vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước
Khoản 5 Điều 58 Luật TNN quy định: hệ thống tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước về TNN do Chính phủ quy định. Nhưng đến nay vẫn chưa có văn bản quy định thống nhất về vấn đề này mà chỉ có các quy định tản mạn ở một số văn bản đã gây ra sự bất hợp lý về tổ chức và biên chế ở một số cơ quan hiện nay. Cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về TNN thì có quá ít biên chế nên không đủ nhân lực để thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Trong khi đó, cơ quan không còn chức năng chính theo văn bản lại vẫn còn gần như đầy đủ về tổ chức và biên chế. Hiện nay, cán bộ làm công tác quản lý nhà nước về TNN ở các Sở TN&MT rất ít, trung bình chỉ có khoảng 3 người. Còn ở cấp huyện thì hầu như không có cán bộ làm công tác quản lý nhà nước về TNN [40].
Thêm vào đó, do Luật chưa phân định rõ chức năng quản lý nhà nước về TNN nên vai trò của Bộ TN&MT trong một số dự án quan trọng quốc gia thể hiện rất mờ nhạt như dự án thủy điện Sơn La. Trong dự án quốc gia tối quan trọng này, người ta chỉ thấy vai trò của Tập đoàn điện lực Việt Nam và Thủ tướng Chính phủ mà không thấy được vai trò của Bộ TN&MT. Ở đây có hai vế ở tầm vĩ mô, một là, quản lý TNN và môi trường là các chỉ tiêu: mực nước dâng, dung tích phòng lũ, dung tích hữu ích, diện tích ngập lòng hồ, phân phối nguồn nước cho điện, nông nghiệp, giao thông thuỷ… Hai là, vế khai thác, tức là các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật công trình, khả năng vốn… thuộc bên khai thác. Nhưng Tập đoàn điện lực Việt Nam đã “qua mặt” tất cả nhờ vào khoản 1 và 2 Điều 59 Luật TNN. Một ví dụ khác là dự án thuỷ điện Đại Ninh do Tập đoàn điện lực Việt Nam lập và trình duyệt nhưng Hồ sông Luỹ lại do Bộ NN&PTNT quản lý. Hay như trên đoạn sông Krông Ana tại địa phận Giang Sơn chịu sự quản lý của 3 Bộ: Cầu Giang Sơn (Bộ Giao thông vận tải), Trạm Thuỷ văn
Giang Sơn (Bộ TN&MT), lòng bãi sông (Bộ NN&PTNT) [41]. Song “cha chung không ai khóc” đã để cho khai thác cát bừa bãi dẫn tới móng Cầu bị xói, Trạm thuỷ văn kết quả quan trắc bị lấp bùn cát làm sai số lớn, lòng bãi sông bị xói lở trầm trọng.
Như vậy, do quy định về hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về TNN còn nhiều bất hợp lý nên sau 11 năm ban hành, nhiều quy định quan trọng của Luật TNN vẫn chưa được áp dụng trong thực tế. Công tác quản lý nhà nước về TNN còn lúng túng, dù đã có những thành tựu đáng kể nhưng vẫn chưa có bước chuyển biến quan trọng như mong đợi khi xây dựng và ban hành Luật TNN tháng 5 năm 1998.
3.2.2. Chậm ban hành văn bản để tổ chức quản lý tài nguyên nƣớc theo lƣu vực sông
Tuy Luật TNN khẳng định quản lý TNN phải theo quy hoạch lưu vực sông, nhưng trong phần nội dung lại chỉ quy định về tổ chức lưu vực sông mà chưa quy định nhiệm vụ quản lý lưu vực sông.
Quản lý lưu vực sông là nội dung cốt lõi của quản lý tổng hợp và thống nhất TNN nhưng do sự phân công chồng chéo nên không được triển khai trên thực tế. Để giải quyết sự chồng chéo này, ngày 01/12/2008, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 120/2008/NĐ-CP về quản lý lưu vực sông nhưng trong thực tế lại chưa được triển khai vì những quy định của Nghị định này không được hướng dẫn cụ thể và thiếu tính khả thi. Sự chậm trễ trong quản lý TNN theo lưu vực sông là một trong những nguyên nhân trực tiếp hạn chế kết quả của công tác bảo vệ và sử dụng TNN, đặc biệt là trong việc điều hoà, phân bổ, chia sẻ nguồn nước cho các mục tiêu dân sinh, kinh tế và môi trường. Các ngành, các địa phương khai thác, sử dụng TNN phục vụ phát triển kinh tế đã đạt được nhiều thành tựu, nhưng do thiếu quy hoạch lưu vực sông làm cơ sở gắn kết bảo vệ, phát triển, khai thác, sử dụng TNN thành một thể thống nhất và thiếu một tổ chức đủ tầm để điều phối các hoạt động trên lưu vực nên đã phát sinh những vấn đề liên ngành, liên địa phương cần giải quyết nhưng chưa được phối hợp xử lý.
Ví dụ như việc quy hoạch Thủy điện và cấp thoát nước trên dòng sông Srêpôk chưa được thực hiện đồng bộ giữa Bộ Công Thương với Bộ NN&PTNT. Các bậc thang Thuỷ điện Buôn Tua Srah, Buôn Kuop và Drayling đang xây dựng và nâng cấp song biện pháp khai thác, sử dụng nước cho tưới, sinh hoạt, công nghiệp, dịch vụ trên các đoạn sông chưa được quy hoạch đầy đủ [23]. Điều này sẽ dẫn đến hậu quả không những làm giảm bớt sông suất, hoặc điện năng theo thiết kế mà còn có sự chồng chéo với quy hoạch thuỷ lợi gây lãng phí hoặc thiếu hợp lý.
3.2.3. Một số văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên nƣớc không đồng bộ và thiếu tính khả thi
Như chúng ta đã biết, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về TNN có sự chuyển biến rõ rệt cả về số lượng và chất lượng. Hàng chục văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về TNN, từng bước đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới và hội nhập kinh tế, quốc tế.
Tuy nhiên, dù tương đối nhiều về số lượng nhưng chất lượng các văn bản pháp luật về TNN lại không cao, nhiều quy định không phù hợp, như: Điều 9 Nghị định số 34/2005/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm các quy định của giấy phép về TNN, nhưng tại khoản 6 Điều này khi đưa ra các hình thức xử phạt bổ sung lại không quy định hình thức tước quyền sử dụng giấy phép. Vì vậy, trong thực tế khi xảy ra hành vi này sẽ không có căn cứ để tước giấy phép, như vụ vi phạm của công ty Vedan Việt Nam, Chánh Thanh tra Bộ TN&MT không có căn cứ để tước quyền sử dụng Giấy phép xả nước thải vào nguồn nước của công ty này nên lãnh đạo Bộ TN&MT phải ra Quyết định đình chỉ giấy phép. Vì vậy, đã làm chậm quá trình xử lý vi phạm hành chính và doanh nghiệp thì coi thường pháp luật, thế nên mới có chuyện Công ty này vẫn ngang nhiên xả nước thải trong khi đã có quyết định đình chỉ Giấy phép xả nước thải vào nguồn nước.
Không chỉ có quy định không đồng bộ mà nhiều văn bản khi ban hành không căn cứ vào tình hình thực tế mà theo ý chí chủ quan của nhà quản lý nên không có tính khả thi. Ví dụ như Nghị định số 120/2008/NĐ-CP, là Nghị định giữ vai trò đặc biệt quan trọng vì nó là bước ngoặt, đánh dấu cho việc quản lý lưu vực sông chính thức được giao cho Bộ TN&MT nhưng trong Nghị định này lại có nhiều quy định bất hợp lý. Chỉ làm phép tính đơn giản ta sẽ thấy sự bất cập trong những quy định này: Việt Nam có 2.372 sông có chiều dài từ 10 km trở lên [13], ứng với nó sẽ có 2.372 lưu vực sông. Trong đó, có 8 lưu vực sông lớn, 433 lưu vực sông liên tỉnh (88 lưu vực sông liên tỉnh độc lập) và gần 2.000 lưu vực sông nội tỉnh. Với số lượng lưu vực sông khổng lồ như vậy nhưng Nghị định này lại quy định: Ủy ban lưu vực sông được thành lập đối với lưu vực sông lớn hoặc lưu vực sông liên tỉnh và thành phần của Ủy ban lưu vực sông gồm đại diện Bộ TN&MT, các Bộ, ngành có liên quan (khoản 2, 3 Điều 30). Như vậy, phải có tới 433 cán bộ là đại diện của mỗi Bộ, ngành hoặc phải có một đội ngũ cán bộ chuyên làm đại diện của các Bộ, ngành tham gia vào Ủy ban lưu vực sông. Thêm vào đó, kinh phí hoạt động của Ủy ban lưu vực sông và Văn phòng lưu vực sông được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước (Điều 32). Nếu Nghị định này được thực thi thì Nhà nước sẽ phải chi một khoản ngân sách khổng lồ để đảm bảo hoạt động của các Ủy ban này. Chính vì nhiều quy định không phù hợp nên sau gần hai năm kể từ khi Nghị định được ban hành đến nay vẫn chưa có Ủy ban lưu vực sông nào được thành lập.
Những hạn chế không chỉ xuất hiện trong các Nghị định của Chính phủ về TNN mà còn xuất hiện “dầy đặc” trong các văn bản thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ TN&MT ban hành.
Như vậy, hệ thống văn bản pháp luật về TNN còn nhiều hạn chế, bất cập, trong khi đó nhiệm vụ quản lý, bảo vệ TNN ngày càng khó khăn, phức tạp. Để đáp ứng được yêu cầu quản lý trong điều kiện kinh tế thị trường đòi hỏi phải sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật này.
3.2.4. Thông tin, dữ liệu về tài nguyên nƣớc chƣa đầy đủ, chính xác, đồng bộ, việc chia sẻ thông tin, dữ liệu còn nhiều hạn chế
Mặc dù, ngày 15/9/2008, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 102/2008/NĐ-CP Quy định việc thu thập, quản lý, khai thác và sử dụng dữ liệu, thông tin về TN&MT, nhưng đến nay công tác thu thập, quản lý lưu trữ dữ liệu, thông tin về TNN vẫn còn phân tán, chưa tập trung thống nhất, chưa cập nhật và tổng hợp đầy đủ đã gây khó khăn cho quản lý chất lượng và số lượng TNN. Các cơ quan chức năng chưa nắm vững được thực trạng TNN quốc gia, chưa có đủ các số liệu tin cậy về TNN trên phạm vi toàn quốc. Những thông tin về TNN chưa thống nhất và chưa được chia sẻ ngay trong các cơ quan nhà nước. Các số liệu, thông tin cần thiết về TNN, diễn biến TNN làm cơ sở để lập quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho các địa phương, các vùng lãnh thổ chưa đầy đủ và không thường xuyên được cập nhật. Việc quản lý thông tin vẫn chưa có hiệu quả, đặc biệt là chưa có ngân hàng dữ liệu TNN quốc gia. Chế độ báo cáo, cung cấp dữ liệu, thông tin về TNN, tình hình khai thác, sử dụng TNN của các ngành, các địa phương và các tổ chức, cá nhân chưa được coi trọng [12].
Việc chia sẻ thông tin, dữ liệu chưa thuận tiện vì văn bản quy định trách nhiệm không cụ thể. Chính điều này cũng sẽ là một trở ngại, khó khăn khi thực hiện công tác quản lý nhà nước về TNN.
3.2.5. Thiếu văn bản hướng dẫn về điều tra cơ bản tài nguyên nước
Việc nắm chắc số lượng và chất lượng TNN có ý nghĩa rất quan trọng trong việc lập quy hoạch, kế hoạch và ra các quyết định về TNN. Tuy nhiên, công tác điều tra, đánh giá TNN trong thời gian qua nhìn chung chưa tốt, hiệu quả điều tra còn thấp do thiếu các văn bản hướng dẫn chi tiết.
Hoạt động điều tra cơ bản TNN đóng vai trò cung cấp thông tin đầu vào cho công tác quản lý TNN, giúp các cơ quan nhà nước nắm được hiện trạng TNN của quốc gia để chủ động thực hiện công tác quản lý. Nhưng Luật TNN mới chỉ có các quy định mang tính chất chung chung và nguyên tắc về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực này ví dụ như khoản 4 Điều 60
Luật TNN quy định “Chính phủ quy định cụ thể việc phân công, phân cấp và quản lý kết quả điều tra cơ bản về TNN”. Trong suốt nội dung của Luật không
có quy định cụ thể nào về điều tra cơ bản. Thậm chí, trong hệ thống văn bản dưới luật cũng chưa có quy định nào hướng dẫn chi tiết và cụ thể về nội dung của hoạt động này. Vì thế, dù TNN hiện đang bị ô nhiễm, suy thoái và cạn kiệt trên diện rộng nhưng vẫn không có số liệu chính xác. Chính vì không quy định cụ thể nên không có số liệu điều tra tổng thể dẫn đến hệ quả là việc cung cấp thông tin về TNN cũng gặp khó khăn ngay cả với các cơ quan quản lý, điều này đã gây cản trở cho công tác quản lý nhà nước về TNN.
3.2.6. Pháp luật tài nguyên nƣớc chƣa coi trọng đúng mức chính sách kinh tế, tài chính trong quản lý tài nguyên nƣớc
Hiện nay, mức độ gia tăng ô nhiễm nguồn nước ngày càng mạnh mẽ do phát triển đô thị và công nghiệp hóa, đây là vấn đề đáng quan tâm, lo ngại và có ảnh hưởng xấu đến sức khỏe cộng đồng. Vì vậy, hàng năm Nhà nước phải bỏ ra rất nhiều kinh phí để khôi phục, tìm kiếm nguồn nước... Trong khi đó, dù ngành nước cũng có những đóng góp không nhỏ vào tiến trình phát triển kinh tế-xã hội nhưng pháp luật TNN Việt Nam lại chưa coi trọng đúng mức vai trò của các công cụ kinh tế, tài chính trong quản lý TNN.
Mặc dù, đã được nâng lên thành Luật nhưng những quy định về thuế tài nguyên đối với TNN vẫn còn có chỗ chưa hợp lý. Ngành nông nghiệp sử dụng nước nhiều nhất (hơn 70%) nhưng lại được miễn thuế tài nguyên, điều này phù hợp với chính sách hỗ trợ nông dân của Đảng và Nhà nước nhưng như vậy sẽ không khuyến khích được người dân sử dụng nước tiết kiệm. Như ở một số nơi thuộc Tây Nguyên người dân sử dụng nước dưới đất bừa bãi, lãng phí, phớt lờ các khuyến cáo về mô hình tưới tiết kiệm của chuyên gia nông nghiệp dẫn tới thiếu nước, gây ô nhiễm môi trường. Người trồng cà phê ở đây vẫn có thói quen tưới 5 lần/mùa khô, khối lượng nước cho mỗi lần tưới là 600 - 700 lít/gốc. Với thói quen này, lượng nước tưới mà người trồng cà phê gây lãng phí lên tới 300 - 400 lít/gốc. Kiểu “xài sang” của người trồng cà phê như hiện nay thì với
180.000 ha cà phê hiện có của tỉnh Đắk Lắk, mỗi mùa khô người trồng cà phê đã tự gây lãng phí khoảng 400 triệu m3
nước [20]. Điều này rất dễ lý giải bởi TNN theo họ là của “trời cho” không phải bỏ tiền ra mua nên không cần phải tiết kiệm.
Ngoài ra, giá nước, phí thoát nước, phí bảo vệ môi trường đối với nước thải được ấn định dựa một phần quan trọng vào mức thu nhập của người dân và khả năng về tài chính của các cơ sở kinh tế nên vẫn ở mức thấp. Chính điều này đã tác động tiêu cực, không chỉ hạn chế việc mở rộng dịch vụ cấp nước và tăng năng lực thoát nước, xử lý nước thải mà còn không khuyến khích việc sử dụng nước tiết kiệm và hiệu quả.
Thêm vào đó, quy định về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải sản xuất tại Nghị định số 67/2003/NĐ-CP còn có điểm chưa hợp lý, gây thất thoát ngân sách nhà nước. Như tại Điều 1 Nghị định này quy định đối tượng nộp phí bảo vệ môi trường đối với nước thải sản xuất là các cơ sở sản xuất phát sinh ra nước thải. Điều đáng bàn là các doanh nghiệp trong khu công nghiệp không xả nước thải ra môi trường mà xả vào hệ thống xử lý nước thải của khu công nghiệp nên họ đã đóng phí xử lý nước thải cho Ban quản lý khu công nghiệp. Tuy nhiên, nhiều khu công nghiệp không có hệ thống xử lý nước thải đạt tiêu chuẩn môi trường nhưng vẫn thu phí này của doanh nghiệp và vẫn xả nước thải không đạt tiêu chuẩn vào môi trường. Trong khi đó, Nhà nước lại không thu được phí này từ Ban quản lý khu công nghiệp vì họ không phải là cơ sở sản xuất và không làm phát sinh nước thải và Nhà nước cũng không thể thu được của doanh nghiệp vì họ không xả vào môi trường. Trong khi đó, lượng nước
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});