Tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam - Bản chất pháp lý và vấn đề xây dựng khung pháp luật điều chỉnh

Từ các hình thức ban đầu như xí nghiệp công nghiệp quốc doanh, xí nghiệp liên hợp, liên hiệp các xí nghiệp của những năm 60 và 70 của thế kỷ trước tới doanh nghiệp nhà nước độc lập và Tổ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Phạm Duy Nghĩa

HÀ NỘI - 2010

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Các kết luận khoa học của Luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ

công trình nào khác

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Hương Ly

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU 1

TỔNG QUAN 7

1.1 Các mô hình kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trên thế giới 7

1.1.1 Mở đầu 7

1.1.2 Mô hình nước Nga 8

1.1.3 Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức (“CHLB Đức”) 11

1.1.4 Mô hình Singapore 14

1.1.5 Mô hình Trung Quốc, Việt Nam 19

1.1.6 Tóm lược và nhận xét 22

1.2 Các mô hình tập đoàn công ty 23

1.2.1 “Conglomerate” và “Multinational Corporation” ở Phương Tây 24

1.2.2 “Zaibatsu” và “Keiretsu” ở Nhật 28

1.2.3 “Chaebol” ở Hàn Quốc 32

1.2.4 Tóm lược và nhận xét 35

1.3 Tóm tắt quá trình xây dựng và cải cách DNNN ở Việt Nam 37

1.3.1 Giai đoạn từ 1954 đến 1986 37

1.3.2 Giai đoạn từ 1987 đến 1994 39

1.3.3 Giai đoạn 1995 đến 2006 41

1.3.4 Giai đoạn từ 1/7/2006 đến nay 45

1.3.5 Tóm lược và nhận xét 47

1.4 Các vấn đề đặt ra từ khung pháp luật về doanh nghiệp hiện hành 49

1.4.1 Mục tiêu của khung pháp luật 49

1.4.2 Phương pháp xây dựng khung pháp luật 51

1.4.3 Hiện trạng các vấn đề đặt ra và giới hạn nghiên cứu 53

Chương 2 56

KHÁI NIỆM VÀ BẢN CHẤT PHÁP LÝ 56

CỦA TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 56

2.1 Mở đầu 56

2.2 Định nghĩa TĐKTNN theo pháp luật hiện hành 58

2.3 TĐKTNN từ góc độ doanh nghiệp 61

2.3.1 Về cấu trúc TĐKTNN 61

2.3.2 Về quản trị Tập đoàn kinh tế 64

2.4 Tập đoàn kinh tế từ góc độ kinh tế nhà nước 72

2.4.1 Mục đích thành lập TĐKTNN 72

2.4.2 Vấn đề bảo vệ và kiểm soát sở hữu nhà nước 76

2.4.3 Cơ chế can thiệp vào quản trị TĐKT nhà nước của cơ quan chủ quản 81

2.5 Tóm lược 83

Chương 3 86

KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC 86

VÀ TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 86

3.1 Mở đầu 86

3.2 Các nguyên lý được thừa nhận chung về cách thức quản trị DNNN 87

3.4 Quan điểm và định hướng xây dựng khung pháp luật 92

3.4.1 Quan điểm chung 92

3.4.2 Định hướng xây dựng khung pháp luật 98

Chương 4 103

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 103

4.1 Các kết luận 103

4.2 Các khuyến nghị 105

4.2.1 Khuyến nghị về xây dựng chính sách 105

4.2.2 Khuyến nghị về xây dựng cơ chế thực hiện chính sách 106

4.2.3 Khuyến nghị về xây dựng khung pháp luật có liên quan 107

KẾT LUẬN 111

TÀI LIỆU THAM KHẢO 113

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

DNNN: Doanh nghiệp nhà nước

TĐKTNN: Tập đoàn kinh tế nhà nước

KTNN: Kinh tế nhà nước

LDN: Luật Doanh nghiệp

MỞ ĐẦU

Cải cách doanh nghiệp nhà nước (sau đây viết tắt là “DNNN”) ở Việt Nam, bắt đầu từ năm 1980, được tiến hành nhằm hai mục tiêu xuyên suốt, đó là (i) tăng hiệu quả kinh tế của DNNN (nhằm đóng góp vào tăng trưởng kinh tế, giải quyết việc làm, bảo đảm nguồn thu cho ngân sách nhà nước), và (ii) tạo các điều kiện để DNNN khẳng định vị trí độc tôn trong thời kỳ kinh tế kế họach hoá tập trung và giữ vững vai trò chủ đạo khi chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường với đa thành phần

sở hữu

Để thực hiện các mục tiêu trên, nhiều biện pháp và công cụ đã được thiết lập

và áp dụng, trong đó có việc cấu trúc mô hình tổ chức và pháp lý các DNNN Từ các hình thức ban đầu như xí nghiệp công nghiệp quốc doanh, xí nghiệp liên hợp, liên hiệp các xí nghiệp của những năm 60 và 70 của thế kỷ trước tới doanh nghiệp nhà nước độc lập và Tổng công ty nhà nước sau đó (trong thời kỳ Đổi Mới sau năm 1986), và tới năm 2005, các tập đoàn kinh tế nhà nước như một mô hình DNNN đạt

tới đỉnh cao của quá trình cải cách đã chính thức ra đời

Về động cơ và mục đích, rất dễ nhận thấy rằng việc thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước (sau đây viết tắt là “TĐKTNN”) nhằm củng cố và nâng cao sức mạnh và vị thế chủ đạo của kinh tế nhà nước nói chung và DNNN trong một số ngành và lĩnh vực (mà tập đoàn kinh tế được thành lập) nói riêng, trong bối cảnh gia tăng cạnh tranh về kinh doanh không chỉ với các thành phần tư nhân trong nước mà còn với các lực lượng quốc tế ngay chính tại thị trường nội địa, nói như ngôn ngữ báo chí là tạo ra các “quả đấm thép” của kinh tế nhà nước Việt Nam

Tuy nhiên, việc sáng tạo ra một mô hình tổ chức và pháp lý doanh nghiệp không đơn thuần là sự khẳng định động cơ và ý chí của Chính phủ, mà bản thân nó bao hàm các nguyên lý khoa học của nhiều chuyên ngành và lĩnh vực, kết hợp với

các năng lực tổ chức thực tiễn phù hợp

Về mặt kinh tế, đã có bằng chứng đầu tiên một cách xác đáng về sự thất bại của việc thử nghiệm chính sách “tập đoàn hoá” các DNNN, đó là sự sụp đổ gần đây

của Tập đoàn kinh tế Vinashin trong lĩnh vực công nghiệp đóng tàu thuỷ sau bốn năm hoạt động, từ thời điểm có quyết định thành lập của Thủ tướng Chính phủ ngày

15/6/2006

Về mặt pháp lý, kể từ năm 2008 trở lại đây, trên các diễn đàn nghiên cứu và học thuật, đã có nhiều các cuộc thảo luận và bài viết về TĐKTNN, với các câu hỏi, nghi vấn đặt ra, thậm chí cả sự phủ nhận, về tính không rõ ràng hay sự không tồn tại

về phương diện thực thể pháp lý của cái gọi là “tập đoàn kinh tế”, cũng như việc thiếu các cơ sở pháp lý hay khung pháp luật cho nó hoạt động Điều này có thể được minh chứng ngay trong hai văn bản pháp quy duy nhất do Chính phủ ban hành điều chỉnh việc thành lập và hoạt động của TĐKTNN, đó là Quyết định số 90/TTg

và số 91/TTg ngày 7/3/1994 về thí điểm thành lập tập đoàn kinh doanh và Nghị định 101/2009/NĐ-CP ngày 5/11/2009 về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKTNN Vấn đề ở chỗ cả ba văn bản này đều có tính chất và hiệu lực áp dụng thí điểm, có nghĩa rằng các quy định của hai văn bản này có thể được hiểu là

có hiệu lực hạn chế cả về thời gian và đối tượng điều chỉnh, chưa chính thức, không

cơ bản, không lâu dài và hơn nữa có thể sửa đổi, huỷ bỏ hay thay thế bắt cứ lúc nào (mà không dự báo được) v.v Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng không quy định loại hình văn bản pháp quy “thí điểm” Như vậy, đối chiếu với thực tiễn pháp luật Việt Nam, nó phải được coi là các văn bản hành chính hơn là văn bản

quy phạm pháp luật

Điều đáng chú ý và xin nhấn mạnh là mặc dù có cấp độ hiệu lực thấp và chứa đựng các rủi ro pháp lý như vậy, hai văn bản nói trên đã và đang là căn cứ pháp lý hầu như duy nhất cho 12 TĐKTNN và hàng chục tổng công ty nhà nước lớn khác (Tổng công ty 91) hoạt động Về quy mô hoạt động, các tập đoàn và tổng công ty nhà nước này đều hoạt động đa ngành trên hầu hết các lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế quốc dân, tại thời điểm năm 2008 sở hữu nguồn vốn hoạt động tới 400.000

tỷ đồng, đồng thời chiếm hữu và sử dụng khoảng 75% tài sản cố định của quốc gia

và 60% vốn tín dụng nhà nước và vốn vay nước ngoài Bản thân Tập đoàn Vinashin khi sụp đổ và buộc phải tái cấu trúc theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ vào

tháng 8/2010 đã mang một khoản nợ theo thông báo tạm thời tới 80.000 tỷ đồng Với ý nghĩa và tác động lớn về mặt kinh tế như vậy, nhiệm vụ đặt ra cho giới luật học là việc nghiên cứu từ các góc độ lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra câu trả lời về các vấn đề pháp lý đang bỏ ngỏ liên quan đến sự tồn tại và hoạt động của các

TĐKTNN

Mục đích và nội dung nghiên cứu của Luận văn:

Luận văn tập trung nghiên cứu hai nhóm vấn đề cơ bản sau:

Thứ nhất, làm rõ khái niệm và bản chất pháp lý của TĐKTNN

Dưới tiêu đề này, khi sử dụng thuật ngữ “bản chất pháp lý” chứ không phải

“địa vị pháp lý”, tác giả không đi vào phân tích, đánh giá các quy định cụ thể của văn bản pháp luật hiện hành về các quyền và nghĩa vụ của các TĐKTNN, như là sự khẳng định các giá trị đúng đắn đạt tới tiêu chuẩn của các quy định này, mà ngược lại, đặt lại vấn đề từ phương diện lý thuyết về tư cách của các TĐKTNN như là chủ thể độc lập của các quan hệ pháp luật Điều này phù hợp với bối cảnh học thuật chung, khi vấn đề nên tồn tại hay không tồn tại về mặt pháp lý của các TĐKTNN

đang bị tranh luận và thách thức

Tiếp cận từ gốc của vấn đề, trước hết, tác giả cho rằng cần có sự phân biệt

giữa hai phạm trù có tính độc lập với nhau là tập đoàn doanh nghiệp và kinh tế nhà

nước Tập đoàn doanh nghiệp được hình thành từ doanh nghiệp theo quy trình phát

triển tự nhiên của đời sống kinh tế nói chung và các hoạt động kinh doanh nói riêng Xét theo các tiêu chí của khoa học kinh tế và khoa học quản trị thì “tập đoàn” đương nhiên khác về bản chất với “doanh nghiệp” trên cơ sở quy mô về tài chính, hoạt động kinh doanh, biên chế nhân sự, cũng như độ phức tạp về cấu trúc tổ chức, quản lý Tuy nhiên, xét từ góc độ pháp lý thì lại không hẳn như vậy, khi sự phân tích, đánh giá xoay quanh hai phạm trù chính là tư cách chủ thể (tức tư cách pháp nhân) và việc xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia trong các quan hệ, giao dịch với doanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp Tiếp đến, khi doanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước hay do nhà nước

thành lập thì vấn đề cần bàn đến không chỉ liên quan đến khía cạnh sở hữu thuần tuý, mà quan trọng hơn là tính chất đặc thù của chủ thể nhà nước, xét từ phương diện vị thế, vai trò và chức năng của thiết chế đại diện bao trùm và cao nhất của quyền lực công Nói một cách cụ thể, khái niệm “kinh tế nhà nước” liên quan đến chức năng kinh tế của nhà nước, vốn là vấn đề được nghiên cứu và tranh luận trong

giới học thuật cũng như đời sống thực tiễn trong nhiều năm qua

Thứ hai, chứng minh các vấn đề về tính phù hợp và chưa phù hợp của các văn bản pháp quy điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các TĐKTNN hiện hành, từ

đó đề xuất các khuyến nghị về xây dựng khung pháp luật điều chỉnh liên quan

Theo cách tiếp cận về khái niệm như trên, sẽ không đơn giản để cho rằng TĐKTNN chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp và khung pháp luật về doanh nghiệp có liên quan Sự phức tạp ở chỗ, với tư cách là hai phạm trù hoàn toàn độc lập với nhau, DNNN hay TĐKTNN chịu sự chi phối của hai lĩnh vực pháp luật:

“luật tư” (hay luật dân sự và thương mại) điều chỉnh các vấn đề liên quan đến công

ty và doanh nghiệp; và “luật công” (hay luật hành chính) điều chỉnh các vấn đề liên quan đến tài sản công, quyền và chức năng hoạt động kinh tế của nhà nước, các chính sách kiểm soát và điều tiết vĩ mô đối với nền kinh tế Ngoài ra, một khi các doanh nghiệp hay công ty đã phát triển tới một quy mô to lớn, được gọi là “tập đoàn công ty” hay “tập đoàn doanh nghiệp”, do các ảnh hưởng và tác động mạnh mẽ và sâu rộng của nó vào đời sống kinh tế và xã hội, thậm chí cả chính trị, của một quốc gia, sự kiểm soát về mặt pháp lý đối với các doanh nghiệp này cần thiết được nâng lên một cấp độ khác, thông qua các luật đặc thù (có tính chất đan xen giữa luật công

và luật tư) như luật chống độc quyền, luật giám sát đầu tư, luật giám sát tài chính,

luật công bố thông tin v.v

Về bố cục:

Để bảo đảm cho sự nghiên cứu mang tính hệ thống, cấu trúc của Luận văn này sẽ bao gồm trước hết sự tham khảo kiến thức và kinh nghiệm quốc tế về cả hai vấn đề kinh tế nhà nước và tập đoàn công ty, sự phân tích các vấn đề chủ yếu có liên quan của pháp luật hiện hành, các đánh giá và kết luận có tính nguyên lý về

DNNN và tập đoàn công ty, và cuối cùng là các đề xuất, khuyến nghị nhằm xây

dựng và hoàn thiện một khung pháp luật điều chỉnh TĐKTNN

Bố cục của Luận văn, ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo,

nội dung chính của Luận văn gồm có 04 chương như sau:

Chương I: Tổng quan Chương này bao gồm các nội dung: các mô hình kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trên thế giới; các mô hình tập đoàn công ty; tóm tắt quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước; và các vấn đề đặt ra từ khung pháp luật

hiện hành Chương II: Khái niệm và bản chất pháp lý của TĐKTNN Chương này bao gồm các nội dung: Định nghĩa TĐKTNN theo pháp luật hiện hành; TĐKTNN từ góc độ

doanh nghiệp; và TĐKT từ góc độ kinh tế nhà nước

Chương III: Khung pháp luật điều chỉnh DNNN và TĐKTNN Chương này bao gồm các nội dung: các nguyên lý được thừa nhận chung về cách thức quản trị doanh nghiệp; đánh giá các phương pháp xây dựng khung pháp luật hiện hành; quan điểm

và định hướng xây dựng khung pháp luật

Chương IV: Kết luận và kiến nghị

Về phương pháp nghiên cứu:

Phù hợp với thể loại, tính chất và mục tiêu của đề tài nghiên cứu, tác giả dự kiến lựa chọn các phương pháp tiếp cận lịch sử, phương pháp khảo sát, điều tra, phương pháp so sánh, phương pháp phân tích, phương pháp hệ thống để nghiên cứu

đề tài

Những đóng góp của Luận văn:

Xét từ góc độ khoa học kinh tế và khoa học quản lý, đã có rất nhiều các công trình, đề án nghiên cứu về vấn đề tập đoàn kinh tế, đặc biệt là TĐKTNN với tư cách

là các thực thể kinh tế Cụ thể, các cơ sở nghiên cứu của Nhà nước như Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (thuộc Bộ Kế hoạch và đầu tư), Viện Kinh

tế (thuộc Ủy ban Khoa học xã hội), Trường Đại học kinh tế quốc dân và nhiều tổ chức, cá nhân các nhà khoa học về kinh tế và quản lý đã tiến hành nghiên cứu các

đề tài liên quan, từ khi bắt đầu công cuộc Đổi mới năm 1986 đến nay Tựu trung,

các kết quả và thành tựu nghiên cứu nói trên chủ yếu xoay quanh các quan hệ tổ chức nội bộ tập đoàn kinh tế hay các tổng công ty nhà nước, vấn đề bảo toàn vốn thuộc sở hữu nhà nước, vấn đề tăng cường hiệu quả kinh doanh, hay vai trò và tác động của các tập đoàn kinh tế hay tổng công ty nhà nước với tư cách là một loại công cụ điều tiết vĩ mô của nhà nước đối với nền kinh tế cũng như xã hội Như vậy, ít nhất có các “mảng trống” về lý luận cần được bù đắp bằng các nghiên cứu tiếp theo, đó là: Nghiên cứu vấn đề kinh tế quốc doanh và TĐKTNN từ góc độ luật học; Nghiên cứu để lý giải mâu thuẫn giữa hai yếu tố “cấu trúc kinh tế” và “chủ thể pháp lý” trong vấn đề tập đoàn kinh tế; và trên cơ sở sự nghiên cứu đó, đề xuất

ra hướng giải quyết về lý luận cho các vấn đề và nhiệm vụ thực tế mang tính chính

trị, kinh tế và xã hội sau:

+ Xu hướng cho rằng các tập đoàn kinh tế được hình thành một cách tự nhiên của

quá trình tích tụ tư bản và liên kết kinh tế;

+ Xu hướng cho rằng có thể tác động hành chính và kinh tế để thúc đẩy sự hình thành sớm hơn các liên kết kinh tế, qua đó thúc đẩy tốc độ tăng trưởng kinh tế; + Xu hướng cho rằng việc hình thành các TĐKTNN có ý nghĩa chính trị to lớn và thiết thực ở các nước chậm phát triển, tham gia quá trình hội nhập sau, có tác dụng tạo ra những lực lượng kinh tế mạnh, được hậu thuẫn bởi Nhà nước, có khả năng

đương đầu với quá trình cạnh tranh quốc tế

+ Xu hướng phản biện cho rằng việc hình thành các tập đoàn kinh tế hiện nay (theo

mô hình Hàn Quốc, Nhật Bản) đã trở nên lỗi thời, thậm chí phản tác dụng trong bối

cảnh toàn cầu hóa và tự do thương mại diễn ra sâu sắc

Trong các quá trình vận động nói trên, chắc chắn các chuyên ngành nghiên cứu như

bộ môn luật kinh tế công (tức nhằm vào cơ chế pháp lý cho điều chỉnh vĩ mô) và luật kinh doanh (tức luật điều chỉnh quan hệ giữa các chủ thể kinh doanh) không thể đứng yên, mà phải thể hiện sự đóng góp bằng chính sự phát triển của mình, bắt đầu bằng các nghiên cứu về lý luận Tác giả, do đó, qua công trình luận văn thạc sỹ luật

học, có tham vọng góp sức nhỏ của mình vào quá trình này

Chương 1 TỔNG QUAN

1.1 Các mô hình kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trên thế giới

1.1.1 Mở đầu

Kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước đã luôn luôn là một trong các vấn đề được nghiên cứu, tranh cãi, đương đầu và xử lý trong suốt lịch sử các học thuyết kinh tế vĩ mô Thế kỷ 20 chứng kiến các học thuyết và luận điểm nổi tiếng của nhà triết học kinh tế người Áo Friedrich von Hayek về chủ nghĩa tự do cổ điển hay thị trường tự do tư bản chủ nghĩa, mà một hệ quả thực tiễn của nó là cuộc cải cách kinh tế to lớn ở nước Anh do Thủ tướng Margaret Thatcher khởi xướng Trọng tâm của cuộc cải cách này chính là các chính sách “phi điều chỉnh” và tư nhân hoá các tập đoàn công ty nhà nước của chính phủ, một nhân tố cơ bản thúc đẩy tăng

trưởng tới mức thần kỳ của kinh tế Anh trong thập niên 80 và 90

Tuy nhiên, khi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nổ ra năm 2008 với các hậu quả kéo dài tới nay, giới học giả và các chính phủ đã lại nói tới một khuynh hướng ngược lại, đó là tăng cường điều chỉnh của nhà nước và đương nhiên bao

gồm cả vai trò quan trọng của và DNNN

Các khuynh hướng và trào lưu nói trên đương nhiên tác động mạnh mẽ đến khung pháp luật điều chỉnh có liên quan ở nhiều nước Khoa học pháp lý, tuy nhiên,

đã đạt được một thành tựu rất cơ bản Đó là những thành tố mang tính hệ thống của khung pháp luật vẫn giữ được tính ổn định, mặc dù các điều chỉnh nhất định buộc phải được thực hiện đi theo các thay đổi của hệ thống chính sách vĩ mô của các chính phủ Tác giả, trong phần trình bày dưới đây muốn nói tới các mô hình pháp lý hay khung pháp luật điều chỉnh KTNN và DNNN ở các quốc gia hay khu vực điển hình như: nước Nga, các nước thuộc khối OECD (điển hình là Đức), Singapore, và

cuối cùng là Trung Quốc và Việt Nam

Ở mỗi mô hình được trình bày, tác giả sẽ tập trung vào ba nội dung chủ yếu,

đó là: mục tiêu của KTNN và DNNN, hình thức tổ chức pháp lý của DNNN và khung pháp luật điều chỉnh có liên quan Trong khi trình bày, tác giả cũng sẽ chú trọng vào các vấn đề có tính liên quan hay thực sự hữu ích đối với việc nghiên cứu

có tính so sánh với mô hình và hiện trạng của nước ta

1.1.2 Mô hình nước Nga

Tác giả sử dụng mô hình nước Nga vì có nhiều sự giống nhau trong quá khứ với Việt Nam, đồng thời hiện nay, sự trùng hợp còn ở chỗ Chính phủ Nga với một ý

đồ chính sách rõ ràng đặc biệt coi trọng sự khẳng định quyền lực của chính quyền trung ương thông qua DNNN và mặc dù quá trình tư nhân hoá ở Nga diễn ra rất mạnh mẽ và triệt để từ đầu những năm 90 (thế kỷ trước), sức mạnh và ảnh hưởng

của các DNNN vẫn đang tiếp tục hết sức mạnh mẽ

Về mục tiêu của DNNN

Cũng giống như ở Việt Nam, mục tiêu của DNNN ở Nga không phải luôn luôn được quy định một cách rõ ràng và đầy đủ trong các đạo luật hay quy chế hoạt động của doanh nghiệp, tuy nhiên, khai quát hoá từ các chính sách và thực tiễn thì

có thể xác định, bao gồm hai nội dung cơ bản Đó là:

- Mục tiêu chính trị, nhằm bảo đảm an ninh và thực thi các nhiệm vụ chiến lược của quốc gia như an ninh quốc phòng, an ninh năng lượng, thực hiện chính sách bao cấp của nhà nước trong việc cung ứng các sản phẩm và dịch vụ thiết yếu

của đời sống dân sự; và

- Mục tiêu kinh tế và công nghiệp, nhằm huy động các nguồn lực của nhà nước và xã hội để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu cơ bản và bảo hộ doanh nghiệp bản địa nhằm đối phó với quá trình cạnh tranh quốc tế đang diễn ra

gay gắt ở bên ngoài cũng như trong nước

Về hình thức tổ chức pháp lý

Các DNNN ở Nga được hiểu là tất cả các doanh nghiệp có cổ phần sở hữu của nhà nước (trung ương hoặc địa phương) từ ít nhất 10% trở lên, (là mức sở hữu

có thể tác động đến hoạt động của doanh nghiệp) và bao gồm ba hình thức sau:

- Công ty cổ phần đạng “đóng” (ZAO) hoặc “mở” (OAO), tuy nhiên phần lớn là hình thức công ty cổ phần “mở”, tức có phát hành cổ phiếu ra công chúng Điển hình là các tập đoàn công nghiệp và dịch vụ lớn như Gazprom, Sberbank, Russian Railways, Transneft Tại các tập đoàn này, cổ phần nhà nước đều chiếm đa

số hoặc ngay từ ban đầu khi thành lập, hoặc được mua sau đó trong thời gian gần đây Vấn đề đáng lưu ý đối với loại doanh nghiệp này là tính linh hoạt về quan hệ

sở hữu, được điều chỉnh hoàn toàn bằng cơ chế thị trường Nhà nước vẫn có thể chi phối hoạt động của các tập đoàn này thông qua việc năm giữ cổ phiếu đa số và qua

đó tạo ra các tác động mang tính điều tiết đối với thị trường Tuy nhiên, mọi sự kiểm soát hay chi phối của nhà nước đều phải được thực hiện trên cơ sở Luật Công

ty [25]

- Các doanh nghiệp đơn nhất hay “một chủ” (Unitary Enterprise) trực thuộc chính quyền liên bang, khu vực hay địa phương chủ yếu thực hiện các chức năng cung cấp dịch vụ công hoặc tạo nguồn thu cho ngân sách thông qua các hoạt động thương mại nhất định Điển hình là các doanh nghiệp như Rosoboronexport hay

Post of Rusia

- Các DNNN “đích thực”, sở hữu 100% của nhà nước, còn được gọi là các tập đoàn chiến lược hoạt động trong các lĩnh vực quan trọng như quốc phòng, năng lượng hạt nhân v.v như Rosatom, Rosnanotekh Đáng lưu ý là các DNNN loại này hoàn toàn không có mục tiêu lợi nhuận và được tổ chức như các cơ quan nhà nước hơn là các công ty Mặc dù tính chất đặc biệt như vậy, các doanh nghiệp loại này vẫn có thể tham gia vào các hoạt động thương mại theo chỉ định của các cơ quan chính phủ, chẳng hạn như trường hợp gần đây của Tập đoàn năng lượng hạt nhân Rosatom khi tham gia vào dự án xây nhà máy điện hạt nhân đầu tiên ở miền Trung

Việt Nam

Về khung pháp luật điều chỉnh

Nếu theo truyền thống xây dựng pháp luật của nước ta, các quy định về chế

độ kinh tế nói chung và vai trò của doanh nghiệp nhà nước bao giờ cũng được coi là một phần không thể thiếu của Hiến pháp, thì Hiến pháp Cộng hoà liên bang Nga lại không hề đề cập đến vấn đề này, ngoại trừ một nội dung có tính liên quan duy nhất

là nguyên tắc về sự bình đẳng giữa các loại hình sở hữu Đây là sự thay đổi có tính bước ngoặt so với Hiến pháp Liên Xô trước đây, trong đó, tương tự như Hiến pháp của nước tá, có cả một chương riêng về Hệ thống kinh tế, bao hàm vấn đề sở hữu

nhà nước và kinh tế nhà nước.[26]

Trong hệ thống pháp luật của nước Nga đã có sự phân biệt giữa “luật tư” và

“luật công” Liên quan đến các tổ chức kinh tế và doanh nghiệp, Luật Công ty cổ phần Cộng hoà liên Bang Nga được coi là một bộ phận của phạm trù “luật tư” Theo

đó, các DNNN Nga tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, dù ở dạng “đóng” (ZAO) hay dạng “mở” (OAO) đều được thành lập và hoạt động theo Luật này [28]

Đối với hai loại hình DNNN còn lại là doanh nghiệp đơn nhất hay một chủ

(Unitary Enterprise) và DNNN đóng vai trò chiến lược thuộc 100% sở hữu nhà

nước, Nhà nước Nga (tức chính phủ liên bang và/ hoặc chính quyền các bang) ban hành các văn bản pháp luật riêng rẽ điều chỉnh các loại doanh nghiệp này, bao gồm hai loại là (i) văn bản điều chỉnh một nhóm doanh nghiệp cùng loại và (ii) văn bản quy định việc thành lập và hoạt động của một doanh nghiệp cụ thể Nhìn từ góc độ pháp lý, so với Luật Công ty cổ phần, các văn bản pháp luật này chứa đựng nhiều hạn chế liên quan đến các quy định về tổ chức, quản lý, quyền hạn và trách nhiệm của doanh nghiệp như một công ty hay đơn vị kinh doanh thực sự, chịu sự hạch toán kinh tế và cạnh tranh theo các quy luật thị trường Tuy nhiên, về bản chất, mặc

dù có các chức năng kinh doanh để đạt lợi nhuận, mục tiêu cơ bản của nhà nước Nga trong việc duy trì các doanh nghiệp này không phải là “kinh tế” (tức làm tăng nguồn thu cho ngân sách, xét về tầm nhìn lâu dài) mà chính là “chính trị”, hiểu theo nghĩa rộng bao hàm việc bảo đảm các chức năng điều hành và điều tiết của các cơ

quan chính quyền đối với nền kinh tế quốc dân cũng như các mục tiêu có tính vĩ mô

và chiến lược khác

Tóm lại, có thể thấy rằng mô hình DNNN Nga có cách tiếp cận vấn đề khá giống với Việt Nam, xét về động cơ và mục đích, tuy nhiên, lại có phương án xử lý

khác, xét về khung pháp luật điều chỉnh

1.1.3 Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức

(“CHLB Đức”)

Trước hết, tác giả sử dụng tên gọi “Mô hình các nước OECD” vì bản thân tổ chức này với 30 quốc gia thành viên (đa số là các nước phát triển) thuộc ba châu lục

Âu, Úc và Mỹ đã đặc biệt quan tâm đến vấn đề tổ chức và quản trị các DNNN, theo

đó, vào năm 2005 đã hoàn tất biên soạn và ban hành một bộ quy tắc hướng dẫn về

quản trị DNNN (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned

Enterprises) CHLB Đức là một thành viên sáng lập của OECD được lựa chọn làm

mô hình so sánh trong Luận văn này vì lý do hai lý do; đó là CHLB Đức ngay từ khi thành lập đã lựa chọn và theo đuổi học thuyết và mô hình “kinh tế thị trường xã hội” (có điểm giống với các chủ trương và đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam trong việc xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa), đồng thời

có sự tồn tại khá mạnh mẽ các DNNN ở nước này

Về mục tiêu của DNNN

Cả trong lý luận và thực tiễn, sự tồn tại của các DNNN ở CHLB Đức luôn luôn đối mặt với hai sự kiểm soát đều đồng thời có liên hệ đến các nguyên lý cơ bản của tổ chức nhà nước Đức Với mục tiêu theo đuổi nền kinh tế thị trường, nhà nước chỉ được phép tham gia vào các hoạt động kinh tế (bao gồm cả việc thành lập DNNN hay góp vốn vào doanh nghiệp) một khi được một đạo luật cụ thể cho phép Ngược lại, do khẳng định tính chất xã hội của thị trường, nhà nước (Chính phủ liên bang, chính quyền các bang và chính quyền các địa phương) theo các nguyên tắc

của hiến pháp hay “Luật cơ bản” (Grundgesetz) có nghĩa vụ tối cao là bảo đảm “đời sống thiết yếu” (Daseinsvororge) cho người dân, trong đó, để thực hiện nhiệm vụ

này, cơ quan chính quyền được sử dụng các biện pháp tốt nhất có thể, bao gồm cả

việc tham gia vào các hoạt động kinh tế, tuy nhiên với điều kiện rằng các hoạt động kinh tế đó phải mang lại hiệu quả đích thực Cụ thể, điều đáng lưu ý là chẳng hạn, nếu cơ quan chính quyền đã quyết định góp vốn vào một doanh nghiệp để làm tìm kiếm nguồn thu bổ sung cho ngân sách địa phương, hoặc thành lập một DNNN để đảm bảo việc cung ứng một dịch vụ công trên địa bàn, nhưng việc làm đó không có hiệu quả thì cơ quan chính quyền sẽ phải xem xét chấm dứt việc kinh doanh và giải

thể DNNN

Như vậy, xét về tổng thể, DNNN bản thân nó không phải là một phạm trù có tính nguyên lý cũng như không đóng vai trò tất yếu trong bảo đảm thực thi các chức năng chính trị, kinh tế và xã hội của nhà nước Đức, ngay cả khi nhà nước đó được xây dựng trên nền tảng của học thuyết “kinh tế thị trường xã hội” Một vấn đề mấu chốt nhưng đồng thời cũng rất tinh tế được giới luật học Đức quan tâm chính là làm sao bảo đảm được tính nguyên tắc trong các mối quan hệ giữa nhà nước và thị trường và gianh giới rõ ràng giữa hai thiết chế này Chính vì thế khi bàn đến phạm trù DNNN, một vấn đề khác có liên quan đã tất yếu được đề cập, đó là “tư nhân

hoá” (Privatizierung) Khái niệm “tư nhân hoá” ở Đức không chỉ được hiểu là bán

hay chuyển đổi hình thức sở hữu của các DNNN từ “công” sang “tư”, mà bao gồm

cả việc xem xét, đánh giá việc tư nhân hoá các nhiệm vụ công (oeffentliche

Aufgaben), vốn thuộc chức năng của các cơ quan chính quyền được người đóng

thuế uỷ nhiệm Một cách tiếp cận vấn đề đi tới bản chất và cốt lõi như vậy, theo tác giả, rất đáng để các nhà lập chính sách và làm luật của Việt Nam tham khảo trong

lĩnh vực đang bàn đến này

Về hình thức tổ chức pháp lý

Hệ thống pháp luật của Đức phân biệt khá rành mạch giữa luật công và luật

tư Nguyên tắc này cũng được áp dụng đối với DNNN, theo đó có hai hình thức

pháp lý cơ bản đã và luôn luôn tồn tại, đó là:

- DNNN theo luật tư, tồn tại dưới hình thức công ty cổ phần

(Aktiengesellschaft – AG) theo Luật về cổ phần, hay công ty trách nhiệm hữu hạn (GmbH) theo các quy định về công ty trong Bộ luật Thương mại Các công ty này

có sự tham gia của vốn nhà nước với các tỷ lệ nhất định, tuy nhiên về nguyên tắc

dưới 100% và thông thường dưới 50%

- DNNN theo luật công, về pháp lý là một bộ phận của bộ máy hay các cơ

quan chính quyền địa phương (Kommunalunternehmen) Các doanh nghiệp này

được thành lập để quản lý từ bãi đỗ xe công cộng hay công viên cho tới các Quỹ tín dụng của nhà nước Mức độ độc lập trong việc tham gia vào các quan hệ hợp đồng với bên ngoài có khác nhau giữa các DNNN này, tuỳ thuộc vào điều kiện và nhu cầu cụ thể của từng cơ quan quan chính quyền địa phương, tuy nhiên, tất cả các

DNNN này đều là chủ thể pháp lý của luật công (Anstalt des oeffentliches Rechts),

thực thi các chức năng và nhiệm vụ được quy định trong các đạo luật về hành chính khác nhau và/hoặc các quy chế thành lập do cơ quan chính quyền ban hành Chính

quyền đồng thời bảo đảm về trách nhiệm cho các doanh nghiệp này

Về khung pháp luật điều chỉnh

Là một trong hai trung tâm của hệ thống pháp luật Châu Âu lục địa, pháp luật CHLB Đức tồn tại dựa trên các trụ cột hết sức căn bản và rành mạch, đó là Bộ

Luật Dân sự (BGB) và Bộ Luật Thương mại (HGB) tạo nên nền tảng của hệ thống

“luật tư” và Hiến pháp hay Luật Cơ bản (Grundgesetz) tạo nền tảng của hệ thống

“luật công” Điều rất đáng lưu ý là hệ thống luật tư đã tồn tại từ rất lâu đời và và ổn định mặc cho các biến động chính trị hay thay đổi về nhà nước (chẳng hạn hai bộ luật BGB và HGB đều được ban hành, tương ứng, vào năm 1896 và 1897 và vẫn đang có hiệu lực với những sửa đổi, bổ sung nhất định nhưng không đáng kể) Trong khi đó, Luật Cơ bản được ban hành vào năm 1949 khi nhà nước CHLB Đức được thành lập Tất cả các hình thức công ty ở Đức đều được quy định trong Bộ luật Dân sự và Bộ luật Thương mại Riêng đối với hai hình thức của loại công ty đối vốn

là Công ty cổ phần và Công ty trách nhiệm hữu hạn, ngoài hai Bộ luật nói trên, còn

có hai luật đơn hành có ý nghĩa như “luật riêng”, đó là Luật Công ty cổ phần (ban hành năm 1937) và Luật Công ty trách nhiệm hữu hạn (ban hành từ năm 1892,

trước khi ra đời Bộ luật Thương mại)

Các DNNN hoạt động theo “luật tư” đều chịu sự điều chỉnh của các luật nói

trên

Ngoài ra, ở Đức không có một luật chung về DNNN Đối với các DNNN hoạt động theo “luật công”, có thể nói rằng cơ sở pháp lý quan trọng nhất chính là Đạo luật cơ bản Mặc dù Đạo luật cơ bản không có bất cứ điều khoản nào nói tới DNNN nhưng lại quy định về quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền Với cách tiếp cận theo quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền, việc thành lập các DNNN hoạt động theo “luật công” sẽ tuỳ thuộc vào việc áp dụng hai nguyên tắc sau, đó là (i) nguyên tắc linh hoạt theo nhu cầu và linh hoạt theo lãnh thổ (có nghĩa rằng tuỳ từng thời điểm khác nhau và ở mỗi vùng, miền hay lãnh thổ hành chính khác nhau

mà có thể tồn tại nhiều, ít hay các loại DNNN khác nhau; và (ii) mọi việc thành lập DNNN phải được các cơ quan dân cử từ Quốc hội liên bang, Quốc hội bang đến hội đồng nhân dân của các tỉnh hay thành phố phê chuẩn bằng các đạo luật hay quyết

định [10]

Tóm lại, điều đáng lưu ý và cũng đáng để học tập nhất trong mô hình CHLB Đức là sự rõ ràng tới mức chuẩn mực và có tính nguyên tắc trong việc phân định gianh giới giữa nhà nước và thị trường Thị trường là nền tảng và trung tâm Nhà nước buộc phải sử dụng trước tiên các phương pháp thị trường để đạt được các mục tiêu và thực thi thành công nhiệm vụ chính trị, xã hội của mình Việc thành lập và duy trì các DNNN chỉ được coi là biện pháp và công cụ, chứ không phải vấn đề có tính nguyên tắc Một hệ quả của việc sử dụng biện pháp DNNN được giới luật học Đức đặc biệt quan tâm là sự phình to của nhà nước (chí ít là phương diện bộ máy và tài sản), dẫn đến nguy cơ lấn át thị trường Trong trường hợp đó, các nguyên tắc của

Đạo luật cơ bản sẽ bị vi phạm

1.1.4 Mô hình Singapore

Có thể nói rằng mô hình Singapore khá được chú ý và hâm mộ trên thế giới nói chung và tại Việt Nam nói riêng, từ phương diện hệ thống chính trị đến cách thức tổ chức, điều hành nền kinh tế và xã hội Các DNNN Singapore được cho là

một kiểu mẫu của sự thành công, đặc biệt là ở khía cạnh quản trị và kinh doanh hiệu quả Cũng chính vì vậy, trong nhưng năm vửa qua, Chính phủ và Bộ Tài chính Việt

Nam đã sử dụng Temasek Holdings, một tập đoàn DNNN của Singapore như một

sự tham khảo quan trọng trong việc thành lập Tổng công ty đầu tư và kinh doanh

vốn nhà nước (SCIC)

Về mục tiêu của DNNN

Khác với thực tiễn ở các quốc gia khác, việc thành lập các DNNN ở

Singapore dường như là một tất yếu đặt trong triết lý và định hướng tổng thể của nền kinh tế Singapore, trong đó lấy nguyên tắc quản trị hiệu quả là ưu tiên số một Nếu như ở các nước khác, quản trị hiệu quả được nhìn nhận như một ưu thế tự nhiên của khu vực tư nhân so với khu vực công, vốn sinh ra chỉ để giải quyết các mục tiêu và nhiệm vụ chính trị - xã hội, thì ở Singapore lại có điều chứng minh ngược lại Mặc dù vẫn tôn trọng và tuân thủ tuyệt đối các nguyên lý thị trường, Chính phủ Singapore đã đặt các mục tiêu kinh tế lên hàng đầu và tự mình đảm nhiệm và gánh vác chức năng này Bắt đầu đi theo khuynh hướng này từ những năm

70 (của thể kỷ trước), cho đến nay, 60% nền kinh tế Singapore được tạo nên và kiểm soát bởi các DNNN, được thành lập và hoạt động trong hầu hết các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế Một nền kinh tế thị trường với DNNN là chủ đạo nhưng

đã tạo nên những thành tích thần kỳ để biến Singapore thành hàng đầu thế giới trên nhiều lĩnh vực như: GDP trên đầu người, môi trường kinh doanh trong sạch và năng động, quản trị công ty hiệu quả, nền chính trị sạch/không tham nhũng v.v [41] Trên thực tế, có thể nói rằng các DNNN của Singapore (với các tập đoàn lớn thuộc loại “top” của thế giới như Temasek Holdings hay Singapore Government Invesment Corporation - GIC), đã đảm nhiệm đồng thời cả hai sứ mệnh chính trị và kinh tế, là điều rất giống với mô hình DNNN ở các quốc gia phát triển thuộc khối xã hội chủ nghĩa trước đây Sự kết hợp thành công giữa DNNN và kinh tế thị trường, tuy nhiên, vẫn được coi như một bí quyết hay đặc thù riêng của Singapore mà khó

có thể trở nên phổ quát

Về hình thức tổ chức pháp lý

Có khá nhiều chất vấn và tranh cãi về loại hình pháp lý của hai DNNN hàng đầu và chủ chốt nhất của Singapore là Temasek Holdings và GIC, với một câu hỏi trọng tâm: đó là cơ quan chính phủ hay doanh nghiệp? Thậm chí, năm 2008, trong bối cảnh của khủng hoảng tài chính toàn cầu, Quốc hội Mỹ đã chất vấn lãnh đạo của Temasek Holdings về câu hỏi trên liên quan đến các đầu tư của tập đoàn này tại

Hoa Kỳ

Chính phủ Singapore đã khẳng định và thực tế cũng chứng minh đặc điểm chung của cả hai tập đoàn này, đó là các tổ chức thuộc sở hữu 100% của Chính phủ Singapore nhưng được tổ chức và hoạt động hoàn toàn như một doanh nghiệp Cả Temasek và GIC đều lấy chức năng đầu tư làm chính, tuy nhiên, nếu như Temasek

được tổ chức theo mô hình công ty holding thì GIC lại hoạt động như một quỹ đầu

tư (Sovereign Wealth Fund)

- Về Temasek Holdings Công ty này được Chính phủ Singapore thành lập từ

năm 1974 với nhiệm vụ sử dụng vốn nhà nước đề đầu tư trực tiếp và gián tiếp vào các doanh nghiệp chủ chốt và thuộc các lĩnh vực kinh tế thiết yếu của Singapore Thời gian sau đó, cùng với sự lớn mạnh về tài chính và năng lực kinh doanh, hoạt động của Temasek đã bao gồm một mạng lưới bao phủ cả khu vực Đông Nam Á và Trung Quốc Ngay tại Singapore, tập đoàn này đang có sở hữu một danh mục đầu tư tại 28 công ty hàng đầu trong 8 lĩnh vực khác nhau (từ dịch vụ tài chính, hạ tầng cảng, lọc dầu đến giải trí và thời trang), với tỷ lệ cổ phần tham gia (tại thời điểm cuối 2009) từ 4% đến 100% Tổng số tài sản Temasek đang quản lý có giá thị trường hiện tại là 119 tỷ USD, mang lại tỷ suất lợi nhuận bình quân là 16%/năm Temasek Holdings luôn luôn đạt được độ đánh giá tín nhiệm thuộc loại cao nhất với chỉ số AAA/Aaa, tương ứng, của hai Hãng tư vấn độc lập Standard & Poor và

Moody‟s

- Về GIC Đây thực chất là một tập đoàn đầu tư hải ngoại của Chính phủ

Singapore, được thành lập năm 1981 nhằm mục đích sử dụng ngoại tệ dự trữ của Chính phủ để đầu tư tài chính vào các tập đoàn và công ty trên toàn thế giới GIC hoạt động thông qua ba chi nhánh là các công ty Singapore tiến hành kinh doanh tại

các trung tâm tài chính chủ chốt của thế giới, đó là: GIC Asset Management Pte

Ltd., (chuyên đầu tư vào cổ phiếu thông qua thị trường chứng khoán), GIC Real Estate Pte Ltd., và GIC Special Investment Pte Ltd (chuyên tiến hành đầu từ trực

tiếp vào các công ty khác nhau) Vào năm 2009, theo đánh giá của các tổ chức tài chính quốc tế, với việc quản lý một danh mục đầu tư trị giá 330 tỷ USĐ, GIC đã trở

thành một quỹ đầu tư chính phủ lớn nhất thế giới

Có thể nhận xét rằng đặc thù quan trọng nhất của DNNN ở Singapore là chỉ hoạt động thông qua đầu tư mà không tiến hành các hoạt động sản xuất, kinh doanh trực tiếp Cách tiếp cận này bảo đảm cho tính linh hoạt, sự an toàn (hay giảm thiểu rủi ro) và khả năng sinh lời ở mức độ ổn định cao nhất, xét từ góc độ kinh doanh Tuy nhiên, bên cạnh đó, với tiềm lực tài chính mạnh mẽ (bằng các nguồn lực của chính phủ), các DNNN của Singapore, thông qua mạng lưới các hoạt động đầu tư của mình vào các công ty quan trọng được lựa chọn trên toàn thế giới, còn tạo ra được các lợi thế khác về mặt chính trị cho đất nước Singapore nói chung và chính phủ Singapore nói riêng Hình thức tổ chức pháp lý như trên của các DNNN ở Singapore cần một yếu tố quan trọng để bảo đảm thành công, (và bản thân chính phủ Singapore đã nhận ra và đáp ứng hoàn toàn được yếu tố này), đó là đội ngũ nhân sự quản lý xuất sắc, có các năng lực và phẩm chất hàng đầu Trên thực tế, mặc

dù là nhà đầu tư, Temasek và GIC không cần cử nhân sự của mình tham gia vào hội đồng quản trị của tất cả các công ty được đầu tư mà chỉ cần tác động qua các đại điện của mình tại đại hội cổ đông, nhưng khả năng giám sát và đóng góp của họ vẫn

luôn luôn được bảo đảm [36]

Về khung pháp luật điều chỉnh

Để bảo đảm sự tuân thủ tuyệt đối với nguyên tắc thị trường, các DNNN của Singapore (điển hình là Temasek Holdings và GIC như đề cập ở trên), đều được tổ chức và hoạt động thống nhất theo Luật Công ty Singapore ban hành năm 1967 [25] Điểm đáng lưu ý là việc các nhà làm luật đặt các DNNN (mặc dù sở hữu 100% của chính phủ và do các quan chức hàng đầu chính phủ lãnh đạo) dưới sự chi phối của Luật Công ty dường như không nhằm phải mục đích tạo sự bình đẳng và tự do

cạnh tranh trên cùng một “luật chơi” (xét cả phương diện chính trị và pháp lý) giữa khu vực nhà nước và tư nhân (như quan niệm thông thường), mà chủ yếu để bảo đảm tính hiệu quả của quản trị công ty Luận điểm này có thể được minh chứng như sau: thứ nhất, cách thức tổ chức và hoạt động của DNNN ở Singapore không thông

lệ (tập trung vào mô hình công ty đầu tư), do đó, không dẫn đến các cạnh tranh về lợi ích trực tiếp về thị trường với các công ty khác; thứ hai, chính phủ Singapore khẳng định một cách công khai vị thế đặc biệt và “không cạnh tranh” của các doanh nghiệp này (thông qua việc cung cấp nguồn vốn ban đầu và tài chính hoạt động khổng lồ cùng với một số “đặc quyền” nhất định để bảo đảm sự an toàn về đầu tư);

và thứ ba, các DNNN được yêu cầu và bảo đảm tuân thủ nghiêm ngặt các quy định của Luật Công ty (trừ trách nhiệm công bố đầy đủ thông tin), trong đó có nguyên tắc quan trọng nhất là sự tách biệt giữa “sở hữu” và “quản trị” Nếu chủ sở hữu hay người giám sát các DNNN buộc phải là các quan chức quan trọng của chính phủ (tức những “người tin cậy nhất”) thì các nhà quản trị doanh nghiệp (CEO và các giám đốc điều hành) buộc phải là những người giỏi nhất, không phụ thuộc vào quốc

tịch Singapore hay nước ngoài

Cũng cần chú ý thêm rằng tại Singapore, hệ thống pháp luật thương mại của Singapore được xây dựng hoàn toàn theo mô hình Anglo-Xacxong, trong đó Luật

Công ty (Singapore Companies Act) không chỉ đóng vai trò là một chế định pháp

luật và còn được coi như một cẩm nang cho quản trị công ty theo các tiêu chuẩn tiến tiến và hoàn thiện nhất Chẳng hạn, sau vụ khủng hoảng tài chính năm 1997 và các

vụ phá sản của một số tập đoàn công ty lớn tại Mỹ như Worldcom và Enron đầu những năm 2000, Luật Công ty đã ngay lập tức được xem xét và sửa đổi để bổ sung các tiêu chuẩn nghiêm ngặt hơn về công khai hoá thông tin và kế toán, kiểm toán

Về phạm vi áp dụng, Luật Công ty Singapore điều chỉnh ba hình thức công

ty là: Công ty tư nhân TNHH (Private Limited Liability Company), Công ty TNHH đại chúng (Public Limited Liability Company), và Công ty TNHH đại chúng được bảo đảm (Public Limited Liability Company by Guarantee), là loại hình đặc thù dành cho loại tổ chức có mục đích phi lợi nhuận DNNN ở Singapore thường được

tổ chức theo loại công ty thứ hai, cũng đồng thời là loại hình được kiểm soát chặt

chẽ nhất

Điểm đáng lưu ý trong Luật Công ty Singapore là sự nhấn mạnh yếu tố kiểm soát nội bộ hay quản trị công ty thông qua việc đề ra những quy tắc ứng xử và trách nhiệm nặng nề đối với các giám đốc và ban điều hành Giám đốc theo Luật Công ty

là những người được uỷ nhiệm của Công ty, do đó có quyền tự do hành động khá lớn, tuy nhiên luôn luôn phải bảo đảm và chứng minh được rằng có động cơ và cố gắng mang lại lợi ích lớn nhất cho công ty và không liên quan đến bất cứ giao dịch kinh doanh nào có khuynh hướng trục lợi cá nhân Trong trường hợp vi phạm các nguyên tắc nói trên, các giám đốc có thể bị phạt tiền, thậm chí phạt tù tối đa một

năm [25]

1.1.5 Mô hình Trung Quốc, Việt Nam

Tác giả xếp Trung Quốc và Việt Nam vào cùng một mô hình bởi cả hai quốc gia có sự giống nhau trên cơ bản về hệ thống chính trị và hệ thống kinh tế, đồng thời cả sự giống nhau về hệ thống tư duy hay ý thức hệ trong tổ chức quyền lực nhà nước và xã hội Do sự thất bại của đường lối xây dựng nền kinh tế trong quá khứ, cả Trung Quốc và Việt Nam từ cuối thập niên 70 (đối với Trung Quốc) hay cuối thập niên 80 (đối với Việt Nam) của Thế kỷ 20 đều đã và đang tiến hành cải cách hay đổi mới nền kinh tế theo hướng chuyển đổi từ kinh tế kế họach hoá tập trung sang kinh

tế thị trường, trong khi vẫn nhấn mạnh sự kiểm soát hay điều tiết mạnh mẽ của nhà nước Đặt trong cùng một mô hình không có nghĩa là giữa Trung Quốc và Việt Nam không có những khác biệt, thậm chí là sự khác biệt khá sâu sắc trên một số bình diện nhất định, chẳng hạn xét về quy mô của nền kinh tế hay các phương pháp và biện pháp tiến hành cải cách Do đó, lý do chủ yếu của sự sắp đặt này chính là để có một sự đối chiếu và so sánh, xét về phương diện lý thuyết, với các mô hình khác liên quan đến kinh tế nhà nước và DNNN trên toàn cầu, nhằm qua đó tìm kiếm

được các kết luận có ích cho mục đích nghiên cứu học thuật

Về mục tiêu của DNNN

Xét về phương diện học thuật, rất khó xác định mục tiêu thật sự của các DNNN ở cả Trung Quốc và Việt Nam là gì? Hiến pháp của cả hai nước đều công nhận nền kinh tế thị trường với đa thành phần sở hữu, tuy nhiên vẫn cùng nhấn mạnh nguyên lý kinh tế nhà nước hay DNNN là “lực lượng lãnh đạo” (theo Hiến pháp Trung Quốc) hay đóng “vai trò chủ đạo” (theo Điều 19 Hiến pháp Việt Nam 1992) Có thể nói rằng bản thân khái niệm “lực lượng lãnh đạo” hay “vai trò chủ đạo” cũng không có ý nghĩa rõ ràng và gây tranh cãi, xét trong bối cảnh nền kinh tế thị trường khi các doanh nghiệp là các chủ thể độc lập, tự do kinh doanh và tự chịu

trách nhiệm về các hoạt động của mình

Tuy nhiên, bởi Hiến pháp trước hết là một văn kiện chính trị trọng yếu và công

cụ pháp lý chủ chốt để Đảng Cộng sản Trung Quốc và Đảng Cộng sản Việt Nam cầm quyền, do đó, việc tuyên bố về vai trò quan trọng nói trên của kinh tế nhà nước hay DNNN đương nhiên có hàm ý thực tế về mặt nội dung Trước hết, các quy định có liên quan của Hiến pháp bảo đảm cho chính phủ có các quyền hiến định trong việc đầu tư không giới hạn về tài chính và các nguồn lực khác (mà không bị ràng buộc bởi

sự cho phép của Quốc hội như thực tế ở một số nước) vào thành lập và mở rộng hoạt động của các DNNN; đồng thời với việc đầu tư đó là sự giao nhiệm vụ và can thiệp vào hoạt động (cũng ở mức hầu như không bị hạn chế) đối với các doanh nghiệp này

Hệ quả tiếp theo của quá trình nói trên, dường như không được công khai tuyên bố nhưng được xác nhận trên thực tế ở cả Trung Quốc và Việt Nam, là việc bản thân các DNNN được ưu tiên tiếp cận các nguồn lực đặc biệt của quốc gia (ví dụ tài chính và tài nguyên) để phát triển và hưởng các đặc quyền về chính sách và cơ chế pháp luật

để hoạt động (ví dụ quyền miễn, giảm thuế, vay tín dụng ưu đãi, được khoanh nợ hay

xoá nợ khi làm ăn thua lỗ, miễn kiểm toán độc lập)

Vấn đề đặt ra là bất cứ sự nhấn mạnh hay ưu đãi nào về chính sách hay cơ chế pháp lý đối với DNNN đều xung đột với các nguyên lý cơ bản của kinh tế thị trường, là môi trường tổng thể trong đó bản thân các DNNN buộc phải hoạt động dưới sự chi phối của các quy luật cạnh tranh Thách thức đối với các doanh nghiệp này, trong nhiều trường hợp, do đó, chính là sự không thể cân đối được giữa chức

năng kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận (như một doanh nghiệp) và nhiệm vụ thực thi các yêu cầu và mệnh lệnh của chính phủ (như một cơ quan nhà nước) Mâu thuẫn nói trên có thể giải quyết được không, xét về mặt lý thuyết, nếu tham khảo mô hình DNNN của Singapore, vốn được coi một bằng chứng sinh động của thành công trong việc duy trì kinh tế nhà nước mạnh nhưng vẫn rất hiệu quả về kinh doanh? Tác giả cho rằng “có thể”, tuy nhiên với các điều kiện cơ bản hầu như không thể đáp ứng trong bối cảnh chính trị - xã hội thực tế của Trung Quốc và Việt Nam, đó là một bộ máy nhà nước được tổ chức ở trình độ chuyên nghiệp cao, một dân số được đào tạo và giáo dục tốt và một xã hội với cấu trúc dân số ít phức tạp

Về hình thức tổ chức pháp lý

Có nhiều điểm tương đồng về DNNN ở Trung Quốc và Việt Nam Thứ nhất, toàn bộ các DNNN, vốn là lực lượng kinh tế chủ yếu của nền kinh tế kế họach hoá tập trung trước đây, đều đang đặt dưới một chương trình cải cách, tái cấu trúc và cổ phần hoá Định hướng chung của cả Chính phủ Trung Quốc và Chính phủ Việt Nam

là giảm số lượng DNNN, tuy nhiên tăng về quy mô doanh nghiệp theo xu hướng tập đoàn đa ngành, đồng thời không hạn chế các lĩnh vực mà DNNN hoạt động (chẳng hạn Trung Quốc hiện có 127 doanh nghiệp lớn thuộc trung ương quản lý, có kế họach sắp tới giảm xuống dưới 100 doanh nghiệp bằng cách sáp nhập) Thứ hai, mặc dù tiếp tục tiến trình cổ phần hoá và cho tư nhân tham gia cổ phần vào các DNNN, kể cả các ngân hàng quốc doanh, cả hai Chính phủ Trung Quốc và Việt Nam đều chủ trương tập trung hoá và tăng cường sức mạnh của các DNNN thuộc trung ương, đồng thời nỗ lực cải cách quản lý các doanh nghiệp này để tạo và/hoặc

duy trì sức cạnh tranh quốc tế [9]

DNNN ở Trung Quốc, cũng như Việt Nam, được tổ chức theo mô hình công

ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên (thuộc 100% sở hữu nhà nước) hoặc công ty

cổ phần có vốn chi phối của nhà nước, (ở Trung Quốc phần lớn các công ty này đều

ghi danh trên sàn chứng khoán)

Hiện nay, nếu về khía cạnh thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với DNNN, ở Việt Nam còn đang có sự lúng túng nhất định giữa cơ chế chủ quản của các bộ, ngành và uỷ ban nhân dân địa phương và mô hình một đầu mối quản lý (ví

dụ như Tổng công ty Đầu tư và Quản lý tài sản Nhà nước - SCIC) thì ở Trung Quốc

đã thực hiện triệt để mô hình đầu mối tập trung Đó là Cơ quan Giám sát và Quản lý

tài sản nhà nước, ở trung ương trực thuộc Hội đồng Nhà nước hay Quốc Vụ viện

(tương ứng với Chính phủ ở Việt Nam) và ở địa phương trực thuộc Chính quyền

cấp tỉnh hay khu tự trị

Về khung pháp luật điều chỉnh

Tương tự Việt Nam, hệ thống luật doanh nghiệp và công ty của Trung Quốc bắt đầu hình thành cùng với chính sách đổi mới và mở cửa nền kinh tế và liên tục được sửa đổi và hoàn thiện sau đó Bắt đầu bằng Luật liên doanh với nước ngoài

năm 1979 (Sino-Foreign Equity Joint Venture Law of the PRC); sau đó là Luật về Doanh nghiệp Công nghiệp sở hữu toàn dân (Law of the PRC on Industrial

Enterprise owed by the Whole People) năm 1988 đánh dấu bước cải cách đột phá về

DNNN bằng việc trao quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm cho các doanh nghiệp này; đến năm 1993 lần đầu tiên Trung Quốc ban hành Luật Công ty cho phép tư nhân được thành lập công ty, luật này sau đó được sửa đổi vào các năm 1999, 2004

và 2005 [42]

Hiện nay, Luật Công ty được coi là luật chung quy định hai hình thức công ty

trách nhiệm hữu hạn và công ty cổ phần, đồng thời có các điều khoản đặc thù cho DNNN và chi nhánh công ty nước ngoài đăng ký hoạt động tại Trung Quốc Bên

cạnh đó, với tư cách là các luật riêng, các luật về công ty có vốn đầu tư với nước

ngoài và luật về DNNN vẫn có hiệu lực áp dụng Giống với thực tiễn Việt Nam, các DNNN Trung Quốc còn chịu sự điều chỉnh của hàng loạt các văn bản dưới luật do Quốc vụ viện, được sự uỷ quyền của Đại hội Đại biểu nhân dân (Quốc hội) ban hành

1.1.6 Tóm lược và nhận xét

Tác giả đã lựa chọn những mô hình kinh tế nhà nước và DNNN ở các quốc gia khác nhau khá điển hình cho mục đích nghiên cứu ứng dụng vào hoàn cảnh của

công cuộc cải cách hiện nay của Việt Nam Tựu trung, về mục đích của DNNN, trên

cơ sở khái quát hoá các mô hình đã trình bày, có thể nêu ra như sau:

(a) Mục tiêu kinh tế, tức thành lập DNNN để tìm kiếm lợi nhuận và nguồn thu cho ngân sách chính phủ Mục tiêu này thể hiện trong tất cả các mô hình, tuy

nhiên rõ rệt nhất và trở thành chính yếu trong mô hình Singapore

(b) Mục tiêu bảo đảm cung cấp dịch vụ công thiết yếu cho nền kinh tế Tất cả các mô hình đã nêu đều đặt ra mục tiêu này, trừ Singapore

(c) Mục tiêu sử dụng DNNN như một công cụ chính trị để chính phủ can thiệp vào nền kinh tế hay thực thi các nhiệm vụ có tính chiến lược của quốc gia Mục tiêu này được thể hiện một cách điển hình trong mô hình Nga, đặc biệt là Trung Quốc và Việt Nam Lý giải điểm này, chúng ta thấy sự trùng hợp của cả ba quốc gia này, đó là sự tồn tại trong đó các nền kinh tế chuyển đổi từ kế họach hoá tập trung sang kinh tế thị trường Trong suốt thời kỳ xây dựng nền kinh tế xã hội chủ nghĩa ở các nước Liên Xô, Trung Quốc và Việt Nam, DNNN không chỉ đóng vai trò chủ đạo, xét về phương diện kinh tế, mà còn được coi là trụ cột về sở hữu và

cơ sở vật chất của chủ nghĩa xã hội Truyền thống này vẫn đang được tiếp nối, với

mức độ và hình thức khác nhau, ở các quốc gia này

Về hình thức tổ chức pháp lý và khung pháp luật điều chỉnh, tác giả sử dụng tiêu chí đánh giá và so sánh giữa các mô hình được lựa chọn là vấn đề có hay không

và mức độ phân định rành mạch đến đâu giữa hai khu vực luật công và luật tư trong pháp luật của các nước có liên quan Nếu ở Đức có sự phân định minh bạch nhất, ở Nga bắt đầu đi theo xu hướng có sự phân định, ở Singapore không áp dụng luật

công đối với các DNNN thì ở Trung Quốc và Việt Nam, sự phân định tương tự là

không rõ ràng, thậm chí chồng chéo

1.2 Các mô hình tập đoàn công ty

Để có nguồn tư liệu tham khảo cho nghiên cứu vấn đề tập đoàn công ty ở Việt Nam, tác giả đã quyết định lựa chọn ba mô hình của thế giới đại diện cho ba cách tiếp cận khác nhau trong lĩnh vực này Nếu như ở các nước phương Tây (Châu

Âu và Mỹ), lịch sử hình thành các tập đoàn công ty dường như là một quá trình phát triển tự nhiên ít bị can thiệp bởi nhà nước thì ở châu Á (với đại diện là hai quốc gia phát triển nhất là Nhật Bản và Hàn Quốc), nhà nước và chính phủ đã đóng một vai trò quan trọng đối với sự phát triển của các tập đoàn công ty Tuy nhiên, ngay tại châu Á, giữa hai mô hình Nhật Bản và Hàn Quốc cũng có những sự khác biệt khá căn bản Nghiên cứu cả ba “mô hình” nói trên, theo tác giả, sẽ không chỉ góp phần hiểu biết về các quan điểm khác nhau trong cuộc tranh luận đang diễn ra trong giới học thuật về vấn đề tập đoàn công ty ở Việt Nam, mà còn lấy đó làm bài học kinh nghiệm cho việc đề xuất các giải pháp mang tính cải cách cho trạng thái hiện tại có

liên quan ở nước ta

1.2.1 “Conglomerate” và “Multinational Corporation” ở Phương Tây

Lịch sử hình thành

Trước hết, sự hình thành các tập đoàn công ty (conglomerates) là một kết

quả tự nhiên của các quá trình vận động của thị trường và sự phát triển của bản thân các doanh nghiệp Vào những năm 60 của Thế kỷ 20, làn sóng mua bán, sáp nhập công ty (để tạo thành các doanh nghiệp lớn hơn hay “tập đoàn công ty” diễn ra trước hết ở Mỹ sau đó ở Châu Âu trong bối cảnh lãi suất thấp của thị trường tài chính Khi đó các doanh nghiệp bắt đầu tranh thủ các nguồn vốn rẻ từ các ngân hàng để mua lại các cơ sở kinh doanh có lãi từ bên ngoài để gia tăng lợi nhuận, đồng thời, với thế mạnh và uy tín của một doanh nghiệp lớn hơn được hình thành, các “tập đoàn công ty” sẽ lại tiếp tục vay được các nguồn tín dụng có lợi hơn nữa do giá cổ phiếu không ngừng tăng Cách thức bành trướng doanh nghiệp bằng các kỹ thuật tiền tệ và tài chính như vậy, tuy nhiên, không kéo dài được lâu bởi sau đó, để ứng phó với lạm phát, các ngân hàng buộc phải tăng lãi suất Hậu quả là đến những năm 70, nhiều doanh nghiệp bắt đầu điều chỉnh bằng cách quay trở lại các lĩnh vực

kinh doanh truyền thống của mình

Bên cạnh đó, còn có một khuynh hướng khác trong việc hình thành tập đoàn,

đó là đa dạng hoá ngành nghề kinh doanh Điển hình ở Mỹ là Công ty General

Electric, thành lập từ năm 1890 chuyên về lĩnh vực điện, tuy nhiên đến đầu 1980 đã

mở rộng kinh doanh sang lĩnh vực tài chính và sau đó trở thành tập đoàn đa ngành, trong đó doanh thu từ dịch vụ tài chính năm 2005 đã chiến tới 45% lợi nhuận ròng

Bước tiếp theo của quá trình phát triển tự nhiên của các tập đoàn công ty ở

phương Tây là trở thành các tập đoàn công ty đa quốc gia (multi-national

corporations) Đó là giai đọan toàn cầu hoá thị trường, phát triển mạnh mẽ từ cuối

những năm 70 của Thế kỷ 20, trong đó một hệ quả quan trọng cần phải kể đến là sự dịch chuyển của các luồng vốn đầu tư trực tiếp từ phương Tây đến các các quốc gia đang phát triển như Trung Quốc, Việt Nam Danh sách các công ty đa quốc gia

hàng đầu trên thế giới được cập nhật hàng năm, gọi là Fortune 500, căn cứ vào

doanh số hàng năm; chẳng hạn, khoảng cách doanh số của công ty hạng chót và

hàng đầu của danh sách năm 2009 là 4,6 tỷ USD đến 443 tỷ USD

Với sự thúc đấy của các quy luật thị trường, mô hình tập đoàn công ty của phương Tây có sự vận động rất năng động và linh hoạt Hiện tại, các nhà kinh tế đã nói đến một trạng thái cấu trúc công ty mới được gọi là công ty hậu-đa quốc gia

(post-multinational corporation), trong đó, khác với trước đây, các “công ty mẹ”

vẫn duy trị tiềm lực chủ yếu ở “chính quốc” và được hậu thuẫn bởi các chi nhánh hay công ty con ở các quốc gia khác, ngày nay, nhiều tập đoàn công ty đã hoặc di chuyển trung tâm hoạt động ra bên ngoài, hoặc thiết lập nhiều trung tâm hoạt động

ở các quốc gia khác nhau Ví dụ điển hình là Tập đoàn IBM của Hoa Kỳ, với các trung tâm hoạt động mới ở Ấn Độ, Trung Quốc, Brazil và Phillipin v.v sử dụng 2/3 tổng số lao động của tập đoàn, 80% doanh số đã được tạo ra từ bên ngoài nước Mỹ

Khung pháp luật điều chỉnh

Điểm đáng lưu ý trong lịch sử hình thành các tập đoàn công ty ở phương Tây

là về cơ bản không có sự can thiệp hay tác động của nhà nước hay chính phủ, trừ sự giám sát bằng cách ngăn cản, hạn chế hay phê chuẩn theo các tiêu chuẩn chung của luật pháp nhằm bảo vệ nguyên tắc tự do cạnh tranh của môi trường kinh doanh và

các lợi ích của người tiêu dùng

Xuất phát từ cách đặt vấn đề như vậy, thực tiễn áp dụng pháp luật có liên quan ở phương Tây phân biệt ba hình thức hình thành tập đoàn công ty (thông qua

mua bán và sáp nhập công ty) như sau:

(a) Sáp nhập “ngang” (Horizontal Merger): Một công ty mua lại một hay

các công ty khác có cùng lĩnh vực hoạt động (tức đối thủ cạnh tranh)

(b) Sáp nhập “dọc” (Vertical Merger): Một công ty là nhà sản xuất và

cung cấp hàng hoá mua lại một công ty hay một hệ thống phân phối và bán loại hàng hoá do mình sản xuất ra, qua đó hình thành mối quan hệ người bán - người

mua (supply chain)

(c) Sáp nhập tập đoàn (Conglomerate Merger): Một công ty mua lại một

hoặc các công ty khác với điều kiện là: công ty bị mua lại không phải đối thủ cạnh tranh và công ty bị mua lại không thuộc cùng chuỗi cung cấp hay phân phối sản

phẩm

Cả ba cách thức hình thành tập đoàn công ty nói trên đều được điều chỉnh bởi Luật Công ty dưới phạm trù các giao dịch dân sự - thương mại thông thường

(hay còn gọi là các giao dịch của luật tư) Nói một cách khác, pháp luật các nước

phương Tây về nguyên tắc không có các chế định pháp luật riêng biệt để áp dụng cho tập đoàn công ty Tuy nhiên, khi các vụ sáp nhập công ty đạt tới một quy mô nhất định, tuỳ thuộc vào điều kiện riêng của thị trường và pháp luật có liên quan của mỗi nước hay khu vực, nhà nước, thông qua các cơ quan chức nằng khác nhau của chính phủ, sẽ giám sát và có các hành động can thiệp trên cơ sở áp dụng các đạo luật liên quan đến bảo đảm tự do cạnh tranh, chống độc quyền và bảo vệ người tiêu dùng Trong khía cạnh này, mặc dù trên cùng một nguyên tắc thống nhất là bảo vệ các quy luật thị trường, hệ thống pháp luật của Mỹ và châu Âu cũng có những khác biệt nhất định trong cách tiếp cận và xử lý vấn đề Chẳng hạn, nếu ở Mỹ, sự phân biệt giữa ba cách thức hình thành tập đoàn công ty như nói ở trên là khá rành mạch,

và theo đó, cơ quan giám sát độc quyền của Bộ Tư pháp (Untitrust Division) chủ

yếu giám sát và hạn chế các vụ sáp nhập công ty theo hình thức (a) và (b), thì ở

châu Âu, Uỷ ban Chống độc quyền (European Untitrust Commision) chủ trương

giám sát đồng loạt tất các loại hình sáp nhập công ty chỉ dựa trên tiêu chí quy mô và ảnh hưởng của vụ việc Các nhà thực thi luật pháp của Hoa Kỳ lập luận rằng chỉ có hai hình thức sáp nhập ban đầu (nói trên) là có nguy cơ tác động tiêu cực vì triệt tiêu hay làm giảm cạnh tranh, còn loại hình thứ ba sẽ dẫn đến các lợi ích cho người tiêu dùng vì sáp nhập công ty sẽ tạo ra các hiệu qủa vể quản lý, qua đó tạo điều kiện làm tăng sản lượng, cải thiện chất lượng và giảm giá thành sản phẩm Trong khi đó, theo quan điểm của các cơ quan liên quan của châu Âu, bất cứ việc tạo lập vị thế độc quyền nào của một doanh nghiệp trên thị trường đều cần được giám sát bởi nguy cơ tiềm ẩn về lâu dài là sự thủ tiêu cạnh tranh bằng các cách thức tinh vi của doanh nghiệp diễn ra sau đó, là điều mà chính quyền có thể sẽ rất khó kiểm soát và chống

lại

Bên cạnh vấn đề kiểm soát độc quyền vốn được các cơ quan thực thi pháp luật của các quốc gia phương Tây đặc biệt quan tâm, quản trị công ty và minh bạch hoá thông tin doanh nghiệp là hai lĩnh vực không kém phần quan trọng từ góc độ bảo vệ cổ đông, đặc biệt là các cổ đông nhỏ trong các tập đoàn công ty là công ty đại chúng Mặc dù pháp luật về công ty của các nước phương Tây đã phát triển đạt tới trình độ chuyên nghiệp và tinh vi, sự nương nhẹ hay buông lỏng trong hoạt động giám sát của các cơ quan chức năng đã góp phần tạo nên các hành vi thao túng và lạm quyền của các ban điều hành các tập đoàn công ty, dẫn đến sự phá sản các doanh nghiệp khổng lổ vào đầu những năm 2000 ở Mỹ, trong đó Enron và WorldCom là hai trường hợp điển hình Đặc biệt đáng lưu ý là sự giải tán sau đó của hãng kiểm toán hàng đầu thế giới Arthur Andersen, do vi phạm các nguyên tắc kiểm toán độc lập và trung thực Sau các sự kiện này, toàn bộ các quy định pháp lý

về kế toán, kiểm toán và công bố thông tin doanh nghiệp ở phương Tây đã được rà soát lại và thắt chặt hơn, bao gồm việc cấm các công ty kiểm toán được đồng thời

cung cấp các tư vấn về tài chính cho các khách hàng kiểm toán

Năm 2008, sau khi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nổ ra, bắt đầu từ vụ phá sản có giá trị lớn nhất trong lịch sử (với khoản nợ tới 613 tỷ USD) của Ngân hàng đầu tư Lehman Brothers (Hoa Kỳ), một lần nữa chính phủ các nước phương

Tây lại buộc phải xem xét lại hệ thống pháp luật và hệ thống giám sát nhà nước liên quan đến hoạt động của các tập đoàn tài chính Trong vấn đề này, bản thân quy mô khổng lồ của các tập đoàn công ty đã trở thành một vấn đề thực sự, bởi nó đã “lớn

tới mức không thể chết” (too big to fail) Có nghĩa rằng sự phá sản của các tập đoàn

lớn có thể sẽ mang đến các hậu qủa chính trị, kinh tế và xã hội không lường trước được Vào tháng 7/2010, tiến trình cải cách pháp luật về tài chính của chính phủ Mỹ

đã đưa tới kết quả đầu tiên, đó là Luật cải cách phố Wall với ba mục tiêu chính là:

hạn chế các hoạt động đầu cơ của các ngân hàng cũng như việc đầu tư của ngân hàng vào các “quỹ mạo hiểm”, cho phép chính phủ can thiệp và đóng cửa các định chế tài chính mất khả năng thanh toán và thành lập cơ quan bảo vệ tài chính của

khách hàng tại Cục Dự trữ Liên bang (FED)

1.2.2 “Zaibatsu” và “Keiretsu” ở Nhật

Lịch sử hình thành

Các tập đoàn công ty ở Nhật được hình thành một cách hết sức độc đáo

“Zaibatzu” trong ngôn ngữ và cách hiểu của người Nhật là tập đoàn tài

chính, còn “Keiretsu” là một hệ thống, nhóm hay tập đoàn doanh nghiệp Lịch sử

hình thành các Zaibatzu bắt đầu từ thế kỷ 17, trước và sau triều đại phong kiến Minh Trị, vị hoàng đế mang đến những cải cách vĩ đại nhất trong lịch sử Nhật Bản Các Zaibatsu khi đó chính là các nhóm gia đình lớn, lãnh đạo và đại diện bởi các

tướng quân hay tư lệnh quân sự (shogun), thâu tóm và phân chia toàn bộ quyền lực

trước hết về chính trị và quân sự, sau đó về kinh tế, tài chính trong xã hội phong kiến Nhật Bản Bốn Zaibatzu lớn nhất khi đó là Mitsubishi, Mitsui, Sumitomo và Yasuda Các Zaibatzu đã tồn tại và phát triển, trở thành các trụ cột của công cuộc canh tân và nền kinh tế Nhật Bản cho tới 1945 với sự kết thúc của Chiến tranh thế

giới thứ 2 và sự bại trận của Đế quốc Nhật Bản

Sau chiến tranh, lực lượng Đồng minh cai quản nước Nhật, dưới sự lãnh đạo của Tư lệnh quân đội của Hoa Kỳ, Tướng Douglas MacArthur, đã chủ trương làm suy yếu các tiềm lực kinh tế và chiến tranh của Đế chế Nhật Bản bằng cách giải tán

các Zaibatsu Tuy nhiên, cùng với quá trình dân chủ hoá nền chính trị Nhật Bản và biến quốc gia này thành đồng minh chính trị ở châu Á, Hoa Kỳ đã tạo các điều kiện

để các tập đoàn công ty được tái thành lập, nối tiếp các truyền thống mang tính liên kết gia đình của Zaibatzu, tuy nhiên được cải cách về cấu trúc thành các Keiretsu

với hai hình thức như sau:

- Tập đoàn liên kết dọc (Vertical Keiretzu): là sự liên kết mang tính nội bộ giữa các đơn vị sản xuất khác nhau của một công ty nhằm tạo ra một hệ thống kỹ

thuật và sản xuất đồng bộ và thống nhất

- Tập đoàn liên kết ngang (Horizontal Keiretsu): là sự liên kết giữa các công

ty sản xuất khác nhau, thông thường trong cùng một lĩnh vực, trên cơ sở vai trò trung tâm là định chế tài chính (ngân hàng) và/hoặc dịch vụ thương mại (công ty

thương mại)

Các tập đoàn liên kết ngang đã phát triển mạnh mẽ trong thời gian qua, đạt tới quy mô khổng lồ và phạm vi hoạt động đa quốc gia, trong số đó, có thể liệt kê sáu tập đoàn công nghiệp, tài chính và thương mại điển hình có vị trí hàng đầu ở

Nhật Bản cũng như toàn cầu như: Mitsubishi (với 24 công ty thành viên chủ chốt tập hợp xung quanh ngân hàng Bank of Tokyo and Mitsubishi), Mitsui (với 21 công

ty thành viên chủ chốt tập hợp xung quanh hai ngân hàng là Mitsui Bank và Sakura

Bank), Sumitomo (với 9 công ty thành viên chủ chốt tập hợp xung quanh ngân hàng Sumitomo Bank), Fuyo (với 16 công ty thành viên chủ chốt tập hợp xung quanh ngân hàng Mizuho Bank và công ty tài chính Yamaichi Securities), Dai - Ichi-

Kangyo (với 22 công ty thành viên chủ chốt tập hợp xung quanh ngân hàng Dai-Ichi

– Kangyo Bank, sáp nhập với Mizuho Bank năm 2000) và Sanwa (với 31 công ty

thành viên chủ chốt tập hợp xung quanh ngân hàng Sanwa Bank) Về sức mạnh kinh tế, đáng lưu ý là 6 tập đoàn trên kiểm soát tới 20 tổng số vốn đầu tư, đồng thời

cũng tạo ra 25% doanh số của toàn bộ nền kinh tế Nhật Bản [9],[43]

Khung pháp luật điều chỉnh

So sánh với các conglomerate ở phương Tây, keiretsu được coi là hiện tượng

Nhật Bản, và do đó gây nên các tranh luận trong giới học thuật ở phương Tây, đặc biệt ở Mỹ, về bản chất pháp lý cũng như khung pháp luật điều chỉnh đối với mô

hình tập đoàn công ty này

Trước hết, sự hình thành các keiretsu cũng là biệt lệ Với sự tạo điều kiện của

Bộ tư lệnh tối cao của lực lượng Đồng minh, cùng với hỗ trợ tài chính đặc biệt của chính phủ Hoa Kỳ, Bộ Công nghiệp và Thương mại Nhật Bản (MITI) đã được thành lập với sứ mệnh chấn hưng kinh tế nước Nhật Các nỗ lực của MITI thông qua hàng loạt các chính sách quan trọng như tài trợ vốn, mua công nghệ phương Tây, bảo hộ thị trường nội địa và hỗ trợ xuất khẩu đã tác động một cách có hiệu quả vào tốc độ tăng trưởng “thần kỳ” của nền kinh tế Nhật Bản trong những năm 60 và

70 của Thế kỷ 20 nói chung và sự phát triển của các keiretsu nói riêng

Về cấu trúc pháp lý, nếu các conglomerate thường bao gồm một công ty mẹ

(holding) và các công ty con (do công ty mẹ nắm giữ cổ phần chi phối) và các công

ty liên kết (do công ty mẹ nắm cổ phần thiểu số), thì các keiretsu là là tập hợp của nhiều công ty sản xuất khá độc lập, tuy nhiên đều do một hoặc các ngân hàng và

công ty thương mại (trading house) nắm cổ phần, đồng thời, bản thân các công ty

này cũng nắm cổ phần của chính ngân hàng và trading house kia và nắm giữ cổ phần lẫn nhau (còn gọi là đầu tư chéo) Với đặc tính như vậy, các keiretsu cũng không phải là hiệp hội doanh nghiệp (vốn được thành lập giữa các doanh nghiệp độc lập nhằm chia sẻ thông tin và thống nhất các tiêu chuẩn kỹ thuật hoặc kinh doanh chung), bởi sự chung nhau của các thành viên keiretzu, suy cho cùng chỉ là đặt sự ưu tiên cho quan hệ kinh doanh chung giữa các thành viên với nhau trong

khâu mua và bán hàng

Quan hệ giữa các thành viên của một keiretsu có tính chất vừa hợp tác vừa cạnh tranh: hai công ty thành viên của cùng một lĩnh vực kinh doanh cùng cố gắng bán hàng của mình cho một người mua, tuy nhiên lại cùng phối hợp với nhau để sử dụng chung một dịch vụ do một thành viên khác trong tập đoàn cung cấp với giá ưu đãi Ngoài ra, các thành viên còn cùng nhau sở hữu một ngân hàng chung để bảo

đảm về nguồn tín dụng Thậm chí, nếu những người lao động rời một công ty thành viên thì lại được tiếp nhận bởi một thành viên các trong cùng tập đoàn [14]

Về khung pháp luật điều chỉnh, cùng với sự cách tân đất nước dưới thời Minh Trị theo cách thức phương Tây hoá, Nhật Bản đã tiếp thu khá rộng rãi các mô hình pháp luật của phương Tây như luật dân sự và luật hình sự của Pháp và Đức Riêng đối với Luật Công ty, mô hình luật công ty của Hoa Kỳ đã được tiếp nhận sau Chiến tranh thế giới lần thứ 2 dưới ảnh hưởng của sự chiếm đóng của lực lượng Đồng minh Luật Công ty Nhật Bản (sửa đổi gần nhất vào năm 2006), không có hạn chế đối với việc hình thành các tập đoàn công ty thông qua mua bán và sáp nhập công ty, bao gồm cả các hạn chế đối với việc mua, bán và sở hữu cổ phần lẫn nhau giữa các thành viên của cùng một keiretsu Do đó, khi đánh giá các khía cạnh pháp

lý liên quan đến keiretsu, việc áp dụng của luật chống độc quyền (Untitrust Law) luôn luôn giành được mức độ ưu tiên quan tâm hàng đầu của giới học thuật cũng như các cơ quan thực thi luật pháp không chỉ ở Nhật Bản mà còn ở các quốc gia có quan hệ thương mại chặt chẽ với Nhật Bản và/hoặc nơi có sự hiện diện mạnh mẽ

của các keiretsu

Từ cách nhìn tổng quát, keiretsu thuộc hiện tượng văn hoá và xã hội Nhật Bản, không chỉ đơn thuần là chủ thể, cơ chế hay phương tiện kinh doanh Nói một cách khác, văn hoá và triết lý truyền thống Nhật Bản đã chi phối văn hoá quản trị công ty Xét trên bình diện bảo vệ của pháp luật đối với các thiết chế thị trường, hầu như cũng rất khó chứng minh một cách đầy đủ và thuyết phục rằng hoạt động của các keiretsu ở Nhật dẫn đến thủ tiêu cạnh tranh (do lợi dụng vị thế độc quyền để thao túng thị trường) và làm hại cho người tiêu dùng Chính sách của các keiretsu thậm chí còn làm cho người tiêu dùng cảm thấy được lợi khi họ được cung cấp các

sản phẩm và dịch vụ có tính trọn gói và rẻ hơn

Tuy nhiên, từ góc nhìn của Luật Chống độc quyền của Mỹ, có quan điểm với

sự e ngại cho rằng keiretsu đã vi phạm các quy định yêu cầu tính minh bạch trong các quan hệ kinh doanh (chẳng hạn thông qua quan hệ sở hữu và quản trị chéo giữa các công ty), dẫn đến những sự móc ngoặc có tính quy chế nhằm cản trở sự xâm

nhập các phân khúc thị trường nhất định đối với các công ty mới nói chung và các

công ty nước ngoài đối với thị trường Nhật Bản nói riêng

Trên thực tế, Luật Chống độc quyền của Nhật Bản (Unti-monopoly Act) đã

được ban hành từ năm 1947, tuy nhiên được áp dụng một cách rất hạn chế với lý do được cho là sự thiếu kiên quyết của Uỷ ban Thương mại Công bằng Nhật Bản (Japan Fair Trade Commision) Những cải cách về luật công ty và luật chống độc quyền đã được tiến hành từ cuối những năm 90 (của thế kỷ 20) do thúc ép của trạng thái trì trệ tăng trưởng và suy giảm năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Theo đó, các nhà làm luật Nhật Bản đã xem xét lại các vấn đề đặc thù liên quan đến minh bạch hoá các mối quan hệ mang tính liên minh giữa các công ty trong đấu thầu xây lắp và cung ứng hàng hoá, dịch vụ công và tăng cường giám sát các liên kết công ty theo hướng độc quyền bằng việc tăng mức phạt theo các thủ tục cả dân sự và hình

sự đối với hành vi vi phạm của các nhà quản lý công ty

1.2.3 “Chaebol” ở Hàn Quốc

Lịch sử hình thành

Khác với Nhật Bản, nơi các tập đoàn công ty (khởi thuỷ từ các Zaibatzu) được manh nha từ rất sớm (khoảng thế kỷ 17), đi từ chính trị đến kinh tế, trên nền

tảng của các thế lực và cát cứ chính trị được kết nối bởi các dòng họ và đại gia đình,

các chaebol của Hàn Quốc (nghĩa tiếng Hàn là kinh doanh gia đình và độc quyền),

mặc dù cũng có đặc điểm chung là lấy các gia đình làm hạt nhân, tuy nhiên ra đời sau trong thời hiện đại, trên nền tảng của sự kết thúc chiến tranh Triều Tiên và sự

gắn kết với chính phủ, đi từ kinh tế đến chính trị

Nhiều chaebol hiện nay (như Samsung, Hyundai) đã là các công ty kinh doanh từ sau năm 1945, phát triển trên cơ sở mua lại các cơ sở kinh tế của người Nhật để lại khi rút khỏi Triều Tiên sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai Đồng thời, các doanh nghiệp này còn được hưởng các đặc quyền kinh doanh cấp bởi chính phủ

Lý Thừa Vãn, bằng còn đường tham nhũng

Nền kinh tế Hàn Quốc vẫn lạc hậu và được chi phối bởi sản xuất nông nghiệp cho tới năm 1961 khi Tổng thống Pac Chung Hy lên nắm quyền Với ý chí mạnh mẽ thực hiện chính sách công nghiệp hoá và hiện đại hoá Hàn Quốc, chính phủ của Tổng thống Pac đã tạo các điều kiện thuận lợi để doanh nghiệp tư nhân phát triển, bằng nhiều biện pháp như bảo lãnh chính phủ đối với các khoản nợ tư nhân, giao thầu các dự án nhà nước, khuyến khích xuất khẩu và hỗ trợ tiếp nhận

công nghệ từ nước ngoài [9]

Có thể nói, các chaebol đã được sử dụng như công cụ chủ yếu của chính phủ

để thúc đây tăng trưởng kinh tế Đi từ công nghiệp dệt may, sau đó chuyển sang hoá chất, điện tử và công nghiệp nặng, tiến tới công nghiệp ôtô và công nghệ cao, sau

30 năm phát triển, các chaebol như Hyundai, Samsung, Daewoo, Ssangyong, Lucky Goldstar (LG), SK v.v đã làm thay đổi đất nước và biến Hàn Quốc thành một trong mười quốc gia công nghiệp hàng đầu thế giới vào những năm 90 của thế kỷ 20 Tuy nhiên, các mặt trái của hệ thống chaebol đã bộc lộ ra vào cuối những năm chín mươi (thể kỷ trước), khi tăng trưởng của cả nền kinh tế Hàn Quốc phụ thuộc vào các chaebol (ví dụ, chỉ có chaebol hàng đầu đã chiếm tới 63% GDP Hàn Quốc); bản thân các cheabol đã thu hút tỷ trọng vốn đầu tư lớn nhất của xã hội nhưng lại chỉ sử dụng khoảng 5% toàn bộ số lao động nội địa Sự mất cân đối này sau đó đã dẫn tới

khủng hoảng tài chính Hàn Quốc năm 1998 [14],[15]

Khung pháp luật điều chỉnh

Về tổng thể, các chế định về công ty là một phần của Bộ luật Thương mại, (được ban hành năm 1962 trong bối cảnh thực thi chính sách công nghiệp hoá), đồng thời được bổ sung bởi Luật Tái cấu trúc công ty được ban hành cùng năm Theo pháp luật, có bốn loại hình công ty được công nhận ở Hàn Quốc, đó là: công

ty cổ phần (Jusik Hoesa), công ty trách nhiệm hữu hạn (Yuhan Hoesa), công ty hợp danh hữu hạn (Hapja Hoesa) và công ty hợp danh (Hapmyeong Hoesa) Trên thực

tế, đại đa số các công ty của Hàn Quốc (không phụ thuộc vào quy mô lớn, nhỏ) được thành lập dưới hình thức công ty cổ phần, là loại hình duy nhất được phát

hành cổ phiếu