường

Như vậy, Uỷ ban nhân dân phường có hai chức năng cơ bản:

- Chức năng chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân phường

- Chức năng điều hành – tức là hoạt động quản lý, điều hành thực hiện nhiệm vụ quản lý trên các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn phường

1.3 Sự khác nhau giữa phường với tính chất là một khu vực đô thị

và xã, thị trấn với tính chất là khu vực nông thôn

1.3.1 Sự khác nhau từ các đặc trưng quản lý

1.3.1.1 Về vị trí, vai trò

Đô thị là những trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế - xã hội, là hạt nhân và động lực thúc đẩy sự phát triển của quốc gia, của vùng, của tỉnh, thành phố, quận, huyện hoặc một khu vực dân cư nhất định

Phường là một khu vực đô thị trực thuộc quận hoặc thị xã, thành phố thuộc tỉnh đóng vai trò là các trung tâm về các lĩnh vực đời sống chính trị, kinh tế – xã hội của một quận, thị xã hoặc thành phố thuộc tỉnh

Xã, thị trấn là các khu vực nông thôn gắn nhiều với sản xuất nông nghiệp và các hoạt động kinh tế nông nghiệp

1.3.1.2 Về kinh tế

Kinh tế phường với tính chất kinh tế đô thị là kinh tế đa ngành, chủ yếu

là phi nông nghiệp (công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, thương mại, dịch vụ,

du lịch …), có tốc độ phát triển cao và là nguồn thu chủ yếu của ngân sách Nhà nước, còn kinh tế khu vực nông thôn xã, thị trấn là kinh tế đơn ngành, chủ yếu là nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp

Dân cư nông thôn có cơ cấu đơn giản, thuần nhất, gắn kết với nhau từ lâu đời có tính truyền thống và huyết thống tạo nên những bản sắc, phong tục, tập quán riêng của từng tỉnh, từng huyện, từng xã, thậm chí của từng thôn, làng, ấp, bản

Dân cư đô thị có trình độ học thức và dân trí nhìn chung cao hơn khu vực nông thôn; thành phần dân cư không thuần nhất, nhu cầu cuộc sống đa dạng và phức tạp hơn Dân ngụ cư không chính thức và dân vãng lai cũng chiếm một tỉ lệ đáng kể Do đó quản lý dân cư đô thị khó khăn và phức tạp hơn so với nông thôn

1.3.1.4 Về lối sống

Cuộc sống của dân cư tại xã, thị trấn chủ yếu là tự túc, tự cấp Dân cư ở khu vực này có thể tự túc được những nhu yếu phẩm trong cuộc sống hàng ngày Cuộc sống của dân phường hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường theo phương thức mua - bán Những nhu yếu phẩm cần cho cuộc sống hàng ngày chủ yếu do thị trường cung cấp

1.3.1.5 Về cơ sở hạ tầng

Cơ sở hạ tầng đô thị của phường có tính liên hoàn và phức tạp hơn rất nhiều so với ở xã, thị trấn, nhất là về giao thông, cấp - thoát nước và vệ sinh môi trường Cơ sở hạ tầng đô thị phường là những mạng lưới, hệ thống đồng

bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi phải có sự quản lý tập trung, thống nhất, không thể phân tán, cắt khúc

Các cơ sở hạ tầng đô thị ( điện, đường, cấp - thoát nước, môi trường )

là những hệ thống, mạng lưới đồng bộ xuyên suốt địa bàn thành phố, thị xã, đòi hỏi phải có quy hoạch xây dựng và quản lý thống nhất, không được cắt

khúc Các cơ sở hạ tầng xã hội và phúc lợi công cộng (các công trình văn hoá, y tế, thể dục thể thao, công viên, các dịch vụ công ) cũng được xây dựng theo một quy hoạch thống nhất chung trên địa bàn và phục vụ cho nhân dân toàn thành phố, thị xã chứ không chỉ riêng một phường nào

Cơ sở hạ tầng khu vực nông thôn là xã, thị trấn nhìn chung còn khá đơn giản, ngoại trừ một số ít thị trấn được đầu tư cơ sở hạ tầng đồng bộ như các phường, còn lại nhìn chung xã và thị trấn có hệ thống cơ sở hạ tầng chưa liên hoàn và đồng bộ Vì vậy, đặc trưng quản lý khác nhiều so với phường

1.3.1.6 Về địa giới hành chính

Ở đô thị, nhất là ở nội thành, nội thị, địa giới hành chính chỉ có ý nghĩa trong quản lý hành chính Nhà nước Còn trong các lĩnh vực khác như hoạt động kinh tế, văn hoá, xã hội, giao thông, cư trú hầu như không có khái niệm địa giới hành chính

Ở nông thôn, địa giới hành chính gần như trùng với các địa giới khác, nhất là địa giới kinh tế ở nội thành, nội thị không có ''đường ranh giới tự nhiên'' nên việc phân định ranh giới giữa phường này với phường khác là rất khó khăn, phức tạp

Qua hoạt động thực tiễn cho thấy, khác với xã và thị trấn, địa giới hành chính phường chỉ có ý nghĩa trong phân cấp quản lý hành chính Nhà nước (vì phường là đơn vị hành chính nên phải phân cấp cho phường một số việc quản lý hành chính Nhà nước), còn trong tất cả các lĩnh vực khác, địa giới hành chính không có ý nghĩa

Xã, thị trấn là những đơn vị hành chính độc lập Mọi hoạt động đều diễn ra trong địa giới hành chính của xã, thị trấn Hoạt động kinh tế của xã,

thị trấn là chủ yếu, tiếp đến mới là hoạt động quản lý hành chính Tư liệu sản xuất và địa bàn sản xuất của nhân dân nằm trong địa giới hành chính của xã, thị trấn do chính quyền xã, thị trấn trực tiếp quản lý, điều hành Mọi hoạt động quản lý của chính quyền xã, thị trấn liên quan trực tiếp đến người dân trong xã, thị trấn

1.3.1.7 Về quản lý

Ở một khu vực đô thị như phường có nhiều nội dung quản lý phức tạp

và rất khác so với xã, thị trấn với tính chất là khu vực nông thôn; khối lượng công việc quản lý cũng lớn hơn Ở xã, thị trấn hầu như không có công việc quản lý Nhà nước về nhà, xây dựng, cấp - thoát nước, giao thông, vệ sinh đường phố, môi trường… trong khi đó những công việc trên là những công việc bức xúc hàng ngày trong quản lý Nhà nước ở đô thị Cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội là những hệ thống đồng bộ xuyên suốt địa bàn đô thị theo một quy hoạch chung; mọi hoạt động ở đô thị không phân biệt địa giới hành chính, các dịch vụ công cũng phục vụ cho dân toàn thành phố, thị xã chứ không riêng cho một phường, do đó đòi hỏi quản lý đô thị phải có tính tập trung, thống nhất cao, không thể cắt khúc, phân tán

Các hoạt động khác về kinh tế, giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội, giao thông, cư trú là những hoạt động không phân biệt địa giới hành chính giữa phường này với phường khác (ở phường này nhưng lại làm việc, sản xuất, kinh doanh ở phường khác Hộ khẩu thường trú ở phường này nhưng lại cư trú ở phường khác )

Các hoạt động quản lý đòi hỏi phải có sự thống nhất trên toàn địa bàn quận, thành phố, thị xã thống nhất văn bản quản lý, thủ tục, hồ sơ, biện pháp quản lý … không thể cùng một sự việc mỗi phường lại có cách xử lý khác

nhau Hoạt động quản lý ở đô thị đòi hỏi phải nhanh nhạy, kịp thời, thông suốt Thực chất hoạt động quản lý của phường hiện nay chỉ là thừa hành nhiệm vụ cấp trên giao, thiếu tính độc lập, tự chủ

Từ sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn, từ thực tế hoạt động của chính quyền xã, phường, thị trấn nêu trên, có thể xác định vai trò, vị trí của chính quyền xã, phường, thị trấn như sau:

- Chính quyền xã và thị trấn đóng vai trò quyết định trong việc phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân xã, thị trấn; có vai trò quan trọng trong việc quản lý Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực ở xã, thị trấn

- Chính quyền phường đóng vai trò quan trọng trong việc chỉ đạo các phong trào văn hoá, xã hội, bảo đảm trật tự trị an đường phố và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cấp trên giao

1.3.2 Sự khác nhau về vai trò và hoạt động của Hội đồng nhân dân phường với Hội đồng nhân dân xã, thị trấn

Theo Điều 1 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm

2003, Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, huyện đều đóng vai trò là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, thông qua các hoạt động chủ yếu:

+ Ra nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội và các lĩnh vực khác

+ Giám sát hoạt động của Uỷ ban nhân dân

+ Bầu ra Uỷ ban nhân dân

Như đã phân tích ở trên, phường không quản lý kinh tế, các lĩnh vực khác đều được quản lý trực tiếp theo hệ thống ngành dọc Uỷ ban nhân dân phường cũng chỉ thực hiện một phần quản lý hành chính Nhà nước, chủ yếu

là thực hiện nhiệm vụ cấp trên giao Do đó, nên chăng Hội đồng nhân dân phường chỉ đóng vai trò là đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, phản ánh và kiến nghị các cấp có thẩm quyền giải quyết những nguyện vọng chính đáng của nhân dân và những yêu cầu bức xúc của phường, bầu ra và giám sát hoạt động của Uỷ ban nhân dân

1.4 Tổ chức chính quyền phường từ lịch sử đến hiện tại

Tổ chức đơn vị hành chính xã đã hình thành từ lâu trong lịch sử, từ giai đoạn đầu thời kỳ phong kiến ở Việt Nam Thuật ngữ này bắt đầu được sử dụng vào thế kỷ thứ VI khi Khâu Hoà là Giao Châu tổng quản của nhà Đường thực hiện chính sách cai trị đối với làng xã Việt Nam theo mô hình thống trị của Trung Quốc

Tuy nhiên, tổ chức hành chính phường với tính chất là một đơn vị hành chính tương đương xã, thị trấn chỉ mới được hình thành từ khi thành lập Nước Việt Nam dân chủ Cộng hoà (tháng 8 năm 1945) Với việc hình thành nên đơn vị hành chính khu phố (một tên gọi của phường sau này) theo Sắc lệnh số 77-SLngày 21/12/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân hành chính thành phố, khu phố

Tuy nhiên, thuật ngữ ‘’Phường’’ với tính chất là một đơn vị hành chính

ở khu vực đô thị chỉ chính thức được áp dụng kể từ khi ban hành Hiến pháp

1980 Hiến pháp 1980 lần đầu tiên ‘’hiến định hoá’’ phường, quy định phường là một đơn vị hành chính tương đương xã, thị trấn với một bộ máy

tổ chức hoàn chỉnh

1.4.1 Tổ chức chính quyền phường theo Hiến pháp năm 1946

Ở nước ta, chính quyền địa phương của Nhà nước kiểu mới được thành lập trong cuộc đấu tranh cách mạng của quần chúng vũ trang giành chính quyền trong cuộc cách mạng tháng Tám năm 1945 Các Uỷ ban giải phóng

ra đời trong cuộc đấu tranh cách mạng, khởi nghĩa giành chính quyền ‘’tiền Chính phủ’’ của nhân dân các địa phương khi ta chưa giành được chính quyền trong cả nước Cách mạng tháng tám thành công, các Uỷ ban giải phóng đã trở thành các Uỷ ban nhân dân là tổ chức chính quyền tiền thân của các Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân sau này Để xây dựng ngay

cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương, ngay sau khi thành lập Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký hai Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương là Sắc lệnh số 63-SL ngày 22/11/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và uỷ ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số 77-SL ngày 21/12/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân hành chính thành phố, khu phố

Theo hai sắc lệnh này, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức

ở 4 cấp: cấp kỳ – cấp tỉnh, thành phố – cấp huyện, khu phố-cấp xã Trong 4 cấp chính quyền địa phương, chỉ có cấp tỉnh và cấp xã ở địa bàn nông thôn, cấp thành phố ở địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh

có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính Cấp kỳ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian; ở kỳ, huyện và khu phố (phường) chỉ tổ chức Uỷ ban hành chính, không có Hội đồng nhân dân

Theo quy định tại Điều 42 Sắc lệnh số 77-SL, tổ chức các khu phố đuợc quy định: ‘’thành phố sẽ chia ra các khu phố Số và địa giới các khu phố ở mỗi thành phố sẽ do Hội đồng nhân dân thành phố quyết nghị và do uỷ ban

Ở mỗi khu phố chỉ tổ chức Uỷ ban hành chính khu phố, không tổ chức Hội đồng nhân dân Theo quy định tại Điều 43 Sắc lệnh số 77-SL ‘’ở mỗi khu phố sẽ đặt một uỷ ban hành chính khu phố gồm có 03 uỷ viên chính thức (một chủ tịch, một phó chủ tịch và một thư ký) và hai uỷ viên dự khuyết Khi bầu thì bầu riêng chủ tịch, phó chủ tịch và thư ký’’ {24}

Sắc lệnh cũng quy định tổ chức theo mô đặc thù đối với các uỷ ban hành chính khu phố của thành phố Hà Nội Điều 43 Sắc lệnh quy định: ‘’ Riêng thành phố Hà Nội, ở mỗi khu phố sẽ đặt 5 uỷ viên chính thức và hai

uỷ viên dự khuyết Khi bầu thì chỉ bầu chung 5 uỷ viên chính thức, còn các chức chủ tịch, phó chủ tịch, thư ký và uỷ viên sẽ do 5 uỷ viên bầu lấy với nhau’’ {24}

Hiến pháp năm 1946, tổ chức chính quyền địa phương các cấp về cơ bản tương tự như quy định tại Sắc lệnh 63-SL và Sắc lệnh số 77-SL ban hành năm 1945 Hiến pháp quy định những vấn đề mang tính chất chung của

tổ chức chính quyền địa phương

Điều 58 Hiến pháp quy định: ‘’ ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Uỷ ban hành chính ở bộ và huyện, chỉ có uỷ ban hành chính, uỷ ban hành chính bộ do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra Uỷ ban hành chính huyện do Hội đồng các xã bầu ra’’ {34}

Những nội dung cụ thể Hiến pháp sẽ do một đạo luật quy định Điều 62 Hiến pháp ‘’Một đạo luật sẽ định rõ những chi tiết tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính’’ {34}

Tuy nhiên, do cuộc kháng chiến toàn quốc bùng nổ, chúng ta không có điều kiện ban hành một đạo luật để quy định chi tiết tổ chức Hội đồng nhân dân và uỷ ban hành chính như Điều 62 Hiến pháp năm 1946 quy định, nên tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương vẫn chủ yếu theo hai Sắc lệnh số 63-SL và Sắc lệnh số 77-SL

Sau khi hoà bình lập lại, Nhà nước ta đã tiến hành các biện pháp củng

cố và hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương Một số quy định về tổ chức chính quyền địa phương theo Sắc lệnh số 63-SL và Sắc lệnh số 77-SL không còn phù hợp với tình hình thực tiễn đất nước Vì vậy, cần phải nghiên cứu xây dựng một đạo luật mới điều chỉnh Ngày 31/5/1958, Quốc hội đã thông qua Luật số 110-SL/L12 về tổ chức chính quyền địa phương

Bộ máy hành chính địa phương trở lại tên gọi cũ là U ỷ ban hành chính, được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính Đối với các khu phố (phường)

ở các thành phố và thị xã, Uỷ ban hành chính khu phố được tổ chức theo quy định của Hội đồng Chính phủ

1.4.2 Tổ chức chính quyền phường theo Hiến pháp 1959

Hiến pháp 1959 được Quốc hội ban hành thay thế Hiến pháp 1946 Theo tại Điều 78 của Hiến pháp, cơ cấu đơn vị hành chính – lãnh thổ được quy định: ‘’Các đơn vị hành chính trong nước Việt Nam dân chủ cộng hoà phân định như sau:

Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn Các đơn

vị hành chính trong khu vực tự trị do luật định’’ {34}

Việc tổ chức chính quyền địa phương cũng có nhiều điểm mới so với Hiến pháp 1946 Lần đầu tiên, Hiến pháp quy định việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính ở tất cả các đơn vị hành chính Điều 79 Hiến pháp quy định: ‘’Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính Các thành phố có thể chia thành khu phố có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính theo quyết định của Hội đồng Chính phủ’’ {34}

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp năm 1962 Luật này đã đánh dấu một giai đoạn mới về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta Theo Hiến pháp 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính năm 1962, khu phố (phường) được tổ chức ở các thành phố trực thuộc Trung ương Ở mỗi đơn vị hành chính khu phố đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính Uỷ ban hành chính khu phố do Hội đồng nhân dân khu phố bầu ra

1.4.3 Tổ chức chính quyền phường theo Hiến pháp 1980

Sau ngày đất nước thống nhất, tổng tuyển cử bầu Quốc hội thống nhất trong toàn quốc được tiến hành ngày 25.4.1976 Một trong những nhiệm vụ trọng tâm được Quốc hội quyết định là xây dựng và ban hành Hiến pháp mới của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Trên tinh thần đó, Hiến pháp năm 1980 đã được ban hành

Về cơ bản, cơ cấu đơn vị hành chính theo Hiến pháp 1980 tương tự Hiến pháp 1959, song có sự hoàn thiện hơn về mặt tổ chức hành chính và chặt chẽ hơn về cách thức tổ chức

Điều 113 Hiến pháp quy định: ‘’ Các đơn vị hành chính của Nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và

Uỷ ban nhân dân’’ {34}

Trên cơ sở Hiến pháp 1980, ngày 30-6-1983, Quốc hội đã thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp nhằm cụ thể hoá các nội dung Hiến pháp quy định về Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

Hiến pháp và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983 đã quy định việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở tất cả các đơn vị hành chính Điểm mới cơ bản là trong tổ chức đơn vị hành chính cấp xã có tên một đơn vị hành chính là phường Mặc dù đây là đơn vị hành chính ở khu vực đô thị ở các quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

đã hình thành từ khi có Sắc lệnh số 77-SL năm 1945 và được quy định sau

đó trong Hiến pháp 1946 Tuy nhiên, tên gọi phường với tính chất là đơn vị hành chính cấp thấp nhất ở khu vực đô thị lần đầu tiên được chế định trong Hiến pháp 1980

Hiến pháp năm 1980 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1983 không quy định cụ thể về tổ chức bộ máy của Hội đồng nhân dân Tuy nhiên, lại quy định rất cụ thể về cơ cấu tổ chức của Uỷ ban nhân dân nói chung, Uỷ ban nhân dân phường nói riêng

Điều 50, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm

1983 quy định: ‘’Uỷ ban nhân dân gồm có Chủ tịch, một hoặc nhiều phó chủ tịch, uỷ viên thư ký và các uỷ viên khác Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn có từ bảy đến chín người’’ {36}

1.4.4 Tổ chức chính quyền phường theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)

Điều 118 Hiến pháp quy định về cơ cấu hành chính ‘’Các đơn vị hành chính Nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:

Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường

Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định’’ {35}

Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và

Uỷ ban nhân dân năm 1994 đã quy định về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp Về tổ chức chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn) được quy định như sau:

Điều 4, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quy định:

‘’ Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây: Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) Như vậy, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính’’ {36}

Hội đồng nhân dân phường được luật quy định có Chủ tịch, Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân

Uỷ ban nhân dân phường được luật quy định do Hội đồng nhân dân phường bầu ra gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và uỷ viên Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là đại biểu Hội đồng nhân dân Các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân không nhất thiết là đại biểu Hội đồng nhân dân

Luật cũng quy định cụ thể Số lượng thành viên Uỷ ban nhân dân phường tại Điều 47 của Luật như sau: Uỷ ban nhân dân phường gồm có từ 5 đến 7 thành viên Riêng số Phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân phường được quy định do Chính phủ quyết định

1.5 Tham khảo mô hình chính quyền địa phương cấp phường, xã của Inđônêxia

Xuất phát từ những đặc thù lịch sử, dân tộc, truyền thống và những đặc điểm chính trị khác nhau, việc tổ chức nền hành chính của các nước cũng không giống nhau Ngày nay, hầu hết các nước đều đang tiến hành công cuộc cải cách rộng rãi và sâu sắc nền hành chính, cố gắng tìm ra mô hình và phương thức quản lý tối ưu và đặc biệt là để hỗ trợ cho sự phát triển kinh tế ngày càng gia tăng

Tuy bộ máy hành chính của các nước thuộc các hệ thống chính trị khác nhau tất yếu có những tính chất và đặc điểm khác nhau, song xét về mặt hành chính học, thì những kinh nghiệm rút ra từ những mô hình bộ máy hành chính cụ thể ít nhiều đều cung cấp cho chúng ta những tham khảo bổ ích cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn

Việc tìm hiểu, nghiên cứu về mô hình chính quyền địa phương Inđônêxia có so sánh với Việt Nam về cơ cấu tổ chức, cách thức thành lập cũng trên một tinh thần tiếp cận như vậy

1.5.1 Tổ chức chính quyền địa phương Inđônêxia

Chính quyền địa phương Inđônêxia gồm có cấp tỉnh (Vùng I), Cấp huyện, quận (Vùng II), Cấp xã (cấp xã, phường) tương tự như hệ thống chính quyền địa phương Vịêt Nam Tuy nhiên, có một đặc điểm khác biệt là nếu ở Việt Nam, thôn, tổ dân phố và tương đương không được xem là một cấp chính quyền thì đối với Inđônêxia, cấp thôn là một cấp chính quyền độc lập trong hệ thống chính quyền địa phương

Như vậy, hệ thống chính quyền địa phương của Inđônêxia gồm:

1.5.2 Cơ cấu tổ chức bộ máy và cách thức thiết lập chính quyền địa phương các cấp

Cách thức thiết lập chính quyền địa phương các cấp ở Việt Nam chủ yếu thông qua bầu cử Cơ chế bổ nhiệm mặc dù cũng được áp dụng trong hệ thống hành chính địa phương song đều dựa trên cơ chế bầu cử

Inđônêxia có sự kết hợp cơ chế bầu cử và bổ nhiệm trong việc thiết lập

bộ máy chính quyền địa phương, nhất là đối với các chức vụ chủ chốt trong

bộ máy hành chính Tuy có sự kết hợp, song thực tế cơ chế bổ nhiệm đóng vai trò chi phối

1.5.3 Chính quyền địa phương cấp phường, xã

Chính quyền cấp xã, phường ở Inđônêxia không có quy chế tự trị Chính quyền cấp này là cơ quan hành chính cấp dưới của quận, huyện hay thành phố

Trưởng phường, xã trưởng là người đứng đầu của phường, xã, có bộ máy giúp việc với nhiệm vụ quản lý phường, xã và giải quyết các vấn đề phúc lợi Cấp phường, xã không có Hội đồng đại diện

Một số Bộ của chính quyền Trung ương đặt chi nhánh đại diện tại phường, xã như Bộ Thông tin, Bộ Giáo dục và văn hoá, Bộ Tôn giáo, Bộ Xã hội Ngoài ra, còn có một đơn vị nhỏ của cảnh sát khu vực và ban chỉ huy quân sự Tổ chức dân phòng cũng có các đơn vị dân phòng ở phường, xã mà thông thường do Trưởng phường, xã kiêm nhiệm

Trước khi có Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm

2003, Chính quyền địa phương các cấp nói chung, chính quyền phường nói

Uỷ ban nhân dân (sửa đổi) năm 1994; Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp ban hành năm

1996 và các văn bản pháp luật chuyên ngành khác

Năm 2003, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và

Uỷ ban nhân dân mới trên cơ sở sửa đổi toàn diện Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994, kế thừa những nội dung chủ yếu của Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân mỗi cấp ban hành năm 1996 Luật năm 2003 đã có nhiều nội dung mới về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Từ cuối năm 2003, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân phường được tổ chức

và hoạt động theo luật mới 2003

Theo tinh thần quy định của Luật năm 2003, tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường có những đổi mới quan trọng Luật đã khắc phục sự một bước sự chồng chéo, trùng lắp về chức năng và thẩm quyền giữa các cấp chính quyền và tạo quyền chủ động cho Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở từng cấp Thực hiện sửa đổi, bổ sung cơ bản về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trong Luật mới được xây dựng trên cơ sở kế thừa có chọn lọc nội dung của Pháp lệnh nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp, các Luật, Pháp lệnh chuyên ngành khác, quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp trên tinh thần phân cấp mạnh và rõ hơn theo hướng tăng thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, nhất là cấp tỉnh trên một số lĩnh vực quan trọng như: lĩnh vực Tài chính - ngân sách, giáo dục - y tế, tổ chức bộ máy, biên chế hành chính -

sự nghiệp, đất đai

Ngoài ra, một số sửa đổi cơ bản về tổ chức bộ máy của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân phường cũng được thực hiện Cụ thể là thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân phường, xã, thị trấn, thống nhất cả 3 cấp hành chính địa phương đều có Thường trực Hội đồng nhân dân; quy định giảm số lượng thành viên Uỷ ban nhân dân phường Theo đó, số lượng thành viên Uỷ ban nhân dân phường có từ ba đến năm thành viên, giảm hai thành viên so với Luật năm 1994 Những thay đổi này trong Luật phù hợp với xu hướng cải cách hành chính, tinh gọn bộ máy và thế chế hoá Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá IX) về Đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị xã, phường, thị trấn

2.2 Tổ chức và cơ cấu bộ máy Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân

dân phường theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003

2.2.1 Tổ chức, cơ cấu bộ máy và chất lượng đại biểu Hội đồng nhân dân phường

2.2.1.1 Tổ chức và cơ cấu bộ máy

Hội đồng nhân dân phường có cơ quan Thường trực được gọi là Thường trực Hội đồng nhân dân phường gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân phường

Hội đồng nhân dân phường được cấu thành từ số lượng 25-35 đại biểu Hội đồng nhân dân phường, tuỳ thuộc vào quy mô dân số

Điều 9 Luật Bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003 quy định:

‘’Phường có từ tám nghìn người trở xuống được bầu hai mươi lăm đại biểu,

có trên tám nghìn người thì cứ thêm bốn nghìn người được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu’’ {37}

2.2.1.2 Chất lượng đại biểu Hội đồng nhân dân phường

Thống kê chất lượng đại biểu Hội đồng nhân dân phường (xã, thị trấn): nói chung, phường nói riêng từ đầu nhiệm kỳ 2004 – 2009 như sau (Phụ lục kèm theo) {9}:

- Trình độ học vấn bậc của đại biểu Hội đồng nhân dân phường (xã, thị trấn): số đại biểu có trình độ tiểu học chiếm tỉ lệ 5.95 %; trung học cơ sở chiếm 37.10% và trung học phổ thông chiếm 54.83 %

- Trình độ chuyên môn của đại biểu Hội đồng nhân dân phường (xã, thị trấn): số đại biểu có trình độ chuyên môn sơ cấp chiếm tỉ lệ 5.05 %; trung cấp, cao đẳng chiếm 14.93% ; đại học chiếm tỉ lệ 5.87% và trên đại học chiếm 0.11%

- Trình độ lý luận chính trị của đại biểu Hội đồng nhân dân phường (xã, thị trấn): số đại biểu có trình độ lý luận chính trị sơ cấp chiếm tỉ lệ 21.91%; trung cấp chiếm 23.61%; cao cấp chiếm tỉ lệ 1.35%

2.2.2 Tổ chức và cơ cấu bộ máy Uỷ ban nhân dân phuờng

Vào đầu nhiệm kỳ 1994 – 1999, Uỷ ban nhân dân phường (xã, thị trấn) được tổ chức và hoạt động theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994 Do vậy, cơ cấu tổ chức bộ máy của Uỷ ban nhân dân phường (xã, thị trấn) theo quy định tại Nghị định số 174/CP ngày 29/9/1994 của Chính phủ về cơ cấu và số lượng thành viên Uỷ ban nhân dân các cấp

Thực hiện theo tinh thần Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 107/2004/NĐ-CP ngày 01/4/2004 Quy định số lượng Phó Chủ tịch và cơ cấu thành viên Uỷ ban nhân dân các cấp (thay thế Nghị định số 174/CP) Theo quy định của

Nghị định 107/2004/NĐ-CP, cơ cấu tổ chức bộ máy và số lượng thành viên

Uỷ ban nhân dân các cấp có một số nội dung mới

2.2.2.1 Về Cơ cấu bên trong của Uỷ ban nhân dân phường

Uỷ ban nhân dân cấp phường (xã, thị trấn) nhìn chung cơ cấu gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và uỷ viên như Nghị định số 174/CP của Chính phủ Tuy nhiên, theo tinh thần Nghị định số 107/2004/NĐ-CP ngày 01/4/2004 của Chính phủ quy định về số lượng Phó chủ tịch và về quy mô dân số, diện tích và đặc thù quản lý để quy định số Phó Chủ tịch và số lượng thành viên cho phù hợp Theo đó:

- Uỷ ban nhân dân xã miền núi, hải đảo có dân số từ 5.000 người trở lên; xã đồng bằng, trung du có dân số từ 8.000 người trở lên và xã biên giới

có 5 thành viên gồm có 1 Chủ tịch, 2 Phó Chủ tịch, 2 Uỷ viên

- Uỷ ban nhân dân xã không thuộc diện quy định trên đây thì gồm có 3 thành viên gồm 1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch và Uỷ ban nhân dân Uỷ viên

- Uỷ ban nhân dân phường, thị trấn có 5 thành viên gồm có 1 Chủ tịch,

Như vậy, số lượng cán bộ của Uỷ ban nhân dân 01 đơn vị phường (xã, thị trấn) tính trung bình trong phạm vi toàn quốc khoảng từ 13-17 người

2.2.2.2 Cơ cấu bên ngoài của Uỷ ban nhân dân phường

Hiện nay việc thành lập các ban chuyên môn tại Uỷ ban nhân dân cấp

cơ sở có sự khác nhau giữa các địa phương cũng như giữa các xã, phường, thị trấn trong cả nước Một số địa phương tổ chức các ban chuyên môn thuộc

Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn với số lượng từ 5-7 ban chuyên môn (Mỗi ban từ 1-2 người) Tuy nhiên, đa số các phường trong cả nước không thành lập ban chuyên môn mà chỉ có các chức danh chuyên môn đảm nhiệm theo dõi từng lĩnh vực chuyên môn của Uỷ ban nhân dân phường

2.2.2.3 Chất lượng thành viên Uỷ ban nhân dân cấp phường

Thống kê chất lượng thành viên Uỷ ban nhân dân cấp xã nói chung, phường nói riêng từ đầu nhiệm kỳ 2004 – 2009 như sau {10}:

- Trình độ học vấn của thành viên Uỷ ban nhân dân phường, xã: trình

độ tiểu học chiếm tỉ lệ 4.70 %; trung học cơ sở chiếm 35.80% và trung học phổ thông chiếm 58.90 %

- Trình độ chuyên môn của thành viên Uỷ ban nhân dân phường, xã:

trình độ chuyên môn sơ cấp chiếm tỉ lệ 8.45 %; trung cấp, cao đẳng chiếm

19.81% ; đại học và sau đại học chiếm tỉ lệ 10.21%

- Trình độ lý luận chính trị của thành viên Uỷ ban nhân dân phường, xã: trình độ lý luận chính trị sơ cấp chiếm tỉ lệ 25.50%; trung cấp chiếm 31.25%

; cao cấp chiếm tỉ lệ 2.15%

2.3 Hoạt động của Hội đồng nhân dân phường

2.3.1.Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân phường theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

Theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, nhiệm vụ, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân phường được quy định chung với Hội đồng nhân dân xã, thị trấn trong các lĩnh vực của đời sống xã hội ở cơ sở Tuy nhiên, ngoài việc thực hiện nhiệm vụ chung như Hội đồng nhân dân xã, thị trấn; Luật cũng quy định các nhiệm vụ, quyền hạn đặc thù của Hội đồng nhân dân phường với tính chất là khu vực đô thị {36}

Hội đồng nhân dân phường với tính chất là cơ quan quyền lực Nhà nước ở cấp cơ sở ở khu vực đô thị, thực hiện 25 nhiệm vụ, quyền hạn chung được Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quy định đối với Hội đồng nhân dân cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) trên 7 lĩnh vực là: Kinh tế; Giáo dục, y tế, xã hội và đời sống, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên môi trường; Quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; Thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo; Thi hành pháp luật; Xây dựng chính quyền địa phương;

Ngoài ra, Hội đồng nhân dân phường còn thực hiện 3 nhiệm vụ, quyền hạn đặc thù đối với chính quyền khu vực đô thị

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quy định nhiệm

vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân phường và xã, thị trấn trên các lĩnh vực sau:

2.3.1.1 Trong lĩnh vực kinh tế, Hội đồng nhân dân phường thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể sau đây:

- Quyết định biện pháp thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm; kế hoạch sử dụng lao động công ích hàng năm;

- Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương và điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định;

- Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng hợp lý, có hiệu quả quỹ đất được để lại nhằm phục vụ các nhu cầu công ích của địa phương;

- Quyết định biện pháp xây dựng và phát triển hợp tác xã, tổ hợp tác, kinh tế hộ gia đình ở địa phương;

- Quyết định biện pháp quản lý, sử dụng và bảo vệ nguồn nước, các công trình thuỷ lợi theo phân cấp của cấp trên; biện pháp phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, bão lụt, bảo vệ rừng, tu bổ và bảo vệ đê điều ở địa phương;

- Quyết định biện pháp thực hiện xây dựng, tu sửa đường giao thông, cầu, cống trong xã và các cơ sở hạ tầng khác ở địa phương;

- Quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng, chống buôn lậu và gian lận thương mại

2.3.1.2 Trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội và đời sống, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên, môi trường, Hội đồng nhân dân phường thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: