Pháp luật tài nguyên nước Việt Nam trong điều kiện kinh tế thị trường

7 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÀI NGUYÊN NƯỚC VIỆT NAM VÀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ, BẢO VỆ, KHAI THÁC, SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN NƯỚC .... Trong những thập niên qua, việc quản lý, bảo vệ, k

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS VŨ QUANG

HÀ NỘI - 2010

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 4

DANH MỤC CÁC BẢNG 5

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ 6

MỞ ĐẦU 7

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÀI NGUYÊN NƯỚC VIỆT NAM VÀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ, BẢO VỆ, KHAI THÁC, SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN NƯỚC 12

1.1 Tài nguyên nước của Việt Nam - Nguồn tài nguyên hữu hạn và ngày càng khan hiếm 12

1.1.1 Khái niệm tài nguyên nước 12

1.1.2 Hiện trạng tài nguyên nước của Việt Nam 13

1.1.3 Tài nguyên nước Việt Nam và yêu cầu phát triển bền vững 18

1.2 Pháp luật tài nguyên nước - Công cụ hữu hiệu để quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước ở Việt Nam trong nền kinh tế thị trường21 1.2.1 Pháp luật tài nguyên nước - Lĩnh vực pháp luật mới 21

1.2.2 Những nguyên tắc cơ bản 23

1.2.3 Vai trò, ý nghĩa của pháp luật tài nguyên nước 26

1.3 Tham khảo pháp luật về tài nguyên nước của một số quốc gia trên

thế giới 28

1.3.1 Pháp luật về tài nguyên nước của Hà Lan 28

1.3.2 Pháp luật về tài nguyên nước của Trung Quốc 29

Kết luận Chương 1 31

CHƯƠNG 2: PHÁP LUẬT TÀI NGUYÊN NƯỚC VIỆT NAM 32

2.1 Vai trò của Nhà nước trong quản lý, bảo vệ, khai thác và sử dụng tài nguyên nước ở Việt Nam hiện nay 32

2.1.1 Thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên nước 32

2.1.2 Nội dung quản lý nhà nước về tài nguyên nước 38

2.2 Quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên nước 50

2.1.1 Khái niệm quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên nước 51

2.1.2 Quyền của tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên nước 52

2.1.3 Nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên nước 53

2.3 Trách nhiệm pháp lý của các tổ chức, cá nhân khi có hành vi vi phạm pháp luật về tài nguyên nước 56

2.3.1 Khái niệm vi phạm pháp luật về tài nguyên nước 56

2.3.2 Trách nhiệm pháp lý của các tổ chức, cá nhân khi có hành vi vi phạm pháp luật về tài nguyên nước 57

Kết luận Chương 2 61

CHƯƠNG 3: THỰC TIỄN ÁP DỤNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT TÀI NGUYÊN NƯỚC VIỆT NAM 62

3.1 Thực tiễn áp dụng pháp luật về tài nguyên nước 62

3.1.1 Công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước 62

3.1.2 Thực thi pháp luật tài nguyên nước của các tổ chức, cá nhân 65

3.2 Những tồn tại của hệ thống pháp luật tài nguyên nước Việt Nam 69

3.2.1 Pháp luật tài nguyên nước chưa phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước 70

3.2.2 Chậm ban hành văn bản để tổ chức quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông 71

3.2.3 Một số văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên nước không đồng bộ và thiếu tính khả thi 72

3.2.4 Thông tin, dữ liệu về tài nguyên nước chưa đầy đủ, chính xác, đồng bộ, việc chia sẻ thông tin, dữ liệu còn nhiều hạn chế 74

3.2.5 Thiếu văn bản hướng dẫn về điều tra cơ bản tài nguyên nước 74

3.2.6 Pháp luật tài nguyên nước chưa coi trọng đúng mức chính sách kinh tế, tài chính trong quản lý tài nguyên nước 75

3.2.7 Phát triển thủy điện thiếu quy hoạch, thiếu quy trình vận hành liên hồ chứa đã gây ảnh hưởng xấu đến kinh tế-xã hội và môi trường 77

3.3 Kiến nghị phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật tài nguyên nước ở Việt Nam 79

3.3.1 Thu hẹp đối tượng được miễn thuế tài nguyên đối với tài nguyên nước 79 3.3.2 Coi giấy phép về tài nguyên nước là tài sản 80

3.3.3 Phân định rõ chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước của Bộ TN&MT với các Bộ, ngành khác 82

3.3.4 Quy định tiêu chí xác định thiệt hại 83

3.3.5 Hoàn thiện các quy định về trách nhiệm pháp lý của các tổ chức, cá nhân trong việc bảo vệ tài nguyên nước 84

Kết luận Chương 3 86

KẾT LUẬN 87

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 89

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Nxb: Nhà xuất bản NN&PTNT: Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn TNN: Tài nguyên nước

TN&MT: Tài nguyên và Môi trường

UBND: Ủy ban nhân dân

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ

Biểu đồ 1.1 Chất lượng nước sông (BOD) và chỉ số hệ động thực vật 17 Biểu đồ 3.1 Tỷ lệ xây dựng và vận hành hệ thống xử lý nước thải tập trung tại các khu công nghiệp đã đi vào hoạt động 67

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nước là tài nguyên đặc biệt quan trọng, là thành phần thiết yếu của sự sống và môi trường Nước cần cho sản xuất nông nghiệp, thuỷ sản, công nghiệp, phát triển thuỷ điện, giao thông thuỷ và các ngành kinh tế khác Nhưng tài nguyên nước lại có hạn và dễ bị tổn thương Trong những thập niên qua, việc quản lý, bảo vệ, khai thác và sử dụng tài nguyên nước đã có những thành tựu quan trọng, góp phần to lớn cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Tuy nhiên, trong một thời gian dài chúng ta chưa nhận thức đầy đủ về ý nghĩa và tầm quan trọng của nước đối với đời sống, sức khoẻ và môi trường, chưa chú trọng quản lý và bảo vệ tài nguyên nước, dẫn đến tài nguyên nước của nước ta đã có những biểu hiện suy thoái cả về số lượng lẫn chất lượng; tình trạng ô nhiễm nguồn nước, thiếu nước, khan hiếm nước đã xuất hiện ở nhiều nơi và đang có xu hướng gia tăng; tình trạng sử dụng nước lãng phí, kém hiệu quả, thiếu quy hoạch, thiếu tính liên ngành còn khá phổ biến [13]

Trong khi đó, nhu cầu dùng nước của các ngành kinh tế không ngừng gia tăng về số lượng và đòi hỏi cao hơn về chất lượng, cân bằng nước giữa cung và cầu nhiều lúc, nhiều nơi không bảo đảm và đã trở thành áp lực lớn đối với quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước trong điều kiện dân số gia tăng, biến đổi khí hậu diễn biến ngày một phức tạp.Tình hình đó đòi hỏi phải đổi mới mạnh mẽ và sâu sắc công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước Tuy nhiên, những văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên nước dù tương đối nhiều về số lượng, nhưng chất lượng lại không cao Có văn bản tuy được ban hành khá sớm nhưng hầu như không được áp dụng trong thực tế, nhiều văn bản hiện hành còn chồng chéo, không hợp lý Đây là một trong những nguyên nhân khiến cho tài nguyên nước Việt Nam ngày càng bị ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt Nhận thức rõ tầm quan trọng của pháp luật tài nguyên nước nhưng hiện vẫn chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu sâu về vấn đề này mà chỉ có một Đề tài cấp Bộ

“Đánh giá tình hình thực thi Luật Tài nguyên nước phục vụ sửa đổi, bổ sung Luật Tài nguyên nước” Nhưng đề tài này cũng chưa đưa ra được bức tranh tổng thể về pháp luật tài nguyên nước Việt Nam và đề xuất phương hướng hoàn thiện

Mặc dù, Luật Tài nguyên nước đã được Bộ Thủy lợi soạn thảo từ năm

1988 nhưng phải mất đến mười năm Luật này mới được thông qua vào ngày 20/5/1998 tại kỳ họp thứ ba Quốc hội khoá X và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1999 Tuy nhiên, trong suốt thời gian từ 1998 đến 2002 công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước không được chú trọng, trong thời gian này Chính phủ cũng mới chỉ ban hành được một Nghị định hướng dẫn thi hành Phải cho đến khi Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập (tháng 11/2002) thì công tác này mới dần được quan tâm đúng mức Từ đó đến nay, Chính phủ cũng đã ban hành được 05 Nghị định và Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng ban hành nhiều văn bản hướng dẫn giúp cho Luật Tài nguyên nước thực thi có hiệu quả hơn, góp phần tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước về tài nguyên nước Trong những năm qua, việc thực thi pháp luật về tài nguyên nước tuy đã có những kết quả tích cực, nhưng trong thực tiễn tổ chức thực hiện đã cho thấy pháp luật về tài nguyên nước còn nhiều bất cập, đặc biệt là những nội dung về quản lý, bảo

vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước không còn phù hợp với tình hình mới Vì vậy, việc đánh giá thực trạng pháp luật về tài nguyên nước, tìm ra nguyên nhân dẫn tới việc thực thi pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tài nguyên nước ở nước ta hiện nay là hết sức cần thiết

Thêm vào đó, vấn đề cấp phép về tài nguyên nước tuy đã và đang được triển khai khá mạnh mẽ ở cả Trung ương và địa phương nhưng vẫn còn một số điểm bất cập, chồng chéo, gây phiền hà cho doanh nghiệp Hơn nữa, xu thế hội nhập kinh tế, quốc tế ngày càng mạnh mẽ đòi hỏi hệ thống cấp phép về tài nguyên nước phải được hoàn thiện hơn để tạo hành lang pháp lý thông thoáng cho các doanh nghiệp Việc cho phép tổ chức, cá nhân chuyển nhượng giấy phép về tài nguyên nước và coi giấy phép đó là tài sản thuộc sản nghiệp của tổ

chức, cá nhân cũng cần phải được đặt ra Vấn đề này đã được Đảng đoàn Quốc hội quan tâm khi thực hiện đề án “Hoàn thiện hệ thống pháp luật về sở hữu đối với các loại tài sản mới như cổ phiếu, trái phiếu, sở hữu trí tuệ, tài nguyên nước

và khoáng sản”

Trong khi tài nguyên nước bị suy thoái cả về chất và lượng thì chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật về tài nguyên nước lại chưa đủ sức răn đe khiến nhiều doanh nghiệp coi thường pháp luật, chấp nhận “nộp phạt” mà không thực hiện theo quy định Những tội phạm về tài nguyên nước được quy định trong Bộ luật Hình sự khó có thể áp dụng được trong thực tế và nhiều khi không thể áp dụng được Điều này, càng làm cho tình trạng suy thoái, cạn kiệt,

ô nhiễm nguồn nước trở nên trầm trọng hơn, môi sinh dần bị hủy hoại, sức khỏe của người dân bị rình rập, đe dọa hàng ngày

Việc đánh giá hiện trạng và tìm ra hướng hoàn thiện pháp luật về tài nguyên nước Việt Nam, góp phần vào việc tăng cường công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước là việc làm hết sức cần thiết, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay Đây chính là lý do luận chứng cho việc tôi quyết định lựa chọn đề tài

“Pháp luật tài nguyên nước Việt Nam trong điều kiện kinh tế thị trường” làm

Luận văn thạc sĩ luật học của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Mặc dù, Luật Tài nguyên nước đã được ban hành từ khá sớm nhưng những nghiên cứu về pháp luật tài nguyên nước đến nay còn rất ít, chưa có đề tài nào đánh giá tổng thể về pháp luật tài nguyên nước Việt Nam mà chỉ nghiên cứu một trong những khía cạnh nhất định

Liên quan đến đề tài này, có đề tài: “Pháp luật bảo vệ nguồn nước ở Việt Nam - Thực trạng và phương hướng hoàn thiện” của học viên Đinh Công Tuấn,

cao học khoá 8 (niên khoá 2000 - 2003 Trường Đại học Luật Hà Nội) và đề tài:

“Luật Tài nguyên nước Việt Nam thực trạng và giải pháp” của học viên Đỗ

Bích Ngọc, cao học khóa 15 (niên khóa 2007 - 2010 Trường Đại học Luật Hà Nội) Tuy nhiên, đề tài này mới chỉ tập trung nghiên cứu Luật Tài nguyên nước

mà không đi sâu tìm hiểu các văn bản dưới Luật

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn

Việc nghiên cứu, đánh giá tổng thể pháp luật tài nguyên nước Việt Nam

là một vấn đề rất phức tạp và rộng lớn, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực khác nhau, nên Luận văn chỉ đặt ra mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu một

số vấn đề sau:

- Tổng quan tài nguyên nước Việt Nam;

- Tiếp cận, nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn những nội dung cơ bản của pháp luật tài nguyên nước trong điều kiện nền kinh tế thị trường ở Việt Nam đang hoàn chỉnh và từng bước hội nhập với khu vực và thế giới;

- Những kết quả đạt được, những nội dung còn hạn chế, bất cập của pháp luật tài nguyên nước;

- Kiến nghị phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật tài nguyên nước

4 Phạm vi, cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của Luận văn

Luận văn chủ yếu tập trung nghiên cứu các quy định của Luật Tài nguyên nước năm 1998 và một số văn bản dưới luật về tài nguyên nước như một lĩnh vực pháp luật mới hình thành ở Việt Nam Ngoài ra, tác giả cũng tham khảo nội dung các quy định pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam

và quốc tế có liên quan đến tài nguyên nước

Cơ sở phương pháp luận trong nghiên cứu đề tài của luận văn là Triết học

Mác - Lê Nin, nhất là phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã tiếp thu quan điểm trong các văn kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề công nghiệp hoá, hiện đại hoá, trong đó có vấn đề hoàn thiện và đổi mới hệ thống pháp luật, củng cố, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Phương pháp nghiên cứu: Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng phương pháp so sánh pháp luật, hệ thống, phân tích, tổng hợp, mô hình hoá và tham khảo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, tham khảo những báo cáo tham luận của một số tác giả về vấn đề nghiên cứu

5 Những kết quả nghiên cứu mới của Luận văn

Đây là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách toàn diện pháp luật tài nguyên nước Việt Nam Luận văn dự kiến đạt được:

- Lý luận về tài nguyên nước, pháp luật tài nguyên nước, các khái niệm, nội hàm… làm cơ sở khoa học cho các nghiên cứu ở phần sau

- Thực trạng pháp luật tài nguyên nước ở Việt Nam, các phân tích, luận giải chuyên sâu…

- Đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật tài nguyên nước

6 Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm

3 chương với kết cấu như sau:

Chương 1 Tổng quan tài nguyên nước Việt Nam và vai trò của pháp luật trong quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước

Chương 2 Pháp luật tài nguyên nước Việt Nam

Chương 3 Thực tiễn áp dụng và một số kiến nghị để hoàn thiện hệ thống pháp luật tài nguyên nước Việt Nam

Bằng vốn kiến thức đã được trang bị ở nhà trường, nỗ lực của bản thân, kinh nghiệm thực tiễn và sự chỉ dẫn tận tình của thầy giáo hướng dẫn TS Vũ Quang, tôi không có tham vọng đưa ra được những giải pháp và phương hướng tối ưu để hoàn thiện hệ thống pháp luật tài nguyên nước hiện nay, nhưng mong muốn góp phần tạo cơ sở bước đầu cho việc hoàn thiện pháp luật tài nguyên nước trong thời gian tới Ngoài ra, những nghiên cứu công phu của người viết ở một chừng mực nhất định có thể khẳng định rằng đây là nghiên cứu chuyên khảo đồng bộ đầu tiên ở cấp độ một luận văn thạc sĩ nghiên cứu một cách toàn diện hệ thống pháp luật về tài nguyên nước Do đó, nó còn có ý nghĩa làm tài liệu tham khảo cần thiết cho các cán bộ nghiên cứu khoa học, cán bộ giảng dạy, học viên cao học và sinh viên thuộc chuyên ngành

CHƯƠNG 1 - TỔNG QUAN TÀI NGUYÊN NƯỚC VIỆT NAM VÀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ, BẢO VỆ, KHAI THÁC, SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN NƯỚC

1.1 Tài nguyên nước của Việt Nam - Nguồn tài nguyên hữu hạn và ngày càng khan hiếm

1.1.1 Khái niệm tài nguyên nước

Nước là tài nguyên quý giá, là tư liệu thiết yếu cho cuộc sống của con người, là sự sống của vạn vật Nước cũng quan trọng như không khí, không thể thiếu và không thể thay thế Đối với nhiều tôn giáo, nước rất linh thiêng và được sử dụng trong các nghi lễ khác nhau Nước được thể hiện trong nghệ thuật qua hàng thế kỷ như trong âm nhạc, hội họa, văn học, phim ảnh và cũng là yếu

tố trọng tâm của các nghiên cứu khoa học Năm 1760, nhà bác học nổi tiếng của Việt Nam - Lê Quý Đôn khi bàn về tầm quan trọng của nước đã đánh giá một cách chính xác rằng "Vạn vật không có nước không thể sống được; Mọi việc không có nước không thể thành được" và 250 năm sau thế giới cũng khẳng định: nước là tài nguyên quan trọng thứ hai sau tài nguyên con người [23] Vậy, tài nguyên nước (sau đây viết tắt là TNN) là gì ?

TNN được nhìn nhận ở nhiều góc độ khác nhau, dưới góc độ hóa học nước được định nghĩa là một hợp chất của hiđrô và oxy tồn tại trong thiên nhiên với công thức hoá học là H2O

Dưới góc độ vật lý, TNN được xác định tồn tại dưới nhiều dạng khác nhau Căn cứ vào đặc tính lý, hoá của nước, nước được chia thành nước mặn, nước ngọt, nước nhạt, nước lợ, nước khoáng, nước nóng thiên nhiên… Căn cứ vào trạng thái tồn tại của nước, nước được chia thành nước mặt, nước dưới đất, nước trong không khí (hơi nước), băng tuyết

Dưới góc độ luật pháp, theo quy định tại Điều 2 Luật TNN thì TNN bao gồm các nguồn nước mặt, nước mưa, nước dưới đất, nước biển trong lãnh thổ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Tại Điều 3 Luật TNN đã giải thích rõ:

"1 "Nguồn nước" chỉ các dạng tích tụ nước tự nhiên hoặc nhân tạo có thể khai thác, sử dụng được, bao gồm sông, suối, kênh, rạch; biển, hồ, đầm, ao; các tầng chứa nước dưới đất; mưa, băng, tuyết và các dạng tích tụ nước khác

2 "Nước mặt" là nước tồn tại trên mặt đất liền hoặc hải đảo

3 "Nước dưới đất" là nước tồn tại trong các tầng chứa nước dưới mặt đất."

Ngoài ra, còn có những nguồn nước khác thuộc phạm vi điều chỉnh của các văn bản pháp luật khác như nước khoáng và nước nóng thiên nhiên thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật khoáng sản Nước biển, nước dưới đất thuộc vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa - được quy định trong các văn bản pháp luật về bảo vệ tài nguyên và môi trường (sau đây viết tắt là TN&MT) biển Nước trong không khí được bảo vệ theo quy chế bảo vệ không khí

1.1.2 Hiện trạng tài nguyên nước của Việt Nam

Gần đây, các nhà khoa học đã rung lên hồi chuông cảnh báo về một cuộc khủng hoảng nước, đưa ra một loạt vấn đề nảy sinh và kiến nghị các giải pháp khắc phục Khan hiếm nước ngày càng gia tăng, mâu thuẫn về nước ngày càng nhiều và căng thẳng, ở Trung đông đã từng xảy ra những đụng độ vũ trang gây thiệt hại về người và của do cạnh tranh nguồn nước Nước không chỉ dừng lại ở vấn đề kinh tế, sức khỏe mà giờ đây đã trở thành vấn đề chính trị liên quan đến

sự sống còn của cả một dân tộc, được đề cập nhiều tại các hội nghị, đàm phán quốc gia, khu vực và quốc tế

Ở Việt Nam, khoảng hai phần ba (2/3) lượng nước được sản sinh trên lãnh thổ của các nước phía thượng lưu các lưu vực sông [13] nên nước ta bị ảnh hưởng rất lớn bởi các quyết định về TNN của các nước phía thượng lưu khiến cho tình trạng phân bố TNN theo không gian và thời gian vốn đã dao động mạnh càng trở nên phức tạp hơn Do vậy, tuy là một quốc gia tương đối dồi dào

về TNN nhưng Việt Nam vẫn bị xếp vào loại có TNN thấp trong khu vực Đông Nam Á, với lượng nước tính theo đầu người hàng năm là 4.170 m3

so với mức trung bình của khu vực Đông Nam Á là 4.900 m3

[5], cụ thể như sau:

Việt Nam có hệ thống sông ngòi dày đặc với 2.360 con sông có chiều dài

từ 10 km trở lên, trong đó có 13 sông có diện tích lưu vực lớn hơn 10.000 km2

là sông Hồng, Thái Bình, Bằng Giang - Kỳ Cùng, Mã, Cả, Vu Gia - Thu Bồn,

Ba, Đồng Nai và sông Cửu Long, Đà, Lô, Sê San, SêrêPôk [13]

Việt Nam cũng là nước có nhiều hồ chứa thủy điện, thủy lợi Theo kết quả thống kê, rà soát sơ bộ của Bộ TN&MT hiện trong cả nước có khoảng 2.900 hồ chứa thủy điện, thủy lợi với tổng dung tích trên 65 tỷ m3, tổng công suất lắp máy khoảng 21.100 MW, thuộc 43 tỉnh Trong đó, có khoảng 2.100 hồ chứa thủy điện, thủy lợi đang vận hành, tổng dung tích hơn 34 tỷ m3, công suất lắp máy hơn 6.100 MW; khoảng 240 hồ đang xây dựng, tổng dung tích hơn 28

tỷ m3, công suất lắp máy hơn 10.600 MW và trên 510 hồ đã có quy hoạch, tổng dung tích gần 4 tỷ m3, công suất lắp máy hơn 4.300 MW [7]

Tuy nhiên, TNN Việt Nam lại phân bố không đều theo không gian và thay đổi theo thời gian trong năm Ở miền Bắc, mùa khô bắt đầu từ tháng 10,

11, ở miền Trung và miền Nam mùa khô bắt đầu vào tháng 01 Mùa khô thường kéo dài từ 6 đến 9 tháng Lươ ̣ng dòng chảy tự nhiên trong mùa khô chỉ chiếm

20 - 30% tổng lượng dòng chảy cả năm [5] Đặc biệt, trong những năm gần đây, mực nước trên các sông, suối của nước ta vào mùa khô xuống rất thấp gây nên tình trạng thiếu nước sinh hoạt và sản xuất Như trong các tháng mùa khô cuối năm 2009 và đầu năm 2010, sông Hồng đã bị cạn kiệt nghiêm trọng Mực nước sông Hồng tại Hà Nội liên tục đạt những giá trị thấp nhất trong lịch sử hơn 100 năm qua, có thời điểm xuống thấp tới mức chỉ còn 10 cm (19h ngày 21/02/2010) [6], đã gây ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống của người dân

* Tài nguyên nước dưới đất

Theo đánh giá sơ bộ trên cơ sở tài liệu lưu lượng suối trong các tháng mùa kiệt thì tổng trữ lượng động của nước dưới đất trong cả nước ước tính khoảng 2.000 m3/s, tương ứng khoảng 63 tỷ m3/năm [13] Nước dưới đất của nước ta phân bố không đều theo không gian Trữ lượng nước dưới đất lớn nhất

là ở Đồng bằng sông Hồng, Đồng bằng sông Cửu Long và Đông Nam Bộ và ít nhất là ở vùng núi Tây Bắc, Đông Bắc, ven biển Nam Trung Bộ

Tổng lượng nước dưới đất được khai thác để cung cấp cho đô thị và công nghiệp trong cả nước theo tính toán sơ bộ là khoảng 3.363.059 m3

/ngày (1.227,5 triệu m3/năm) Hiện tại, có tới 22 thành phố, thị xã sử dụng hoàn toàn nguồn nước dưới đất cho sinh hoạt, 41 thành phố, thị xã sử dụng cả nước dưới đất và nước mặt Khoảng 70 - 80% nguồn nước cấp cho sinh hoạt nông thôn là

từ nguồn nước dưới đất [18]

Mặc dù, nguồn nước dưới đất của Việt Nam không bị khai thác quá mức, nhưng ở những vùng khai thác nước tập trung thì mực nước dưới đất đang bị sụt giảm nghiêm trọng Ở Hà Nội, mực nước dưới đất đã giảm đi hơn 1 m mỗi năm

ở một số vùng và đã giảm đi tổng cộng 30 m Ở thành phố Hồ Chí Minh, mực nước dưới đất cũng giảm đi tới 30 m Ở Tây Nguyên, những nơi trồng cà phê, nước dưới đất bị khai thác quá mức với mực nước mỗi năm giảm đi 2,5 m [5]

Như vậy, TNN của nước ta không nhiều về số lượng lại phân bố không đều theo không gian và thời gian, trong khi biến đổi khí hậu diễn biến ngày một phức tạp khiến cho nguy cơ thiếu nước để sinh hoạt và sản xuất đang tới gần Vì vậy, để đảm bảo phát triển bền vững kinh tế - xã hội, chúng ta cần phải có các biện pháp bảo vệ TNN, khai thác, sử dụng TNN hợp lý, tiết kiệm

1.1.2.2 Chất lượng nước

Nước là máu của sự sống Thế nhưng “dòng máu” quý giá này đang bi ̣ đe dọa ô nhiễm nghiêm trọng và hàng ngày , hàng giờ ảnh hưởng đến đời sống của nhân dân Nguồn nước bị ô nhiễm làm cho nước không còn phù hợp với mục đích sử dụng, gây nên tình trạng “khan hiếm nước” mặc dù “có nước” Sử dụng

nước không đảm bảo chất lượng làm suy giảm sức khoẻ và gia tăng bệnh tật, dẫn đến giảm khả năng lao động và gia tăng chi phí của xã hội để chữa bệnh Các bệnh chủ yếu liên quan đến chất lượng nước là bệnh đường ruột, các bệnh

do ký sinh trùng, vi khuẩn, virus, nấm…, các bệnh do côn trùng trung gian và các bệnh do vi yếu tố và các chất khác trong nước (bệnh bướu cổ, bệnh về răng miệng do thiếu hoặc thừa fluor…) Tác hại của ô nhiễm nguồn nước không dừng lại ở đó, mà nó còn ảnh hưởng nghiêm trọng tới hệ sinh thái thủy sinh, nuôi trồng thủy sản, du lịch và các ngành kinh tế khác Như việc Công ty đường Quảng Ngãi xả nước thải ra sông Trà Khúc làm cá chết trắng sông hay như việc hàng loạt bè cá đang gần đến ngày thu hoạch ở La Ngà đột ngột chết trắng do nước sông La Ngà bị ô nhiễm từ nguồn nước thải của Công ty Men Mauri Việt Nam và Công ty cổ phần mía đường La Ngà [11]

Cùng với sự bùng nổ dân số và sự tăng tr ưởng kinh tế - xã hội, đời sống của nhân dân ngày càng được nâng cao đã và sẽ làm gia tăng nguồn gây ô

nhiễm nước Các loại nước thải chưa qua xử lý hoặc xử lý chưa đạt tiêu chuẩn môi trường đã xả trực tiếp ra các sông, ngòi, đặc biệt, là ở các thành phố lớn đã biến những dòng sông thơ mộng thành những “dòng sông đen” Theo số liệu khảo sát gần đây cho thấy hàm lượng của các chất gây ô nhiễm trong các sông của Hà Nội, Hải Phòng, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Huế, Đồng Nai đều cao hơn tiêu chuẩn cho phép nhiều lần [31] Hàng triệu m3

nước thải từ công nghiệp xả ra môi trường mỗi ngày làm cho nguồn nước ngày càng bị ô nhiễm trầm trọng hơn, như khu Gang thép Thái Nguyên nước thải đã biến nước sông Cầu thành màu đen, mặt nước sủi bọt dài hàng chục cây số [30], nước thải của các nhà máy hóa chất, giấy ở Phú Thọ đang ngày đêm đe dọa tính mạng của hàng trăm người dân sống ở khu vực gần nhà máy [31] Hàng loạt ngôi “làng ung thư” đã xuất hiện là hệ quả của những nhà máy xả nước thải ra môi trường chưa qua xử lý Thực tế đã chứng minh tỷ lê ̣ tăng trưởng kinh tế tỷ lê ̣ thuâ ̣n với viê ̣c ô nhiễm nguồn nước , như ở lưu vực sông Nhuê ̣ , Đáy, Đồng Nai… Song

hành với những bước chuyển mình về kinh tế, cái giá phải trả là nguồn nước ngày càng bị ô nhiễm nặng nề

Nước mặt ở tất cả các lưu vực sông của nước ta không thỏa mãn tiêu chuẩn nước uống vì bị ô nhiễm hữu cơ Hàm lượng bình quân BOD ở hầu hết các sông vượt quá tiêu chuẩn loại A từ 1,2 đến 2 lần (xem Biểu đồ 1.1)

Biểu đồ 1.1 Chất lượng nước sông (BOD) và chỉ số hệ động thực vật [12]

(Nguồn: Bộ TN&MT (2010), Báo cáo thuyết minh Chương trình mục tiêu quốc gia nâng cao hiệu quả

quản lý, bảo vệ, sử dụng tổng hợp tài nguyên nước, Hà Nội)

Nước dưới đất ở nhiều nơi, hiện cũng đang bị nhiễm mặn, đây là vấn đề rất bức xúc của vùng Đồng bằng sông Hồng, miền Trung và Đồng bằng sông Cửu Long Nhiễm mặn xảy ra ở hầu hết các thành phố, thị xã ven biển Ở Đồng bằng sông Hồng, nồng độ nhiễm mặn cao hơn 3% đã thâm nhập sâu hơn 60km trong đất liền kéo đến tận phía Bắc Hải Dương và phía Nam tỉnh Nam Định Ở miền Nam, toàn bộ các xã phía Đông huyện Cần Đước, Cần Giuộc (Long An), các xã Nam Nhơn Trạch và vùng phía Tây Quốc lộ 51 thuộc huyện Long Thành (Đồng Nai), một số vùng ở Thị xã Bà Rịa và Thành phố Vũng Tàu (Bà Rịa - Vũng Tàu) và một số vùng thấp trũng rìa phía Tây Nam của tỉnh Đồng Nai đã bị nhiễm mặn nghiêm trọng [7]

Một nghiên cứu được thực hiện ở Hà Nội đã cảnh báo về tình hình ô nhiễm amôni trong nước ngầm ở phía Nam Hà Nội Nồng độ amôni trong nước

đã qua xử lý của ba nhà máy nước cao hơn tiêu chuẩn cho phép từ 2 - 8 lần Việc khai thác, sử dụng TNN thiếu quy hoạch, không hiệu quả và việc xả nước thải chưa được kiểm soát chặt chẽ khiến cho nguồn nước dưới đất ở nhiều khu vực như ở Hà Nội, Hà Nam, Hưng Yên, Hải Dương, Nam Định, Thái Bình và hầu hết các tầng chứa nước nằm nông đã bị ô nhiễm, nhiễm bẩn ở các mức độ khác nhau [7] Nguồn nước dưới đất ở Đồng bằng sông Hồng có mức độ ô nhiễm Asen cao nhất cả nước, trong khi nước sinh hoạt của người dân nông thôn ở vùng này chủ yếu là nước dưới đất (chiếm khoảng 70-80%) [15]

Như vậy, TNN của Việt Nam đang ngày càng xấu đi cả về chất và lượng, trong khi đó, nước là yếu tố đầu vào không thể thiếu của hầu hết các ngành sản xuất Vì vậy, nếu không có những giải pháp hữu hiệu trong quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN sẽ ảnh hưởng rất lớn tới việc đảm bảo phát triển bền vững của đất nước và đời sống của nhân dân

1.1.3 Tài nguyên nước Việt Nam và yêu cầu phát triển bền vững

Phát triển bền vững là xu thế tất yếu trong tiến trình phát triển của xã hội loài người Tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới năm 1992 ở Rio de Janeiro, các nhà hoạt động về kinh tế, xã hội, môi trường cùng với các nhà chính trị đã thống nhất về quan điểm phát triển bền vững, coi đó là trách nhiệm chung của các quốc gia, của toàn nhân loại và đồng thuận thông qua tuyên bố Rio gồm 27 nguyên tắc cơ bản về Phát triển bền vững và Chương trình Nghị sự 21, xác định các hành động cho sự phát triển bền vững của toàn thế giới trong thế kỷ thứ 21 Phát triển bền vững là sự phát triển hài hoà cả về 3 mặt: Kinh tế - Xã hội - Môi trường để đáp ứng những nhu cầu về đời sống vật chất, văn hoá, tinh thần của thế hệ hiện tại nhưng không làm tổn hại, gây trở ngại đến khả năng cung cấp tài nguyên để phát triển kinh tế - xã hội mai sau, không làm giảm chất lượng cuộc sống của các thế hệ trong tương lai [16]

Ở Việt Nam, trong một thời gian dài, vai trò của TNN đối với sự phát triển bền vững chưa được nhận thức đầy đủ Tuy nhiên, gần đây Việt Nam cũng

ý thức được các nguy cơ, thách thức đối với sự phát triển trong tương lai và đã

thể hiện mong muốn cũng như nỗ lực tiếp cận các giải pháp bảo vệ TNN, thực hiện phát triển bền vững Song, công tác này vẫn chưa đạt được kết quả như mong muốn Điều này, một phần là do TNN của nước ta còn ẩn chứa nhiều yếu

tố không bền vững:

Một là, nước ta nằm ở hạ lưu các lưu vực sông lớn như sông Hồng, sông

Mê Kông nên phần nước mặt từ ngoài lãnh thổ chảy vào nước ta chiếm tỷ lệ lớn, khoảng 63% [13] Vì vậy, nước ta bị ảnh hưởng nhiều bởi các quyết định

về khai thác, sử dụng TNN của các nước phía thượng lưu

Hai là, sự biến đổi của khí hậu toàn cầu dẫn đến sự suy giảm nguồn nước

và Việt Nam là một trong năm quốc gia bị ảnh hưởng nặng nề nhất Lĩnh vực, ngành dễ bị tổn thương và chịu tác động mạnh mẽ nhất của biến đổi khí hậu là TNN Theo các kịch bản nghiên cứu của Viện Nghiên cứu Khí tượng thuỷ văn

và Môi trường thì trung bình một thập kỷ nhiệt độ tăng 0,3oC; một năm có 4,7 trận bão và con số này đang tăng dần, lũ lớn xảy ra thường xuyên hơn ở vùng ven bờ biển, Đồng bằng sông Cửu Long và Đồng bằng sông Hồng; vùng phía Nam và Tây Nguyên hạn hán sẽ khốc liệt hơn [1]

Ba là, TNN phân bố không đều giữa các vùng Trên 60% nguồn nước

sông tập trung ở Đồng bằng sông Cửu Long, toàn bộ phần lãnh thổ còn lại chỉ

có gần 40% lượng nước nhưng lại chiếm tới gần 80% dân số cả nước và trên 90% hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ Đặc biệt là các địa phương miền Đông Nam Bộ và lưu vực sông Đồng Nai - Sài Gòn, lượng nước bình quân đầu người chỉ đạt khoảng 2.900 m3/người/năm, bằng 28% so với mức trung bình của cả nước [13]

Bốn là, TNN phân bố không đều theo thời gian trong năm và không đều

giữa các năm Lượng nước trung bình trong 3 đến 5 tháng mùa lũ chiếm khoảng

70 - 80%, trong khi 7 đến 9 tháng mùa kiệt chỉ chiếm 20 - 30% lượng nước cả năm [13]

Năm là, tốc độ tăng trưởng kinh tế cao đã có những ảnh hưởng tiêu cực

tới TNN Ô nhiễm nguồn nước mặt ngày càng tăng cả về mức độ, quy mô

Nguồn nước dưới đất ở nhiều đô thị, ở một số khu vực thuộc các đồng bằng cũng đã có biểu hiện ô nhiễm bởi các chất gây ô nhiễm hữu cơ khó phân huỷ, hàm lượng vi khuẩn cao Các biểu hiện suy thoái, cạn kiệt nguồn nước dưới đất đang trở nên rõ rệt và phổ biến [13]

Mặc dù, TNN Việt Nam còn ẩn chứa nhiều yếu tố không bền vững như trên nhưng Đảng và Nhà nước ta đã đổi mới công tác quản lý, từng bước đáp ứng được nhu cầu phát triển bền vững Với phương châm “Phát triển nhanh, hiệu quả và bền vững, tăng trưởng kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường", Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2001 - 2010 đã được Đại hội Đảng khóa IX thông qua, đặt bảo vệ môi trường ngang hàng với các nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của đất nước Điều

đó, thể hiện ý chí quyết tâm của Đảng và Nhà nước ta trong việc kiến tạo một đất nước Việt Nam trong lành và bền vững trong tương lai

Thực hiện Nghị quyết của Đại hội Đảng khóa IX, ngày 17/8/2004, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg ban hành “Định hướng Chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam", trong đó tại nội dung thứ sáu đã nhấn mạnh: Xây dựng đề án điều tra tổng thể nguồn nước, thực trạng của nguồn nước trong từng vùng, từng lưu vực; phân loại chất lượng từng nguồn nước; Xây dựng chiến lược bảo vệ và sử dụng hợp lý nguồn nước; tu bổ các sông ngòi, nâng cấp và phát triển các hệ thống tưới tiêu thủy lợi, hệ thống hồ chứa nước; Xây dựng và thực hiện các chương trình, dự án xử lý tổng hợp các

dòng sông theo hướng phát triển bền vững, chống ô nhiễm nguồn nước

Thực hiện Chương trình Nghị sự 21, trong sáu năm qua, ngành TN&MT

nói chung và TNN nói riêng đã nỗ lực không ngừng để đưa công tác quản lý TNN lên một tầm cao mới Các chính sách quản lý TNN đã được xây dựng trong khuôn khổ quản lý tổng hợp lưu vực sông, thực hiện đánh giá tác động môi trường của các dự án phát triển đối với TNN, cân nhắc tổng thể về sinh thái đối với các phương án sử dụng TNN, dựa trên quản lý tổng hợp lưu vực để giải quyết các mâu thuẫn hoặc tranh chấp trong việc sử dụng nước giữa các ngành

hoặc địa phương Xây dựng các tiêu chuẩn để hạn chế ô nhiễm nguồn nước, kiểm soát nước thải công nghiệp, xây dựng các hệ thống xử lý nước thải, kiểm soát việc sử dụng hóa chất trong nông nghiệp, xây dựng các tiêu chuẩn về chất lượng cho các yêu cầu khác nhau như cấp nước uống, công nghiệp, nông nghiệp…[12]

Mặc dù, đã có những chuyển biến trong nhận thức và hành động đối với công tác bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN nhưng hiện nay, TNN vẫn bị ô nhiễm nghiêm trọng, tình trạng thiếu nước, khan hiếm nước, xung đột về lợi ích giữa các hộ dùng nước vẫn diễn ra phổ biến Bởi vậy, để tiếp cận một cách toàn diện cho phát triển bền vững TNN cần phải có những cải tổ về tổ chức và xây dựng

hệ thống pháp luật phù hợp Đặc biệt, phải có sự quản lý thống nhất giữa các cấp, các ngành; khai thác, sử dụng nước phải hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả; khai thác phải đi đôi với bảo vệ, kiểm soát cả về số lượng và chất lượng, bảo đảm công bằng và có sự tham gia của tất cả các đối tượng liên quan

1.2 Pháp luật tài nguyên nước - Công cụ hữu hiệu để quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước ở Việt Nam trong nền kinh tế thị trường

1.2.1 Pháp luật tài nguyên nước - Lĩnh vực pháp luật mới

Khái niệm quản lý nhà nước về TNN ở Việt Nam xuất hiện khá sớm, ngay từ năm cuối thập kỷ 70 của thế kỷ trước tại Nghị định số 88-HĐBT ngày 06/3/1979 của Hội đồng Bộ trưởng quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Bộ Thủy lợi Tuy nhiên, phạm vi quản lý nhà nước về TNN chỉ giới hạn trong việc phân phối, sử dụng và bảo vệ tài nguyên, môi trường nước Hơn nữa, trong thời kỳ này chỉ chú trọng vào tổ chức nghiên cứu lập quy hoạch khung về trị thuỷ và khai thác các dòng sông trong cả nước phục vụ cho mục tiêu an ninh lương thực, đảm bảo phòng, chống lũ cho các vùng đồng bằng, tăng nguồn thuỷ điện, phát triển nuôi trồng thuỷ sản, phát triển mạng lưới giao thông thủy, cấp nước cho sản xuất công nghiệp và sinh hoạt

Năm 1978, Bộ Thủy lợi đã được giao chủ trì soạn thảo Luật TNN với mong muốn sớm có Luật để quản lý Tuy nhiên, đây là vấn đề mới, thực tiễn lúc

bấy giờ chưa đòi hỏi gay gắt và cũng do nhận thức khi ấy còn hạn chế nên tốc

độ soạn thảo Luật rất chậm

Quốc hội khoá VIII, tại kỳ họp thứ Chín ngày 21/10/1995, đã ban hành Nghị quyết thành lập Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (sau đây viết tắt

là Bộ NN&PTNT) và Bộ này được giao tiếp tục chủ trì soạn thảo Luật TNN Ngày 20/5/1998, Luật TNN đã được Quốc hội khoá X thông qua và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/1999 Sau đó, ngày 30/12/1999 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 179/1999/NĐ-CP quy định việc thi hành Luật TNN (sau đây gọi tắt là Nghị định số 179/1999/NĐ-CP)

Mặc dù, Luật TNN đã được ban hành nhưng sau nhiều năm vẫn không được hướng dẫn cụ thể, một số quy định chưa phù hợp nên không được thực thi trên thực tế Vì thế, tuy được ban hành từ khá sớm nhưng nhiều người dân, thậm chí cả những nhà quản lý cũng không biết có sự tồn tại của Luật TNN

Để tăng cường công tác quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN, góp phần bảo đảm phát triển bền vững của đất nước trong thời kỳ nước ta đang đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nước, ngày 05/8/2002, Quốc hội khoá XI tại kỳ họp thứ Nhất đã ra Nghị quyết số 02/2002/QH11 về danh sách các Bộ, cơ quan ngang Bộ nhiệm kỳ 2002 – 2007 và Bộ TN&MT được giao quản lý nhà nước về TNN

Kể từ khi Bộ TN&MT được thành lập, công tác quản lý nhà nước về TNN đã có những chuyển biến tích cực, trong đó việc hoàn thiện thể chế được đặt lên hàng đầu Chỉ trong một thời gian ngắn (từ năm 2003 tới tháng 6/2010), tổng cộng đã có 25 văn bản, trong đó có 05 nghị định của Chính phủ, 01 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ cùng các quyết định, chỉ thị, thông tư đã được ban hành, tạo hành lang pháp lý quan trọng để đưa Luật TNN vào cuộc sống

Từ đây, các cơ quan, doanh nghiệp và người dân mới bắt đầu biết đến pháp luật TNN và thực hiện theo Luật Như vậy, Luật TNN tuy được ban hành từ khá sớm nhưng không được áp dụng trên thực tế nên đến nay nó vẫn được coi là một lĩnh vực pháp luật mới

1.2.2 Những nguyên tắc cơ bản

Theo Đại từ điển Tiếng Việt thì “nguyên tắc là những quy định, phép tắc, tiêu chuẩn làm cơ sở, chỗ dựa để xem xét, làm việc” Theo đó, các nguyên tắc của Luật TNN là nền tảng pháp lý xuyên suốt trong quá trình xây dựng và thực hiện Luật Luật TNN áp dụng những nguyên tắc cơ bản sau:

1.2.2.1 Tài nguyên nước thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý

Nguyên tắc này đã được ghi nhận tại Điều 17 Hiến pháp năm 1992 (sửa

đổi, bổ sung năm 2001): “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời… đều thuộc sở hữu toàn dân”

Để cụ thể hóa Điều 17 Hiến pháp năm 1992, Luật TNN đã khẳng định:

"Tài nguyên nước thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”

(Điều 1) Theo đó, Nhà nước quy định quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng TNN, xả nước thải vào nguồn nước; quy định những trường hợp không phải xin phép, phải đăng ký và những trường hợp phải xin phép khi khai thác, sử dụng TNN, xả nước thải vào nguồn nước Nhà nước cũng quy định thẩm quyền quản lý nhà nước về TNN, điều hòa, phân bổ TNN, quy hoạch lưu vực sông, quy định những biện pháp bảo vệ TNN và những nội dung khác

Cũng như đất đai, TNN là một trong những tư liệu sản xuất thiết yếu nhưng tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao quyền sử dụng đất không chỉ được khai thác, sử dụng đất mà còn được chuyển quyền sử dụng đất Còn Luật TNN quy định tổ chức, cá nhân chỉ được quyền khai thác, sử dụng TNN mà không được chuyển nhượng giấy phép khai thác, sử dụng TNN Điều này đã gây ra những khó khăn cho tổ chức, cá nhân trong quá trình khai thác, sử dụng TNN

1.2.2.2 Quản lý tài nguyên nước theo lưu vực sông kết hợp với quản

lý theo địa giới hành chính

Nguyên tắc này được thể hiện rõ tại khoản 1 Điều 5 Luật TNN Lưu vực sông là một đơn vị quản lý TNN, việc quản lý phải đảm bảo tính hệ thống,

không chia cắt theo địa giới hành chính, đồng thời phải tôn trọng và phối hợp tốt với hệ thống quản lý theo địa giới hành chính Các đơn vị hành chính là những chủ thể trong lưu vực, mọi hoạt động phát triển kinh tế - xã hội trên lưu vực đều gắn với quyền lợi và nghĩa vụ của các chủ thể đó Vì vậy, trong quản lý TNN không thể tách rời quản lý theo lưu vực sông hay quản lý theo địa giới hành chính mà phải kết hợp hài hòa với nhau

1.2.2.3 Đảm bảo hài hoà lợi ích giữa các địa phương với các ngành kinh tế, giữa thượng lưu và hạ lưu

Hiện nay, chức năng quản lý nhà nước về TNN được giao cho Bộ TN&MT còn chức năng quản lý việc khai thác, sử dụng TNN cho từng lĩnh vực thuộc về các Bộ chuyên ngành như: Bộ NN&PTNT (tưới, tiêu nông nghiệp, cấp nước sinh hoạt); Bộ Công thương (thuỷ điện), Bộ Xây dựng (cấp nước đô thị, khu công nghiệp) Cấp tỉnh cũng sẽ hình thành cơ chế quản lý tương ứng Vì vậy, một cơ chế quản lý thích hợp phải kết hợp hài hoà lợi ích kinh tế - xã hội của các ngành kinh tế và các địa phương, tránh các xung đột, tranh chấp trong khai thác và sử dụng TNN

Giữa thượng lưu và hạ lưu có mối quan hệ tác động qua lại mật thiết với nhau Mọi hoạt động liên quan đến nguồn nước ở thượng lưu như lấy nước, thải nước, ngăn giữ nước, cải tạo dòng chảy, thay đổi chất lượng nước đều ảnh hưởng tới nguồn nước ở hạ lưu Bởi vậy, trong quản lý TNN phải đảm bảo lợi ích của cả thượng lưu và hạ lưu

1.2.2.4 Quản lý tổng hợp tài nguyên nước

Nước có thể được sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau ngay tại một nguồn nước Đó là tính chất sử dụng tổng hợp TNN, nó có ý nghĩa rất lớn trong tiến trình phát triển của loài người trong việc sử dụng TNN [25] Các dự án sử dụng tổng hợp TNN với sự hoàn thiện của nó đã thể hiện được tính hiệu ích rất cao, tính phối hợp trong khai thác, sử dụng TNN một cách kinh tế, hài hoà các nhu cầu dùng nước của các đối tượng sử dụng Sử dụng tổng hợp TNN được thể hiện trên quy mô lưu vực, trên quy mô công trình cho tới quy mô từng hộ dùng

nước, trong chính sách về TNN quốc gia, trong quy hoạch, kế hoạch khai thác,

sử dụng và bảo vệ Hiện nay, quản lý TNN vẫn bị phân tán và chồng chéo, trong khi đó TNN ngày càng khan hiếm đòi hỏi phải có sự quản lý tổng hợp TNN Bộ TN&MT phải là cơ quan chịu trách nhiệm phân bổ TNN cho các ngành đảm bảo TNN được sử dụng tổng hợp

1.2.2.5 Quản lý tài nguyên nước phải kết hợp chặt chẽ với quản lý các loại tài nguyên thiên nhiên khác

TNN có quan hệ mật thiết với các loại tài nguyên thiên nhiên khác như đất đai, rừng, khoáng sản

- Giữa đất và nước có mối liên hệ khăng khít với nhau vì đất là không gian chứa nước Đối với nước mặt thì không gian chứa nước là lòng, bờ các nguồn nước Đối với nước dưới đất thì các tầng chứa nước chính là không gian tồn tại và vận động của nó Mối liên hệ này đòi hỏi phải quy định rõ phạm vi vùng đất cần được điều chỉnh trong pháp luật về TNN sao cho Luật Đất đai và Luật TNN không chồng lấn nhau

- Giữa nước và rừng: Rừng sinh ra từ đất và nước, rồi chính rừng lại trở thành yếu tố rất quan trọng để bảo vệ đất và nước Về mùa khô, nước dưới đất

đã được rừng và đất rừng giữ lại trong mùa mưa lại trở thành nguồn cung cấp nước cho các sông, suối Nếu rừng trơ trọi, đất rừng bị bào xói thì gây ra hai hậu quả rất dễ thấy: mùa mưa, lũ sẽ về nhanh, đỉnh lũ sẽ cao, gây lụt lội tàn phá mùa màng, đất đai, cầu, đường, nhà cửa ; còn mùa khô thì nước dưới đất trữ lại trong các tầng đất rừng ít nên nguồn nước cung cấp cho sông, suối trở nên cạn kiệt, gây ô nhiễm môi trường, xâm nhập mặn ở các vùng cửa sông

- Giữa nước và khoáng sản: Giữa nước và khoáng sản có nhiều mối quan

hệ tự nhiên Một là, về phân loại khoa học thì nước khoáng, nước nóng thiên nhiên, nước có chứa các kim loại đều thuộc thành phần cấu thành nên nước dưới đất Nhưng do tính chất quý hiếm của chúng, người ta không coi những loại nước này nằm trong đối tượng và phạm vi điều chỉnh của Luật TNN Hai là,

các hoạt động thăm dò, khai thác khoáng sản thường ảnh hưởng tới nguồn nước dưới đất

Qua phân tích trên ta thấy, TNN có quan hệ mật thiết với các loại tài nguyên thiên nhiên khác nên trong quản lý cần phải có sự kết hợp chẽ giữa các

cơ quan quản lý nhà nước về các loại tài nguyên thiên nhiên

1.2.3 Vai trò, ý nghĩa của pháp luật tài nguyên nước

Pháp luật giữ vai trò quan trọng trong đời sống xã hội Pháp luật là phương tiện để thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, là phương tiện để Nhà nước quản lý đời sống xã hội và cũng là phương tiện để người dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình Pháp luật được sử dụng để tác động trực tiếp tới hành vi của người dân nhằm hạn chế những tác động xấu mà

họ có thể gây ra và khuyến khích họ thực hiện những hành vi có lợi cho TNN Với tư cách là hệ thống các quy phạm điều chỉnh hành vi xử sự của con người, pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng trong quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN, được thể hiện qua những khía cạnh sau:

1.2.3.1 Pháp luật quy định những quy tắc xử sự của tổ chức, cá nhân khi tác động vào tài nguyên nước

Pháp luật là công cụ điều tiết hành vi của các thành viên trong xã hội nên

có tác dụng rất lớn trong việc định hướng quá trình bảo vệ, khai thác và sử dụng TNN Những tác động của con người vào TNN có thể theo chiều hướng tốt cũng

có thể theo chiều hướng xấu Pháp luật có thể bảo vệ TNN hiệu quả bằng cách đưa ra những quy tắc xử sự chung đối với TNN buộc các tổ chức, cá nhân phải thực hiện Ví dụ, Nghị định số 149/2004/NĐ-CP ngày 27/7/2004 của Chính phủ Quy định việc cấp phép thăm dò, khai thác, sử dụng TNN và xả nước thải vào nguồn nước (sau đây gọi tắt là Nghị định số 149/2004/NĐ-CP) quy định các trường hợp không phải xin phép, các trường hợp phải xin phép, các trường hợp phải đăng ký; quy định thẩm quyền và trình tự, thủ tục cấp phép; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân thăm dò, khai thác, sử dụng TNN và xả nước thải vào nguồn nước Trường hợp tổ chức, cá nhân không thực hiện đúng các quy

định của pháp luật thì họ sẽ bị áp dụng các trách nhiệm pháp lý, đồng thời Nhà nước cũng sẽ đưa ra các biện pháp buộc các chủ thể này phải thực hiện theo quy tắc xử sự chung Như vậy, những quy định về quy tắc xử sự chung không chỉ là

cơ sở pháp lý để xác định hành vi vi phạm pháp luật TNN mà còn là cơ sở để áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể có hành vi gây tổn hại đến TNN

1.2.3.2 Pháp luật quy định trách nhiệm pháp lý buộc các chủ thể thực hiện nghiêm chỉnh quy định của pháp luật về tài nguyên nước

Song song với việc xác định các quy tắc xử sự chung khi tác động đến TNN, pháp luật cũng quy định những chế tài cụ thể đối với tổ chức, cá nhân không tuân theo quy tắc xử sự ấy Các chế tài được áp dụng là chế tài hình sự, dân sự, hành chính, kỷ luật để buộc các chủ thể phải thực hiện đầy đủ các quy định của pháp luật Bởi vì, cơ quan nhà nước đưa ra các quy tắc xử sự chung nhưng không phải lúc nào các chủ thể cũng tuân theo Ví dụ như tổ chức, cá nhân xả nước thải vào nguồn nước ở mức phải có giấy phép thì phải làm các thủ tục xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng không phải tổ chức, cá nhân nào cũng thực hiện quy định này bởi vì đầu tư cho một hệ thống xử lý nước thải đạt tiêu chuẩn môi trường rất tốn kém cả về thời gian và tiền bạc Hơn nữa, khi không xin phép các chủ thể này sẽ “trốn” được phí bảo vệ môi trường đối với nước thải Thậm chí, nhiều công ty vì chạy theo lợi nhuận của mình mà

bỏ qua lợi ích của toàn xã hội, đã lắp đặt hai hệ thống xả thải, một hệ thống xả nước thải trực tiếp vào nguồn nước và một hệ thống được xử lý đạt tiêu chuẩn trước khi xả vào nguồn nước nhằm che mắt cơ quan chức năng như Công ty Vedan Việt Nam, Công ty cổ phần Tung Kuang Lúc này các chế tài dân sự, hành chính, hình sự có ý nghĩa vô cùng quan trọng vì nó vừa bảo vệ lợi ích chính đáng của các tổ chức, cá nhân khác lại vừa bảo vệ lợi ích của toàn xã hội Hơn nữa, bằng các chế tài cụ thể, pháp luật đã trừng phạt các chủ thể có hành vi

vi phạm, đồng thời răn đe, giáo dục các chủ thể khác khiến họ phải tôn trọng và tuân theo các quy tắc xử sự chung để ngăn ngừa, hạn chế tác động xấu do con người gây ra cho TNN

1.2.3.3 Pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước

Việc quản lý nhà nước về TNN là công việc khó khăn, phức tạp Để thực hiện công việc này chúng ta có nhiều cách thức, biện pháp khác nhau trong đó, đòi hỏi phải có sự kết hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý nhà nước về TNN với các cơ quan quản lý nhà nước về các loại tài nguyên khác Vì vậy, để quản lý tốt TNN đòi hỏi phải có hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương Bằng việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản

lý nhà nước về TNN, pháp luật có tác dụng đặc biệt lớn trong việc tạo ra cơ sở pháp lý và cơ chế hoạt động cho các cơ quan này

Như vậy, pháp luật là một trong những công cụ hữu hiệu để quản lý nhà nước về TNN Tuy nhiên, chỉ có pháp luật và cơ quan quản lý nhà nước thôi chưa đủ vì nước không của riêng ai, nó là tài sản chung gắn liền với sự sống và nền văn minh của nhân loại Hiện nay, TNN đang bị ô nhiễm, suy thoái và cạn kiệt nghiêm trọng đòi hỏi mọi người dân đều phải có trách nhiệm bảo vệ TNN,

sử dụng nước hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả, góp phần cùng Nhà nước tạo ra chuyển biến thực sự trong việc quản lý nguồn tài nguyên quý giá này

1.3 Tham khảo pháp luật về tài nguyên nước của một số quốc gia trên thế giới

1.3.1 Pháp luật về tài nguyên nước của Hà Lan

Hà Lan có diện tích tự nhiên khoảng 34.000 km2

với địa hình trũng thấp, mạng lưới sông, kênh dầy đặc Do nằm ở hạ lưu các sông Rhine, Meuse, Cheldt nên Hà Lan thường bị ngập lụt và xâm nhập mặn

Thời gian đầu, Hà Lan đã thành lập các ban quản lý TNN, tuy nhiên, mới chỉ tập trung vào việc tiêu nước thừa ở các vùng trũng, thấp và quản lý việc cung cấp nước bằng cách duy trì mực nước dưới đất tầng nông Các ban quản lý này được xem như cơ quan quản lý TNN đầu tiên ở Hà Lan

Từ năm 1954, Hà Lan đã có Luật về sử dụng nước dưới đất đối với các công ty cung cấp nước, trong đó đưa ra thủ tục cấp phép sử dụng nước dưới đất

phục vụ cho cấp nước công cộng Việc cấp phép được thực hiện bởi Chính phủ, tuy nhiên các thủ tục còn chưa thật phù hợp với thực tế, vì vậy chính quyền các địa phương đã bổ sung thêm các điều khoản riêng của mình Các cấp quản lý ở trung ương và địa phương đều có trách nhiệm trong việc quản lý TNN nhưng lại thiếu sự phối hợp chặt chẽ với nhau

Từ năm 1980 đến nay, Hà Lan có sự chuyển biến mạnh mẽ trong quản lý TNN, đặc biệt là phân cấp quản lý cho các địa phương, trung ương chỉ đưa ra các hướng dẫn chung Pháp luật về quản lý nước dưới đất đã được thoàn thiện căn bản Thay đổi chính của Hà Lan là chuyển từ phương pháp tiếp cận theo ngành sang phương pháp tiếp cận có tính chất tổng hợp, liên ngành Luật nước dưới đất năm 1984 có bước tiến mới trong đó, quy định nguyên tắc tất cả các tổ chức, cá nhân có hoạt động khai thác, sử dụng nước dưới đất hoặc xả trở lại nước dưới đất đều là đối tượng bắt buộc phải xin cấp phép Nhờ quy định này

mà nguồn nước dưới đất của Hà Lan được quản lý tương đối tốt Các vấn đề liên quan đến quản lý ô nhiễm nguồn nước cũng đã được đề cập tương đối đầy

đủ trong Luật tạm thời về tái tạo và bố trí lại đất đai (năm 1982) và Luật Bảo vệ đất đai (năm 1986)

Ở Hà Lan, các vấn đề cơ bản về khung pháp lý cho quản lý TNN khá hoàn thiện Hiện nay, Việt Nam cũng đang hướng tới quản lý tổng hợp TNN, những kinh nghiệm về xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện hướng tới

sử dụng TNN tổng hợp, liên ngành của Hà Lan thật sự là bài học đáng quý

1.3.2 Pháp luật về tài nguyên nước của Trung Quốc

Để có thể khai thác, sử dụng và bảo vệ TNN một cách hợp lý Chính phủ Trung Quốc đã ban hành khá nhiều văn bản pháp quy và từng bước hoàn thiện thể chế quản lý TNN

Năm 1993, Trung Quốc đã ban hành Bản thực thi chế độ cấp giấy phép lấy nước, đến năm 2006, văn bản này được thay thế bằng Quy chế cấp phép sử dụng TNN và Quản lý thu phí TNN Chế độ cấp giấy phép sử dụng TNN là giải pháp cơ bản để Chính phủ điều tiết nhu cầu về nước của xã hội bằng luật pháp

Đồng thời, cũng giúp cho Trung Quốc có thể duy trì, thực hiện phát triển kinh tế

- xã hội một cách liên tục và bền vững Thông qua việc thực thi cấp giấy phép

sử dụng TNN đã phòng ngừa và ngăn chặn được một cách có hiệu quả hiện tượng khai thác TNN tuỳ tiện, thúc đẩy việc dùng nước theo kế hoạch, tiết kiệm

và tăng cường phương thức quản lý tổng hợp TNN

Năm 1997, Trung Quốc đã ban hành Chính sách về tài sản ngành nước Một trong những mục tiêu của chính sách này là nhằm xúc tiến sử dụng nước tiết kiệm và bảo vệ TNN, hoà giải và giải quyết những mâu thuẫn trong cung và cầu, thực hiện phát triển lâu dài và bền vững TNN Trong đó quy định: khi xác lập quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch thành thị và các hạng mục công trình xây dựng lớn cần phải làm rõ điều kiện về TNN Việc thực thi Chính sách về tài sản ngành nước đã có tác dụng rất lớn đối với việc sử dụng lâu dài

và bền vững TNN

Năm 1998, Trung Quốc đã ban hành Luật TNN (được sửa đổi, bổ sung năm 2002), đây là một tiêu chí đánh dấu cho việc Trung Quốc đã đưa công tác quản lý TNN vào quỹ đạo quản lý theo luật pháp, trị thuỷ theo luật pháp để khai

Luật TNN năm 1998 của Việt Nam cũng có những quy định khá tương đồng với Luật TNN của Trung Quốc Tuy nhiên, chế tài áp dụng đối với các hành vi vi phạm pháp luật về TNN của Trung Quốc nghiêm khắc hơn, điều này

đã giúp cho Luật TNN của họ được người dân thực hiện một cách tự giác Đây

cũng chính là bài học kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam khi xây dựng Luật TNN (sửa đổi)

Kết luận Chương 1

Nước là nguồn gốc của sự sống, là yếu tố quyết định sự sống còn cho mọi sinh vật, quyết định sự phát triển của mọi ngành kinh tế và xã hội, như Bác

Hồ cũng đã nói: “Có đất, có nước mới thành tổ quốc” Hành tinh không có nước

là hành tinh chết Quan sát hành tinh, điều đầu tiên các nhà khoa học quan tâm

là nước, để lý giải sự tồn tại hay diệt vong của sự sống trên đó

Trong những năm qua, việc bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN của nước ta

đã đạt được những thành tựu quan trọng, góp phần to lớn cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Nhưng TNN của nước ta đã xuất hiện những vấn đề đáng lo ngại, số lượng và chất lượng nước đều giảm Thêm vào đó, sự biến đổi của khí hậu toàn cầu sẽ dẫn đến sự suy giảm nguồn nước và Việt Nam

là một trong năm quốc gia bị ảnh hưởng nặng nề nhất Trong khi nguồn nước ngày càng khan hiếm thì nhu cầu sử dụng nước ngày càng gia tăng, khiến cho

an ninh về nước đang có nguy cơ bị đe dọa Vì vậy, để sử dụng bền vững TNN phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội thì ngay từ bây giờ chúng ta phải có những biện pháp quản lý, bảo vệ TNN phù hợp Một trong những công cụ hữu hiệu nhất để quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN chính là pháp luật

Kết quả nghiên cứu Chương 1 cho thấy pháp luật TNN có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN, nhất là trong nền kinh tế thị trường như hiện nay Điều này đã được minh chứng trong thực tế qua kinh nghiệm của một số nước trên thế giới Các nước này cũng gặp phải những vấn đề về TNN như ở Việt Nam nhưng nhờ những cải tổ về pháp luật TNN nên đã đạt được những thành tựu đáng kể trong công tác quản lý Bởi vậy,

để quản lý, bảo vệ TNN tốt hơn, đòi hỏi chúng ta phải nghiên cứu, đánh giá hệ thống pháp luật TNN, tìm ra những tồn tại, yếu kém, những nguyên nhân để từ

đó đưa ra những giải pháp hoàn thiện pháp luật

CHƯƠNG 2 - PHÁP LUẬT TÀI NGUYÊN NƯỚC VIỆT NAM

2.1 Vai trò của Nhà nước trong quản lý, bảo vệ, khai thác và sử dụng tài nguyên nước ở Việt Nam hiện nay

2.1.1 Thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên nước

Quản lý nhà nước về TNN được hiểu là quá trình Nhà nước bằng các cách thức, công cụ và phương tiện khác nhau tác động đến các hoạt động của con người để thực hiện chức năng quản lý, bảo vệ TNN sao cho vừa đem lại hiệu quả kinh tế vừa bảo vệ môi trường sinh thái

Các công cụ và phương tiện mà Nhà nước thường dùng trong quá trình tác động này là công cụ kỹ thuật, công cụ kinh tế, kế hoạch, chính sách và pháp luật trong đó, pháp luật có vị trí đặc biệt quan trọng Thông qua pháp luật TNN, Nhà nước xác định rõ mục đích, nguyên tắc và nội dung quản lý nhà nước, định hướng hành vi xử sự của con người trong bảo vệ, khai thác và sử dụng TNN Đồng thời, bằng pháp luật Nhà nước thiết lập một hệ thống các cơ quan quản lý TNN từ trung ương đến địa phương, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn

và cơ cấu, tổ chức của các cơ quan này để có thể giúp Nhà nước tiến hành được hoạt động quản lý TNN có hiệu quả Sự phân cấp này được thể hiện như sau:

2.1.1.1 Thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên nước ở Trung ương

Cơ quan quản lý nhà nước về TNN ở Trung ương bao gồm Chính phủ,

Bộ TN&MT, các Bộ, ngành có liên quan, cụ thể như sau:

 Chính phủ thống nhất quản lý TNN và mọi hoạt động bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN, phòng chống, khắc phục hậu quả, tác hại do nước gây ra trong phạm vi cả nước ([33] khoản 1 Điều 58)

Hội đồng quốc gia về TNN tư vấn cho Chính phủ trong những quyết định quan trọng về TNN và đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, ngành trong việc bảo vệ, khai thác và sử dụng TNN ([33] Điều 63, Điều 1 Quyết định số 99/2001/QĐ-TTg ngày 28/6/2001 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Hội đồng quốc gia về TNN)

 Bộ TN&MT chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về TNN

Trước đây, quản lý nhà nước về TNN được giao cho Bộ NN&PTNT thông qua Cục Quản lý nước và Công trình thủy lợi Năm 2002, Bộ TN&MT được thành lập, chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước đã được chuyển giao cho Bộ TN&MT thông qua Nghị định số 91/2001/NĐ-CP ngày 11/11/2002 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu

tổ chức của Bộ TN&MT Qua 5 năm hoạt động, Bộ TN&MT đã có những đóng góp đáng kể cho công tác quản lý nhà nước về TNN Tuy nhiên, do điều kiện kinh tế - xã hội thay đổi nên nhiệm vụ cũng cần phải thay đổi theo để đáp ứng được yêu cầu vì vậy, ngày 04/3/2008, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 25/2008/NĐ-CP thay thế Nghị định số 91/2002/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghị định số 25/2008/NĐ-CP), trong đó chức năng quản lý nhà nước về TNN đã được cụ thể hơn với 12 nhiệm vụ:

 Chỉ đạo, hướng dẫn và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật, các cơ chế, chính sách về TNN sau khi cấp có thẩm quyền ban hành;

 Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện chiến lược, quy hoạch TNN và các chương trình, kế hoạch tổng thể về phòng, chống suy thoái, cạn kiệt nguồn nước, khai thác, sử dụng tổng hợp và phát triển bền vững TNN sau khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt;

 Chủ trì xây dựng quy hoạch, kế hoạch quản lý và các biện pháp sử dụng TNN bảo đảm phát triển bền vững, phục vụ đa mục tiêu và chủ động phòng, chống suy thoái, cạn kiệt các nguồn nước;

 Quyết định việc phân loại, lập danh bạ nguồn nước (sông, hồ, suối và các dạng chứa nước tự nhiên khác); xây dựng, công bố tiêu chuẩn cơ sở hoặc trình Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ công bố các tiêu chuẩn quốc gia; xây dựng, ban hành theo thẩm quyền quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về sử dụng và bảo vệ TNN;

 Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về xác định ngưỡng giới hạn khai thác nước đối với các sông, các tầng chứa nước, các khu vực dự trữ nước, các khu vực hạn chế khai thác nước dưới đất; chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch điều hòa, phân bổ TNN giữa các ngành, các địa phương theo vùng lãnh thổ và trong phạm vi cả nước;

 Xây dựng, quản lý và khai thác mạng lưới quan trắc TNN; tổ chức thực hiện công tác điều tra cơ bản, kiểm kê, đánh giá TNN trong phạm vi cả nước; thông báo tiềm năng nguồn nước để các ngành, các địa phương xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng nước hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả;

 Tổ chức thẩm định các quy hoạch chuyên ngành về khai thác, sử dụng nước, các dự án chuyển nước giữa các sông do các Bộ, ngành, địa phương xây dựng trước khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của pháp luật;

 Chủ trì hoặc phối hợp với các cơ quan liên quan xây dựng, ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành các cơ chế, chính sách, thuế, phí, lệ phí, các nguồn thu khác và các hình thức ưu đãi liên quan đến khai thác, sử dụng và bảo vệ TNN;

 Hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện việc cấp, thu hồi giấy phép

về TNN theo quy định của pháp luật;

 Tổ chức thực hiện các biện pháp về bảo vệ, phòng, chống ô nhiễm nguồn nước, khôi phục nguồn nước bị suy thoái, cạn kiệt sau khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt;

 Làm đầu mối, chủ trì trình Thủ tướng Chính phủ việc hợp tác quốc tế

về lĩnh vực TNN; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập nhằm phát triển bền vững, công bằng, hợp lý trong khai thác, sử dụng nguồn nước quốc tế; trao đổi thông tin liên quan đến nguồn nước quốc tế; chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan trong việc giải quyết tranh chấp về nguồn nước quốc tế;

 Thường trực Hội đồng quốc gia về TNN và Ủy ban sông Mê Kông Việt Nam

Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ TN&MT trong lĩnh vực TNN được cụ thể hoá thông qua nhiệm vụ, quyền hạn của Cục quản lý TNN tại Quyết định số 1035/QĐ-BTNMT ngày 19/5/2008 của Bộ trưởng Bộ TN&MT quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu, tổ chức của Cục Quản lý TNN (sau đây gọi tắt là Quyết định số 1035/QĐ-BTNMT)

Việc thành lập Bộ TN&MT giúp quản lý thống nhất hơn về TN&MT, phân tách chức năng quản lý nhà nước với chức năng phân phối dịch vụ, đồng thời tăng cường sự phối hợp giữa quản lý TNN với quản lý môi trường, đất đai

Bảng 2.1 Thẩm quyền quản lý nhà nước về TNN trước và sau khi thành lập Bộ

Quy hoạch sử dụng đất Tổng Cục Địa chính Bộ TN&MT

Hợp tác quốc tế về TNN Lưu vực sông Mê Kông: Uỷ Bộ TN&MT

Thẩm quyền Bộ/ Ngành – trước khi

thành lập Bộ TN&MT

Bộ/ Ngành – sau khi thành lập Bộ TN&MT

ban Quốc gia sông Mê Kông Việt Nam, Bộ NN&PTNT chủ trì, có các Uỷ viên đại diện cho các Bộ

Cấp thoát nước đô thị Bộ Xây dựng Bộ Xây dựng

chứa Bộ Công nghiệp Bộ NN&PTNT (vận hành

các hồ chứa lớn trong mùa lũ)

Bộ Công thương, Bộ NN&PTNT, trong tương lai Bộ TN&MT

có khả năng tham gia cấp phép các CTTL lớn

Phân bổ ngân sách, quy

hoạch, phân bổ đầu tư và

thuỷ

Bộ Giao thông vận tải Bộ Giao thông vận tải

Các tiêu chuẩn và quy định

đối với nước sạch

(Nguồn: Nguyễn Văn Toàn (2008), Báo cáo Nước mặt – Hiện trạng và vấn đề, Báo cáo thành

phần thuộc Dự án Đánh giá ngành nước Việt Nam, Hà Nội)

Mặc dù, Chính phủ đã phân định chức năng của các Bộ, ngành nhưng chức năng quản lý nhà nước về TNN giữa Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT chưa thật sự phù hợp Bộ NN&PTNT là Bộ quản lý vận hành các công trình khai thác

sử dụng nước lại cùng chia sẻ trách nhiệm với Bộ TN&MT cụ thể là “thống nhất quản lý lưu vực sông, khai thác sử dụng và phát triển tổng hợp các dòng sông theo quy hoạch, kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt” Theo quy định của Luật TNN thì Bộ NN&PTNT vẫn là cơ quan có thẩm quyền phê

duyệt các quy hoạch lưu vực sông, quy hoạch hệ thống công trình thuỷ lợi theo

sự uỷ quyền của Chính phủ (Điều 59, 64) Trong khi đó, Bộ TN&MT là cơ

quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về TNN, thường trực Hội đồng quốc gia về TNN lại gần như đứng ngoài đối với thẩm quyền này Mặc dù, ngày 01/12/2008, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 120/2008/NĐ-CP về Quản lý lưu vực sông (sau đây gọi tắt là Nghị định số 120/2008/NĐ-CP) trong đó, giao cho Bộ TN&MT thực hiện chức năng quản lý lưu vực sông nhưng đến nay Nghị định này vẫn hầu như chưa được thực thi trên thực tế Như vậy, việc thành lập Bộ TN&MT nhằm tạo ra sự quản lý thống nhất đối với các loại TN&MT, khắc phục những nhược điểm quản lý, nhưng đến nay vẫn chưa hiệu quả, công tác quản lý TNN vẫn rơi vào tình trạng phân tán

2.1.1.2 Thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên nước ở địa phương

* Ở cấp tỉnh

Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây viết tắt

là UBND cấp tỉnh) chịu trách nhiệm quản lý việc khai thác, sử dụng và bảo vệ TNN trong phạm vi địa phương mình theo phân cấp của Chính phủ và hướng dẫn của Bộ TN&MT ([33] khoản 4 Điều 58) Sở TN&MT có trách nhiệm giúp UBND tỉnh quản lý nhà nước về TNN trên địa bàn tỉnh

Trước đây, vai trò chủ chốt trong quản lý TNN tại các tỉnh là Sở NN&PTNT Sở NN&PTNT chịu trách nhiệm trước UBND tỉnh làm nhiệm vụ chỉ đạo thực hiện quản lý TNN Để thực hiện, trong Sở có Phòng thuỷ lợi và các cán bộ thuỷ lợi của Phòng trực tiếp điều hành công tác thuỷ lợi trong tỉnh Ngoài ra, còn có các doanh nghiệp trực thuộc Sở NN&PTNT trực tiếp làm công tác quy hoạch, khảo sát thiết kế và quản lý vận hành hệ thống công trình thủy lợi

Năm 2003, sau khi Bộ TN&MT được thành lập thì tại các tỉnh cũng thành lập Sở TN&MT và trách nhiệm quản lý nhà nước về TNN được chuyển giao từ Sở NN&PTNT sang cho Sở TN&MT Trong Sở có Phòng Quản lý TNN hoặc ghép chung với lĩnh vực khác, trong đó có các cán bộ làm công tác quản lý TNN Tuy nhiên, cán bộ làm công tác quản lý TNN ở các Sở còn rất ít, theo thống kê sơ bộ, trung bình mỗi Sở chỉ có khoảng 3 cán bộ quản lý TNN [40]

Tương tự với tình trạng quản lý quản lý TNN ở Trung ương, ở cấp tỉnh

Sở NN&PTNT cũng cùng chia sẻ trách nhiệm với Sở TN&MT dẫn đến những bất cập trong việc giải quyết các vấn đề về quản lý TNN ở địa phương

* Ở cấp Huyện

Trước đây, tại các huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh có Phòng NN&PTNT, trong đó có cán bộ thuỷ lợi phụ trách công tác thuỷ lợi và quản lý TNN Từ năm 2003, việc quản lý TNN trong huyện được chuyển cho phòng TN&MT Tuy nhiên, tại các huyện hầu như không có cán bộ làm công tác quản

lý nhà nước về TNN nên việc thực thi pháp luật về TNN bị hạn chế

* Ở cấp Xã

Tại các xã, phường, thị trấn để quản lý nguồn nước phục vụ sản xuất nông nghiệp của xã có ban hay tổ, đội, quản lý kênh mương nội đồng, phân phối nước nội đồng, quản lý những công trình thuỷ lợi nhỏ do dân xây dựng

Như vậy, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về TNN đã được xây dựng

từ Trung ương đến địa phương, pháp luật về TNN cũng đã quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa giải quyết triệt để tình trạng chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các

cơ quan quản lý nhà nước về TNN đã khiến cho không chỉ công tác quản lý TNN gặp khó khăn mà còn khiến cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng TNN gặp nhiều phiền phức

2.1.2 Nội dung quản lý nhà nước về tài nguyên nước

Quản lý nhà nước về TNN là toàn bộ hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện chức năng quản lý, bảo vệ TNN Quản lý nhà nước về TNN bao gồm nhiều nội dung khác nhau, được quy định tại Điều 57 Luật TNN, cụ thể như sau:

2.1.2.1 Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách về bảo vệ, khai thác, sử dụng, phát triển tài nguyên nước

Chiến lược về TNN là những nhiệm vụ lớn, mục tiêu lớn mang tính tổng thể, được Nhà nước xây dựng và chỉ đạo thực hiện trong thời gian dài nhằm