Việc nắm chắc số lượng và chất lượng TNN có ý nghĩa rất quan trọng trong việc lập quy hoạch, kế hoạch và ra các quyết định về TNN. Tuy nhiên, công tác điều tra, đánh giá TNN trong thời gian qua nhìn chung chưa tốt, hiệu quả điều tra còn thấp do thiếu các văn bản hướng dẫn chi tiết.
Hoạt động điều tra cơ bản TNN đóng vai trò cung cấp thông tin đầu vào cho công tác quản lý TNN, giúp các cơ quan nhà nước nắm được hiện trạng TNN của quốc gia để chủ động thực hiện công tác quản lý. Nhưng Luật TNN mới chỉ có các quy định mang tính chất chung chung và nguyên tắc về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực này ví dụ như khoản 4 Điều 60
Luật TNN quy định “Chính phủ quy định cụ thể việc phân công, phân cấp và quản lý kết quả điều tra cơ bản về TNN”. Trong suốt nội dung của Luật không
có quy định cụ thể nào về điều tra cơ bản. Thậm chí, trong hệ thống văn bản dưới luật cũng chưa có quy định nào hướng dẫn chi tiết và cụ thể về nội dung của hoạt động này. Vì thế, dù TNN hiện đang bị ô nhiễm, suy thoái và cạn kiệt trên diện rộng nhưng vẫn không có số liệu chính xác. Chính vì không quy định cụ thể nên không có số liệu điều tra tổng thể dẫn đến hệ quả là việc cung cấp thông tin về TNN cũng gặp khó khăn ngay cả với các cơ quan quản lý, điều này đã gây cản trở cho công tác quản lý nhà nước về TNN.
3.2.6. Pháp luật tài nguyên nƣớc chƣa coi trọng đúng mức chính sách kinh tế, tài chính trong quản lý tài nguyên nƣớc
Hiện nay, mức độ gia tăng ô nhiễm nguồn nước ngày càng mạnh mẽ do phát triển đô thị và công nghiệp hóa, đây là vấn đề đáng quan tâm, lo ngại và có ảnh hưởng xấu đến sức khỏe cộng đồng. Vì vậy, hàng năm Nhà nước phải bỏ ra rất nhiều kinh phí để khôi phục, tìm kiếm nguồn nước... Trong khi đó, dù ngành nước cũng có những đóng góp không nhỏ vào tiến trình phát triển kinh tế-xã hội nhưng pháp luật TNN Việt Nam lại chưa coi trọng đúng mức vai trò của các công cụ kinh tế, tài chính trong quản lý TNN.
Mặc dù, đã được nâng lên thành Luật nhưng những quy định về thuế tài nguyên đối với TNN vẫn còn có chỗ chưa hợp lý. Ngành nông nghiệp sử dụng nước nhiều nhất (hơn 70%) nhưng lại được miễn thuế tài nguyên, điều này phù hợp với chính sách hỗ trợ nông dân của Đảng và Nhà nước nhưng như vậy sẽ không khuyến khích được người dân sử dụng nước tiết kiệm. Như ở một số nơi thuộc Tây Nguyên người dân sử dụng nước dưới đất bừa bãi, lãng phí, phớt lờ các khuyến cáo về mô hình tưới tiết kiệm của chuyên gia nông nghiệp dẫn tới thiếu nước, gây ô nhiễm môi trường. Người trồng cà phê ở đây vẫn có thói quen tưới 5 lần/mùa khô, khối lượng nước cho mỗi lần tưới là 600 - 700 lít/gốc. Với thói quen này, lượng nước tưới mà người trồng cà phê gây lãng phí lên tới 300 - 400 lít/gốc. Kiểu “xài sang” của người trồng cà phê như hiện nay thì với
180.000 ha cà phê hiện có của tỉnh Đắk Lắk, mỗi mùa khô người trồng cà phê đã tự gây lãng phí khoảng 400 triệu m3
nước [20]. Điều này rất dễ lý giải bởi TNN theo họ là của “trời cho” không phải bỏ tiền ra mua nên không cần phải tiết kiệm.
Ngoài ra, giá nước, phí thoát nước, phí bảo vệ môi trường đối với nước thải được ấn định dựa một phần quan trọng vào mức thu nhập của người dân và khả năng về tài chính của các cơ sở kinh tế nên vẫn ở mức thấp. Chính điều này đã tác động tiêu cực, không chỉ hạn chế việc mở rộng dịch vụ cấp nước và tăng năng lực thoát nước, xử lý nước thải mà còn không khuyến khích việc sử dụng nước tiết kiệm và hiệu quả.
Thêm vào đó, quy định về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải sản xuất tại Nghị định số 67/2003/NĐ-CP còn có điểm chưa hợp lý, gây thất thoát ngân sách nhà nước. Như tại Điều 1 Nghị định này quy định đối tượng nộp phí bảo vệ môi trường đối với nước thải sản xuất là các cơ sở sản xuất phát sinh ra nước thải. Điều đáng bàn là các doanh nghiệp trong khu công nghiệp không xả nước thải ra môi trường mà xả vào hệ thống xử lý nước thải của khu công nghiệp nên họ đã đóng phí xử lý nước thải cho Ban quản lý khu công nghiệp. Tuy nhiên, nhiều khu công nghiệp không có hệ thống xử lý nước thải đạt tiêu chuẩn môi trường nhưng vẫn thu phí này của doanh nghiệp và vẫn xả nước thải không đạt tiêu chuẩn vào môi trường. Trong khi đó, Nhà nước lại không thu được phí này từ Ban quản lý khu công nghiệp vì họ không phải là cơ sở sản xuất và không làm phát sinh nước thải và Nhà nước cũng không thể thu được của doanh nghiệp vì họ không xả vào môi trường. Trong khi đó, lượng nước thải sản xuất của các khu công nghiệp ở Việt Nam chiếm một tỷ lệ không nhỏ đã làm cho ngân sách nhà nước bị thất thoát.
Như vậy, mặc dù có thể thấy rõ giá trị kinh tế của TNN song pháp luật TNN vẫn chưa coi công cụ kinh tế, tài chính là công cụ quan trọng để quản lý, bảo vệ TNN. Trong khi đó, hằng năm, Chính phủ phải đầu tư rất nhiều kinh phí
để bảo vệ TNN, tìm kiếm nguồn nước. Vì vậy, khi hoàn thiện hệ thống pháp luật TNN, chúng ta cần phải quan tâm đúng mức đến công cụ kinh tế.
3.2.7. Phát triển thủy điện thiếu quy hoạch, thiếu quy trình vận hành
liên hồ chứa đã gây ảnh hưởng xấu đến kinh tế-xã hội và môi trường
Điện lực, trong đó thủy điện đóng vai trò quan trọng chiếm tới trên 40% tổng công suất điện toàn quốc, là một trong những ngành kinh tế trụ cột của bất kỳ quốc gia nào. Việt Nam cũng không ngoại lệ, tỷ lệ tăng trưởng nhu cầu điện hiện nay ước tính là 15%/năm, trong khi tỷ lệ tăng trưởng bình quân của ngành điện chỉ là 12,7%/năm [2] nên tình trạng cắt điện luân phiên diễn ra khá phổ biến, ngay cả ở các thành phố lớn. Vì vậy, đòi hỏi Việt Nam phải có kế hoạch tăng trưởng điện năng để đáp ứng nhu cầu.
Tuy nhiên, việc phát triển thủy điện ồ ạt đã để lại những hậu quả nặng nề cho xã hội. Một là, gây ô nhiễm môi trường, điều này dễ dàng nhận thấy ở lưu vực sông Đồng Nai, chất lượng nước ở thượng lưu bị ô nhiễm cục bộ còn ở hạ lưu thì nguồn nước bị ô nhiễm nặng như khu vực sau đập Trị An trên sông Đồng Nai, sau đập Dầu Tiếng trên sông Sài Gòn, sông Vàm Cỏ Đông. Hai là, diện tích rừng đầu nguồn bị thu hẹp dẫn tới lũ ống, lũ quét xuất hiện nhiều hơn với cường độ mạnh hơn, tình trạng khô hạn xảy ra thường xuyên hơn đã ảnh hưởng trực tiếp đến tài sản, sức khỏe, tính mạng của người dân. Ba là, dòng nước sau các hồ chứa vào mùa kiệt đều trong hơn do lượng phù sa lắng đọng ở thượng lưu nên gây xói lở, sạt bờ, làm biến hình ở các lòng sông hạ lưu như hiện tượng sạt lở ven sông ở Phú Thọ, Sơn Tây...[6]. Bốn là, việc xây dựng nhiều công trình thủy điện trên cùng một lưu vực sông sẽ làm mất đi dòng chảy môi trường của sông, ảnh hưởng đến hệ động thực vật xung quanh.
Ngoài ra, việc giữ nước, xả nước của các hồ chứa thủy điện cũng gây ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống và sản xuất của người dân. Tháng 02/2010 tại Bắc Bộ do các hồ chứa lớn xả nước phục vụ đổ ải đợt 2 từ 07/02/2010 đến 13/02/2010 nên đã cải thiện được mực nước ở hạ du, đảm bảo 98% diện tích lấy đủ nước phục vụ vụ Đông Xuân. Sau đó, vào dịp Tết Canh Dần, nhu cầu dùng
điện giảm, các hồ chứa hạn chế phát điện nên mực nước ở hạ du hệ thống sông Hồng - Thái Bình đều xuống mức thấp nhất kỷ lục. Điển hình là mực nước sông Hồng tại Hà Nội xuống mức 0,10 m (19h-21/02/2010) là mực nước thấp nhất lịch sử; sông Lô tại Vụ Quang xuống mức 4,98 m (19h-21/02/2010) cũng là mực nước thấp nhất lịch sử, thấp hơn nhiều so với mực nước thấp nhất đứng thứ 2 là 8,00 m (năm 2008); sông Thái Bình tại Phả Lại xuống mức -0,29 m (19h- 21/02/2010), là trị số thấp nhất lịch sử so với trị số thấp thứ 2 là -0,15 m (năm 2009) [6].
Hiện nay, các nhà máy thủy điện Hòa Bình, Tuyên Quang, Thác Bà vận hành theo sự điều hành của Trung tâm điều độ điện quốc gia để đáp ứng yêu cầu của hệ thống điện: khi cần phát điện nhiều thì xả qua tuốc bin nhiều, khi phát điện ít thì xả ít. Chế độ vận hành theo nhu cầu điện như vậy đã tạo nên chế độ dao động dòng chảy bất thường ở hạ du, tạo ra những sóng xả âm (nước chảy ngược, giảm lưu lượng đột ngột), làm giảm mạnh mực nước ở hạ lưu, tạo dao động mực nước lên xuống rõ rệt từ 0,5 đến 1 m ở hạ lưu [6], gia tăng tình trạng thiếu nước ở hạ du, nhất là vào thời điểm các hồ chứa phát điện tối thiểu trùng với kỳ thủy triều kém.
Để xảy ra tình trạng trên là do chúng ta chưa có “nhạc trưởng”, với những quy định hiện hành thì Bộ TN&MT không thể can thiệp vào việc phát triển thủy điện ồ ạt. Vì Bộ TN&MT chỉ được hỏi ý kiến sau khi dự án thủy điện được phê duyệt như phân tích ở mục 3.2.1, Bộ TN&MT gần như bị đứng ngoài cuộc với các dự án quan trọng này.
Thêm vào đó, mặc dù Chính phủ đã ban hành Nghị định số 112/2008/NĐ-CP ngày 20/10/2008 về quản lý, bảo vệ, khai thác, tổng hợp TN&MT các hồ chứa thủy điện, thủy lợi, nhưng đến nay Nghị định này vẫn chỉ nằm “trên giấy”, vì cơ chế ràng buộc chưa đủ mạnh và chưa có quy trình vận hành liên hồ chứa. Hiện tại, Bộ TN&MT đang khẩn trương thống kê, rà soát phân loại để lập danh mục các hồ chứa thủy điện, thủy lợi phải xây dựng quy trình vận hành liên hồ chứa, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và lên kế
hoạch tổng thể xây dựng quy trình vận hành liên hồ chứa, trong đó có các hồ thủy điện ở miền Trung và Tây Nguyên. Nhưng “chờ được vạ thì má đã xưng”, các hồ thủy điện vẫn được quyền “tự quyết”, vai trò của Bộ TN&MT vẫn bị xem nhẹ, còn người dân thì vẫn phải oằn mình gánh chịu những hệ lụy.
3.3. Kiến nghị phƣơng hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật tài nguyên nƣớc ở Việt Nam
Như trên đã phân tích, hệ thống pháp luật về TNN tuy đã có những bước tiến đáng kể, góp phần bảo vệ TNN, bảo đảm phát triển bền vững kinh tế - xã hội nhưng bên cạnh đó vẫn còn những hạn chế nhất định. Điều này đã làm giảm hiệu quả của công tác quản lý TNN. Hơn nữa, trong điều kiện kinh tế - xã hội phát triển nhanh chóng như hiện nay, Luật TNN lại ban hành từ khá lâu (tháng 5/1998) nên nhiều quy định đã không còn phù hợp với thực tế cuộc sống. Vì vậy, để góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật TNN, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị sau:
3.3.1. Thu hẹp đối tượng được miễn thuế tài nguyên đối với tài nguyên nước nguyên nước
Tại hầu hết các quốc gia, TNN vẫn được xem là tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Ở Việt Nam hình thức sở hữu nhà nước đối với TNN vẫn là tối ưu nhất. Tuy nhiên, như phân tích ở mục 3.2.6, pháp luật Việt Nam chưa coi trọng các công cụ kinh tế, tài chính trong quản lý TNN. Trong khi đó, TNN đang dần bị cạn kiệt và ngày càng trở nên khan hiếm nên hằng năm, Nhà nước phải chi một khoản kinh phí rất lớn cho việc tìm kiếm nguồn nước, khôi phục nguồn nước… Một phương pháp tối ưu nhằm bù đắp một phần cho ngân sách nhà nước, bảo vệ TNN, khuyến khích người dân sử dụng nước tiết kiệm là coi trọng các chính sách kinh tế, tài chính trong quản lý TNN.
Tuy nhiên, mặc dù Luật Thuế tài nguyên đã quy định mọi tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng TNN đều phải nộp thuế tài nguyên nhưng thuế suất đối với các hoạt động này chưa hợp lý điển hình như đối với thủy điện, nước là nguyên liệu chính phục vụ phát điện, mức thuế suất từ 2-5% là thấp và khung
thuế suất quá rộng. Tuy đưa ra khung thuế suất là từ 2-5% nhưng không hướng dẫn cụ thể trường hợp nào đóng 2%, trường hợp nào đóng 5% nên mức thuế suất cao hầu như không được áp dụng và trong thực tế hiện nay, các công ty thủy điện vẫn đóng thuế tài nguyên đối với TNN là 2%. Thêm vào đó, tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng TNN phục vụ cho sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp… lại được miễn thuế, điều này không khuyến khích được ý thức khai thác, sử dụng nước tiết kiệm. Ví dụ như ở Tây Nguyên, người dân không “để mắt” đến những khuyến cáo về mô hình tưới tiết kiệm của các chuyên gia nông nghiệp vừa sử dụng ít nước, vừa cho năng suất cao vì họ sợ mất mùa. Nhưng nguyên nhân sâu xa chính là việc sử dụng nước nhiều hay ít đều không phải “mất tiền mua” nên không có ý thức tiết kiệm. Vì vậy, nếu ta không miễn thuế tài nguyên đối với tổ chức, cá nhân sử dụng nước dưới đất cho tưới các loại cây trồng công nghiệp thì sẽ khiến cho người dân thay đổi nếp nghĩ và chắc chắn rằng mô hình tưới tiết kiệm sẽ được áp dụng rộng rãi để tiết kiệm một phần chi phí.
Vì vậy, để vừa bù đắp một phần cho ngân sách nhà nước, vừa khuyến kích khai thác, sử dụng nước tiết kiệm, tái sử dụng nước, bảo vệ TNN, chúng ta cần xem xét, điều chỉnh tăng mức thuế suất thuế TNN đối với các hoạt động sử dụng nước cho sản xuất kinh doanh đặc biệt là thủy điện. Đồng thời, xem xét chỉ giảm một phần thuế tài nguyên cho các đối tượng khai thác, sử dụng TNN phục vụ việc tưới các loại cây trồng công nghiệp.
3.3.2. Coi giấy phép về tài nguyên nƣớc là tài sản
Việc coi giấy phép về TNN là tài sản như giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, được phép chuyển nhượng, để thừa kế, thế chấp… sẽ mang đến cho nước một giá trị ẩn hay nói cách khác là “giá cơ hội”. Đồng thời, cũng hình thành ở người khai thác, sử dụng TNN động cơ tự nguyện bảo vệ TNN và sử dụng nước hiệu quả, tiết kiệm nhất.
So với các lựa chọn khác hiện nay, việc chuyển nhượng quyền khai thác, sử dụng TNN, xả nước thải vào nguồn nước có thể giúp chuyển đổi nước có giá
trị sử dụng cao hơn theo cách rẻ hơn và công bằng hơn. Ví dụ như ở Chile, nhờ hình thành thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng nước mà thành phố La Serena có thể đáp ứng được những nhu cầu sử dụng nước bằng cách mua quyền sử dụng nước dư thừa của nông dân với mức giá thấp hơn so với chi phí xây dựng hồ chứa Puclaradam theo như kế hoạch. Hơn nữa, do có lợi trong việc bán bớt phần dư thừa quyền sử dụng nước của mình và để có thể tạo ra lượng nước dư thừa nhiều hơn, nông dân đã tìm cách áp dụng các công nghệ tưới tiên tiến, hiệu quả hơn. Với việc hình thành hoạt động kinh doanh quyền sử dụng nước ở Chile không những đã tránh được những mâu thuẫn về nước mà còn tránh được các chi phí môi trường liên quan đến việc xây dựng các hồ chứa nước mới.