liên hồ chứa đã gây ảnh hưởng xấu đến kinh tế-xã hội và môi trường
Điện lực, trong đó thủy điện đóng vai trò quan trọng chiếm tới trên 40% tổng công suất điện toàn quốc, là một trong những ngành kinh tế trụ cột của bất kỳ quốc gia nào. Việt Nam cũng không ngoại lệ, tỷ lệ tăng trưởng nhu cầu điện hiện nay ước tính là 15%/năm, trong khi tỷ lệ tăng trưởng bình quân của ngành điện chỉ là 12,7%/năm [2] nên tình trạng cắt điện luân phiên diễn ra khá phổ biến, ngay cả ở các thành phố lớn. Vì vậy, đòi hỏi Việt Nam phải có kế hoạch tăng trưởng điện năng để đáp ứng nhu cầu.
Tuy nhiên, việc phát triển thủy điện ồ ạt đã để lại những hậu quả nặng nề cho xã hội. Một là, gây ô nhiễm môi trường, điều này dễ dàng nhận thấy ở lưu vực sông Đồng Nai, chất lượng nước ở thượng lưu bị ô nhiễm cục bộ còn ở hạ lưu thì nguồn nước bị ô nhiễm nặng như khu vực sau đập Trị An trên sông Đồng Nai, sau đập Dầu Tiếng trên sông Sài Gòn, sông Vàm Cỏ Đông. Hai là, diện tích rừng đầu nguồn bị thu hẹp dẫn tới lũ ống, lũ quét xuất hiện nhiều hơn với cường độ mạnh hơn, tình trạng khô hạn xảy ra thường xuyên hơn đã ảnh hưởng trực tiếp đến tài sản, sức khỏe, tính mạng của người dân. Ba là, dòng nước sau các hồ chứa vào mùa kiệt đều trong hơn do lượng phù sa lắng đọng ở thượng lưu nên gây xói lở, sạt bờ, làm biến hình ở các lòng sông hạ lưu như hiện tượng sạt lở ven sông ở Phú Thọ, Sơn Tây...[6]. Bốn là, việc xây dựng nhiều công trình thủy điện trên cùng một lưu vực sông sẽ làm mất đi dòng chảy môi trường của sông, ảnh hưởng đến hệ động thực vật xung quanh.
Ngoài ra, việc giữ nước, xả nước của các hồ chứa thủy điện cũng gây ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống và sản xuất của người dân. Tháng 02/2010 tại Bắc Bộ do các hồ chứa lớn xả nước phục vụ đổ ải đợt 2 từ 07/02/2010 đến 13/02/2010 nên đã cải thiện được mực nước ở hạ du, đảm bảo 98% diện tích lấy đủ nước phục vụ vụ Đông Xuân. Sau đó, vào dịp Tết Canh Dần, nhu cầu dùng
điện giảm, các hồ chứa hạn chế phát điện nên mực nước ở hạ du hệ thống sông Hồng - Thái Bình đều xuống mức thấp nhất kỷ lục. Điển hình là mực nước sông Hồng tại Hà Nội xuống mức 0,10 m (19h-21/02/2010) là mực nước thấp nhất lịch sử; sông Lô tại Vụ Quang xuống mức 4,98 m (19h-21/02/2010) cũng là mực nước thấp nhất lịch sử, thấp hơn nhiều so với mực nước thấp nhất đứng thứ 2 là 8,00 m (năm 2008); sông Thái Bình tại Phả Lại xuống mức -0,29 m (19h- 21/02/2010), là trị số thấp nhất lịch sử so với trị số thấp thứ 2 là -0,15 m (năm 2009) [6].
Hiện nay, các nhà máy thủy điện Hòa Bình, Tuyên Quang, Thác Bà vận hành theo sự điều hành của Trung tâm điều độ điện quốc gia để đáp ứng yêu cầu của hệ thống điện: khi cần phát điện nhiều thì xả qua tuốc bin nhiều, khi phát điện ít thì xả ít. Chế độ vận hành theo nhu cầu điện như vậy đã tạo nên chế độ dao động dòng chảy bất thường ở hạ du, tạo ra những sóng xả âm (nước chảy ngược, giảm lưu lượng đột ngột), làm giảm mạnh mực nước ở hạ lưu, tạo dao động mực nước lên xuống rõ rệt từ 0,5 đến 1 m ở hạ lưu [6], gia tăng tình trạng thiếu nước ở hạ du, nhất là vào thời điểm các hồ chứa phát điện tối thiểu trùng với kỳ thủy triều kém.
Để xảy ra tình trạng trên là do chúng ta chưa có “nhạc trưởng”, với những quy định hiện hành thì Bộ TN&MT không thể can thiệp vào việc phát triển thủy điện ồ ạt. Vì Bộ TN&MT chỉ được hỏi ý kiến sau khi dự án thủy điện được phê duyệt như phân tích ở mục 3.2.1, Bộ TN&MT gần như bị đứng ngoài cuộc với các dự án quan trọng này.
Thêm vào đó, mặc dù Chính phủ đã ban hành Nghị định số 112/2008/NĐ-CP ngày 20/10/2008 về quản lý, bảo vệ, khai thác, tổng hợp TN&MT các hồ chứa thủy điện, thủy lợi, nhưng đến nay Nghị định này vẫn chỉ nằm “trên giấy”, vì cơ chế ràng buộc chưa đủ mạnh và chưa có quy trình vận hành liên hồ chứa. Hiện tại, Bộ TN&MT đang khẩn trương thống kê, rà soát phân loại để lập danh mục các hồ chứa thủy điện, thủy lợi phải xây dựng quy trình vận hành liên hồ chứa, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và lên kế
hoạch tổng thể xây dựng quy trình vận hành liên hồ chứa, trong đó có các hồ thủy điện ở miền Trung và Tây Nguyên. Nhưng “chờ được vạ thì má đã xưng”, các hồ thủy điện vẫn được quyền “tự quyết”, vai trò của Bộ TN&MT vẫn bị xem nhẹ, còn người dân thì vẫn phải oằn mình gánh chịu những hệ lụy.
3.3. Kiến nghị phƣơng hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật tài nguyên nƣớc ở Việt Nam
Như trên đã phân tích, hệ thống pháp luật về TNN tuy đã có những bước tiến đáng kể, góp phần bảo vệ TNN, bảo đảm phát triển bền vững kinh tế - xã hội nhưng bên cạnh đó vẫn còn những hạn chế nhất định. Điều này đã làm giảm hiệu quả của công tác quản lý TNN. Hơn nữa, trong điều kiện kinh tế - xã hội phát triển nhanh chóng như hiện nay, Luật TNN lại ban hành từ khá lâu (tháng 5/1998) nên nhiều quy định đã không còn phù hợp với thực tế cuộc sống. Vì vậy, để góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật TNN, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị sau:
3.3.1. Thu hẹp đối tượng được miễn thuế tài nguyên đối với tài nguyên nước nguyên nước
Tại hầu hết các quốc gia, TNN vẫn được xem là tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Ở Việt Nam hình thức sở hữu nhà nước đối với TNN vẫn là tối ưu nhất. Tuy nhiên, như phân tích ở mục 3.2.6, pháp luật Việt Nam chưa coi trọng các công cụ kinh tế, tài chính trong quản lý TNN. Trong khi đó, TNN đang dần bị cạn kiệt và ngày càng trở nên khan hiếm nên hằng năm, Nhà nước phải chi một khoản kinh phí rất lớn cho việc tìm kiếm nguồn nước, khôi phục nguồn nước… Một phương pháp tối ưu nhằm bù đắp một phần cho ngân sách nhà nước, bảo vệ TNN, khuyến khích người dân sử dụng nước tiết kiệm là coi trọng các chính sách kinh tế, tài chính trong quản lý TNN.
Tuy nhiên, mặc dù Luật Thuế tài nguyên đã quy định mọi tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng TNN đều phải nộp thuế tài nguyên nhưng thuế suất đối với các hoạt động này chưa hợp lý điển hình như đối với thủy điện, nước là nguyên liệu chính phục vụ phát điện, mức thuế suất từ 2-5% là thấp và khung
thuế suất quá rộng. Tuy đưa ra khung thuế suất là từ 2-5% nhưng không hướng dẫn cụ thể trường hợp nào đóng 2%, trường hợp nào đóng 5% nên mức thuế suất cao hầu như không được áp dụng và trong thực tế hiện nay, các công ty thủy điện vẫn đóng thuế tài nguyên đối với TNN là 2%. Thêm vào đó, tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng TNN phục vụ cho sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp… lại được miễn thuế, điều này không khuyến khích được ý thức khai thác, sử dụng nước tiết kiệm. Ví dụ như ở Tây Nguyên, người dân không “để mắt” đến những khuyến cáo về mô hình tưới tiết kiệm của các chuyên gia nông nghiệp vừa sử dụng ít nước, vừa cho năng suất cao vì họ sợ mất mùa. Nhưng nguyên nhân sâu xa chính là việc sử dụng nước nhiều hay ít đều không phải “mất tiền mua” nên không có ý thức tiết kiệm. Vì vậy, nếu ta không miễn thuế tài nguyên đối với tổ chức, cá nhân sử dụng nước dưới đất cho tưới các loại cây trồng công nghiệp thì sẽ khiến cho người dân thay đổi nếp nghĩ và chắc chắn rằng mô hình tưới tiết kiệm sẽ được áp dụng rộng rãi để tiết kiệm một phần chi phí.
Vì vậy, để vừa bù đắp một phần cho ngân sách nhà nước, vừa khuyến kích khai thác, sử dụng nước tiết kiệm, tái sử dụng nước, bảo vệ TNN, chúng ta cần xem xét, điều chỉnh tăng mức thuế suất thuế TNN đối với các hoạt động sử dụng nước cho sản xuất kinh doanh đặc biệt là thủy điện. Đồng thời, xem xét chỉ giảm một phần thuế tài nguyên cho các đối tượng khai thác, sử dụng TNN phục vụ việc tưới các loại cây trồng công nghiệp.
3.3.2. Coi giấy phép về tài nguyên nƣớc là tài sản
Việc coi giấy phép về TNN là tài sản như giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, được phép chuyển nhượng, để thừa kế, thế chấp… sẽ mang đến cho nước một giá trị ẩn hay nói cách khác là “giá cơ hội”. Đồng thời, cũng hình thành ở người khai thác, sử dụng TNN động cơ tự nguyện bảo vệ TNN và sử dụng nước hiệu quả, tiết kiệm nhất.
So với các lựa chọn khác hiện nay, việc chuyển nhượng quyền khai thác, sử dụng TNN, xả nước thải vào nguồn nước có thể giúp chuyển đổi nước có giá
trị sử dụng cao hơn theo cách rẻ hơn và công bằng hơn. Ví dụ như ở Chile, nhờ hình thành thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng nước mà thành phố La Serena có thể đáp ứng được những nhu cầu sử dụng nước bằng cách mua quyền sử dụng nước dư thừa của nông dân với mức giá thấp hơn so với chi phí xây dựng hồ chứa Puclaradam theo như kế hoạch. Hơn nữa, do có lợi trong việc bán bớt phần dư thừa quyền sử dụng nước của mình và để có thể tạo ra lượng nước dư thừa nhiều hơn, nông dân đã tìm cách áp dụng các công nghệ tưới tiên tiến, hiệu quả hơn. Với việc hình thành hoạt động kinh doanh quyền sử dụng nước ở Chile không những đã tránh được những mâu thuẫn về nước mà còn tránh được các chi phí môi trường liên quan đến việc xây dựng các hồ chứa nước mới. Thêm vào đó, người nông dân còn được hưởng lợi từ việc có các quyền sử dụng nước và với họ, chúng là một tài sản có thể dùng để thế chấp cho việc vay vốn với lãi suất thấp [21].
Hiện nay, việc cấm chuyển quyền sử dụng giấy phép về TNN ở nước ta đã gây ra những khó khăn cho chủ giấy phép. Ví dụ, Ông Nguyễn Văn A là hộ kinh doanh cá thể, có một Xưởng sản xuất Mỳ sợi. Ông A đứng tên trong Giấy phép khai thác, sử dụng nước dưới đất với quy mô 30 m3/ngày đêm và Giấy phép xả nước thải vào nguồn nước với quy mô là 25 m3/ngày đêm. Ông A chết đi và di chúc cho con trai là Nguyễn Văn B được hưởng thừa kế Xưởng sản xuất Mỳ sợi nói trên. Anh B vẫn duy trì hoạt động sản xuất kinh doanh như thời cha mình còn sống. Nhưng vì pháp luật quy định giấy phép về TNN sẽ bị thu hồi khi chủ giấy phép là cá nhân chết (điểm a khoản 1 Điều 10 Nghị định số 149/2004/NĐ-CP) nên B phải làm thủ tục lại từ đầu để xin hai loại giấy phép về TNN nói trên.
Từ ví dụ trên ta thấy việc cấm chuyển nhượng giấy phép về TNN đã gây ra những khó khăn nhất định cho doanh nghiệp, người dân và cả chính cơ quan nhà nước. Thứ nhất, cơ quan nhà nước mất thêm nhân lực để thẩm định hồ sơ, cấp giấy phép mới. Công việc này hết sức lãng phí vì nó đã hoàn tất kể từ khi
cấp giấy phép cho ông Nguyễn Văn A. Thứ hai, Anh Nguyễn Văn B mất thêm thời gian, tiền bạc và nhân lực để xin cấp phép mới.
Việc coi giấy phép về TNN là một loại tài sản được phép chuyển giao sẽ khuyến khích các tổ chức, cá nhân đầu tư vào các lĩnh vực có nhu cầu sử dụng nước lớn. Vì quyền sử dụng nước của họ sẽ được đảm bảo và không bị phụ thuộc vào quyền của các đối tượng sử dụng nước khác trong thời gian thiếu nước nên các nhà đầu tư sẽ yên tâm hơn. Sự đảm bảo quyền sử dụng nước còn thu hút tư nhân đầu tư vào các công trình nước lớn làm giảm bớt gánh nặng cho ngân sách nhà nước.
3.3.3. Phân định rõ chức năng quản lý nhà nƣớc về tài nguyên nƣớc của Bộ TN&MT với các Bộ, ngành khác
Bộ TN&MT có chức năng, nhiệm vụ chính trong quản lý TNN. Bên cạnh đó còn có các Bộ, ngành cơ quan khác có chức năng, phối hợp cùng Bộ TN&MT để quản lý TNN. Tuy nhiên, giữa các cơ quan này còn thiếu sự phối kết hợp trong việc quản lý, làm cho hiệu quả quản lý không cao. Vì vậy, cần phải xây dựng cơ sở pháp lý để các cơ quan quản lý nhà nước về TNN phối hợp với nhau để quản lý thống nhất, toàn diện TNN trong phạm vi toàn quốc. Đồng thời, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của các cơ quan có liên quan trong quản lý TNN, tránh hiện tượng trùng lặp, chồng chéo làm giảm hiệu quả quản lý.
Tuy nhiên, nếu chỉ tập trung vào việc nâng cấp hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về hình thức mà không chú ý đến việc đào tạo nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ chuyên môn làm công tác quản lý thì khó đạt được kết quả cao. Vì thế cùng với việc hoàn thiện hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về tài TNN cũng cần chú trọng đến trình độ của đội ngũ cán bộ chuyên trách.
Như vậy, chúng ta cần phải ban hành, sửa đổi những quy định của pháp luật về trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về TNN để tạo ra cơ sở pháp lý đồng bộ, hoàn chỉnh cho các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện được trách nhiệm của mình.
3.3.4. Quy định tiêu chí xác định thiệt hại
Tranh chấp về TNN xảy ra không nhiều nhưng lại trên diện rộng và ảnh hưởng đến nhiều người như vụ việc của Công ty Vedan Việt Nam xả nước ra sông Thị Vải đã gây thiệt hại cho ngư dân thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai và Bà Rịa - Vũng Tàu. Mặc dù, đến ngày 10/8/2010, gần hai năm kể từ ngày phát hiện ra vụ việc, công ty Vedan Việt Nam đã chấp nhận bồi thường 100% yêu cầu của nông dân ba tỉnh, thành (thành phố Hồ Chí Minh 45,7 tỷ đồng; tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu 53,6 tỷ đồng và tỉnh Đồng Nai 119,5 tỷ đồng) nhưng dư luận xã hội còn bức xúc về sự chây ỳ của Vedan. Việc xác định thiệt hại chưa được rõ ràng đã dẫn tới việc giải quyết tranh chấp kéo dài, không thống nhất được mức bồi thường. Để làm rõ hơn về tiêu chí xác định thiệt hại, chúng ta có thể hoàn thiện pháp luật theo hướng sau:
Thứ nhất, cần có các quy định cụ thể về việc xác định thiệt hại do hành vi (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
làm ô nhiễm, suy thoái TNN gây ra. Đây là công việc hết sức khó khăn nhưng lại vô cùng quan trọng trong giải quyết tranh chấp về TNN. Thiệt hại do các hành vi này gây ra nên quy định thành hai loại và phải được tính riêng rẽ:
- Thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng, tài sản, của tổ chức, cá nhân với cách tính phổ biến là thông qua các chi phí khám chữa bệnh do các cơ sở y tế cung cấp. Tuỳ thuộc vào mức độ ô nhiễm nguồn nước mà thiệt hại cho sức khỏe của con người.
- Thiệt hại về môi trường bao gồm chi phí hợp lý cho việc khôi phục lại tình trạng ban đầu của TNN, những thiệt hại do không sử dụng được nguồn nước bị ô nhiễm, những chi phí cho việc khảo sát, phân tích đánh giá TNN.
Thứ hai, chúng ta cần phải bổ sung những quy định cụ thể về cách thức
xác định tính chất và mức độ thiệt hại theo các phương pháp lượng giá nhất