Theo Đại từ điển Tiếng Việt thì “nguyên tắc là những quy định, phép tắc, tiêu chuẩn làm cơ sở, chỗ dựa để xem xét, làm việc”. Theo đó, các nguyên tắc của Luật TNN là nền tảng pháp lý xuyên suốt trong quá trình xây dựng và thực hiện Luật. Luật TNN áp dụng những nguyên tắc cơ bản sau:
1.2.2.1. Tài nguyên nƣớc thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc thống nhất quản lý
Nguyên tắc này đã được ghi nhận tại Điều 17 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên
trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời… đều thuộc sở hữu toàn dân”.
Để cụ thể hóa Điều 17 Hiến pháp năm 1992, Luật TNN đã khẳng định: "Tài nguyên nước thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” (Điều 1). Theo đó, Nhà nước quy định quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng TNN, xả nước thải vào nguồn nước; quy định những trường hợp không phải xin phép, phải đăng ký và những trường hợp phải xin phép khi khai thác, sử dụng TNN, xả nước thải vào nguồn nước. Nhà nước cũng quy định thẩm quyền quản lý nhà nước về TNN, điều hòa, phân bổ TNN, quy hoạch lưu vực sông, quy định những biện pháp bảo vệ TNN và những nội dung khác.
Cũng như đất đai, TNN là một trong những tư liệu sản xuất thiết yếu nhưng tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao quyền sử dụng đất không chỉ được khai thác, sử dụng đất mà còn được chuyển quyền sử dụng đất. Còn Luật TNN quy định tổ chức, cá nhân chỉ được quyền khai thác, sử dụng TNN mà không được chuyển nhượng giấy phép khai thác, sử dụng TNN. Điều này đã gây ra những khó khăn cho tổ chức, cá nhân trong quá trình khai thác, sử dụng TNN.
1.2.2.2. Quản lý tài nguyên nƣớc theo lƣu vực sông kết hợp với quản lý theo địa giới hành chính
Nguyên tắc này được thể hiện rõ tại khoản 1 Điều 5 Luật TNN. Lưu vực sông là một đơn vị quản lý TNN, việc quản lý phải đảm bảo tính hệ thống,
không chia cắt theo địa giới hành chính, đồng thời phải tôn trọng và phối hợp tốt với hệ thống quản lý theo địa giới hành chính. Các đơn vị hành chính là những chủ thể trong lưu vực, mọi hoạt động phát triển kinh tế - xã hội trên lưu vực đều gắn với quyền lợi và nghĩa vụ của các chủ thể đó. Vì vậy, trong quản lý TNN không thể tách rời quản lý theo lưu vực sông hay quản lý theo địa giới hành chính mà phải kết hợp hài hòa với nhau.
1.2.2.3. Đảm bảo hài hoà lợi ích giữa các địa phƣơng với các ngành kinh tế, giữa thƣợng lƣu và hạ lƣu
Hiện nay, chức năng quản lý nhà nước về TNN được giao cho Bộ TN&MT còn chức năng quản lý việc khai thác, sử dụng TNN cho từng lĩnh vực thuộc về các Bộ chuyên ngành như: Bộ NN&PTNT (tưới, tiêu nông nghiệp, cấp nước sinh hoạt); Bộ Công thương (thuỷ điện), Bộ Xây dựng (cấp nước đô thị, khu công nghiệp)... Cấp tỉnh cũng sẽ hình thành cơ chế quản lý tương ứng. Vì vậy, một cơ chế quản lý thích hợp phải kết hợp hài hoà lợi ích kinh tế - xã hội của các ngành kinh tế và các địa phương, tránh các xung đột, tranh chấp trong khai thác và sử dụng TNN.
Giữa thượng lưu và hạ lưu có mối quan hệ tác động qua lại mật thiết với nhau. Mọi hoạt động liên quan đến nguồn nước ở thượng lưu như lấy nước, thải nước, ngăn giữ nước, cải tạo dòng chảy, thay đổi chất lượng nước... đều ảnh hưởng tới nguồn nước ở hạ lưu. Bởi vậy, trong quản lý TNN phải đảm bảo lợi ích của cả thượng lưu và hạ lưu.
1.2.2.4. Quản lý tổng hợp tài nguyên nƣớc
Nước có thể được sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau ngay tại một nguồn nước. Đó là tính chất sử dụng tổng hợp TNN, nó có ý nghĩa rất lớn trong tiến trình phát triển của loài người trong việc sử dụng TNN [25]. Các dự án sử dụng tổng hợp TNN với sự hoàn thiện của nó đã thể hiện được tính hiệu ích rất cao, tính phối hợp trong khai thác, sử dụng TNN một cách kinh tế, hài hoà các nhu cầu dùng nước của các đối tượng sử dụng. Sử dụng tổng hợp TNN được thể hiện trên quy mô lưu vực, trên quy mô công trình cho tới quy mô từng hộ dùng
nước, trong chính sách về TNN quốc gia, trong quy hoạch, kế hoạch khai thác, sử dụng và bảo vệ. Hiện nay, quản lý TNN vẫn bị phân tán và chồng chéo, trong khi đó TNN ngày càng khan hiếm đòi hỏi phải có sự quản lý tổng hợp TNN. Bộ TN&MT phải là cơ quan chịu trách nhiệm phân bổ TNN cho các ngành đảm bảo TNN được sử dụng tổng hợp.
1.2.2.5. Quản lý tài nguyên nƣớc phải kết hợp chặt chẽ với quản lý các loại tài nguyên thiên nhiên khác
TNN có quan hệ mật thiết với các loại tài nguyên thiên nhiên khác như đất đai, rừng, khoáng sản.
- Giữa đất và nước có mối liên hệ khăng khít với nhau vì đất là không gian chứa nước. Đối với nước mặt thì không gian chứa nước là lòng, bờ các nguồn nước. Đối với nước dưới đất thì các tầng chứa nước chính là không gian tồn tại và vận động của nó. Mối liên hệ này đòi hỏi phải quy định rõ phạm vi vùng đất cần được điều chỉnh trong pháp luật về TNN sao cho Luật Đất đai và Luật TNN không chồng lấn nhau.
- Giữa nước và rừng: Rừng sinh ra từ đất và nước, rồi chính rừng lại trở thành yếu tố rất quan trọng để bảo vệ đất và nước. Về mùa khô, nước dưới đất đã được rừng và đất rừng giữ lại trong mùa mưa lại trở thành nguồn cung cấp nước cho các sông, suối. Nếu rừng trơ trọi, đất rừng bị bào xói thì gây ra hai hậu quả rất dễ thấy: mùa mưa, lũ sẽ về nhanh, đỉnh lũ sẽ cao, gây lụt lội tàn phá mùa màng, đất đai, cầu, đường, nhà cửa...; còn mùa khô thì nước dưới đất trữ lại trong các tầng đất rừng ít nên nguồn nước cung cấp cho sông, suối trở nên cạn kiệt, gây ô nhiễm môi trường, xâm nhập mặn ở các vùng cửa sông.
- Giữa nước và khoáng sản: Giữa nước và khoáng sản có nhiều mối quan hệ tự nhiên. Một là, về phân loại khoa học thì nước khoáng, nước nóng thiên nhiên, nước có chứa các kim loại đều thuộc thành phần cấu thành nên nước dưới đất. Nhưng do tính chất quý hiếm của chúng, người ta không coi những loại nước này nằm trong đối tượng và phạm vi điều chỉnh của Luật TNN. Hai là,
các hoạt động thăm dò, khai thác khoáng sản thường ảnh hưởng tới nguồn nước dưới đất.
Qua phân tích trên ta thấy, TNN có quan hệ mật thiết với các loại tài nguyên thiên nhiên khác nên trong quản lý cần phải có sự kết hợp chẽ giữa các cơ quan quản lý nhà nước về các loại tài nguyên thiên nhiên.
1.2.3. Vai trò, ý nghĩa của pháp luật tài nguyên nƣớc
Pháp luật giữ vai trò quan trọng trong đời sống xã hội. Pháp luật là phương tiện để thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, là phương tiện để Nhà nước quản lý đời sống xã hội và cũng là phương tiện để người dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình. Pháp luật được sử dụng để tác động trực tiếp tới hành vi của người dân nhằm hạn chế những tác động xấu mà họ có thể gây ra và khuyến khích họ thực hiện những hành vi có lợi cho TNN. Với tư cách là hệ thống các quy phạm điều chỉnh hành vi xử sự của con người, pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng trong quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN, được thể hiện qua những khía cạnh sau:
1.2.3.1. Pháp luật quy định những quy tắc xử sự của tổ chức, cá nhân khi tác động vào tài nguyên nƣớc
Pháp luật là công cụ điều tiết hành vi của các thành viên trong xã hội nên có tác dụng rất lớn trong việc định hướng quá trình bảo vệ, khai thác và sử dụng TNN. Những tác động của con người vào TNN có thể theo chiều hướng tốt cũng có thể theo chiều hướng xấu. Pháp luật có thể bảo vệ TNN hiệu quả bằng cách đưa ra những quy tắc xử sự chung đối với TNN buộc các tổ chức, cá nhân phải thực hiện. Ví dụ, Nghị định số 149/2004/NĐ-CP ngày 27/7/2004 của Chính phủ Quy định việc cấp phép thăm dò, khai thác, sử dụng TNN và xả nước thải vào nguồn nước (sau đây gọi tắt là Nghị định số 149/2004/NĐ-CP) quy định các trường hợp không phải xin phép, các trường hợp phải xin phép, các trường hợp phải đăng ký; quy định thẩm quyền và trình tự, thủ tục cấp phép; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân thăm dò, khai thác, sử dụng TNN và xả nước thải vào nguồn nước... Trường hợp tổ chức, cá nhân không thực hiện đúng các quy
định của pháp luật thì họ sẽ bị áp dụng các trách nhiệm pháp lý, đồng thời Nhà nước cũng sẽ đưa ra các biện pháp buộc các chủ thể này phải thực hiện theo quy tắc xử sự chung. Như vậy, những quy định về quy tắc xử sự chung không chỉ là cơ sở pháp lý để xác định hành vi vi phạm pháp luật TNN mà còn là cơ sở để áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể có hành vi gây tổn hại đến TNN.
1.2.3.2. Pháp luật quy định trách nhiệm pháp lý buộc các chủ thể thực hiện nghiêm chỉnh quy định của pháp luật về tài nguyên nƣớc
Song song với việc xác định các quy tắc xử sự chung khi tác động đến TNN, pháp luật cũng quy định những chế tài cụ thể đối với tổ chức, cá nhân không tuân theo quy tắc xử sự ấy. Các chế tài được áp dụng là chế tài hình sự, dân sự, hành chính, kỷ luật để buộc các chủ thể phải thực hiện đầy đủ các quy định của pháp luật. Bởi vì, cơ quan nhà nước đưa ra các quy tắc xử sự chung nhưng không phải lúc nào các chủ thể cũng tuân theo. Ví dụ như tổ chức, cá nhân xả nước thải vào nguồn nước ở mức phải có giấy phép thì phải làm các thủ tục xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng không phải tổ chức, cá nhân nào cũng thực hiện quy định này bởi vì đầu tư cho một hệ thống xử lý nước thải đạt tiêu chuẩn môi trường rất tốn kém cả về thời gian và tiền bạc. Hơn nữa, khi không xin phép các chủ thể này sẽ “trốn” được phí bảo vệ môi trường đối với nước thải. Thậm chí, nhiều công ty vì chạy theo lợi nhuận của mình mà bỏ qua lợi ích của toàn xã hội, đã lắp đặt hai hệ thống xả thải, một hệ thống xả nước thải trực tiếp vào nguồn nước và một hệ thống được xử lý đạt tiêu chuẩn trước khi xả vào nguồn nước nhằm che mắt cơ quan chức năng như Công ty Vedan Việt Nam, Công ty cổ phần Tung Kuang... Lúc này các chế tài dân sự, hành chính, hình sự có ý nghĩa vô cùng quan trọng vì nó vừa bảo vệ lợi ích chính đáng của các tổ chức, cá nhân khác lại vừa bảo vệ lợi ích của toàn xã hội. Hơn nữa, bằng các chế tài cụ thể, pháp luật đã trừng phạt các chủ thể có hành vi vi phạm, đồng thời răn đe, giáo dục các chủ thể khác khiến họ phải tôn trọng và tuân theo các quy tắc xử sự chung để ngăn ngừa, hạn chế tác động xấu do con người gây ra cho TNN.
1.2.3.3. Pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nƣớc về tài nguyên nƣớc
Việc quản lý nhà nước về TNN là công việc khó khăn, phức tạp. Để thực hiện công việc này chúng ta có nhiều cách thức, biện pháp khác nhau trong đó, đòi hỏi phải có sự kết hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý nhà nước về TNN với các cơ quan quản lý nhà nước về các loại tài nguyên khác. Vì vậy, để quản lý tốt TNN đòi hỏi phải có hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Bằng việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về TNN, pháp luật có tác dụng đặc biệt lớn trong việc tạo ra cơ sở pháp lý và cơ chế hoạt động cho các cơ quan này. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Như vậy, pháp luật là một trong những công cụ hữu hiệu để quản lý nhà nước về TNN. Tuy nhiên, chỉ có pháp luật và cơ quan quản lý nhà nước thôi chưa đủ vì nước không của riêng ai, nó là tài sản chung gắn liền với sự sống và nền văn minh của nhân loại. Hiện nay, TNN đang bị ô nhiễm, suy thoái và cạn kiệt nghiêm trọng đòi hỏi mọi người dân đều phải có trách nhiệm bảo vệ TNN, sử dụng nước hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả, góp phần cùng Nhà nước tạo ra chuyển biến thực sự trong việc quản lý nguồn tài nguyên quý giá này.
1.3. Tham khảo pháp luật về tài nguyên nƣớc của một số quốc gia trên thế giới
1.3.1. Pháp luật về tài nguyên nƣớc của Hà Lan
Hà Lan có diện tích tự nhiên khoảng 34.000 km2
với địa hình trũng thấp, mạng lưới sông, kênh dầy đặc. Do nằm ở hạ lưu các sông Rhine, Meuse, Cheldt nên Hà Lan thường bị ngập lụt và xâm nhập mặn.
Thời gian đầu, Hà Lan đã thành lập các ban quản lý TNN, tuy nhiên, mới chỉ tập trung vào việc tiêu nước thừa ở các vùng trũng, thấp và quản lý việc cung cấp nước bằng cách duy trì mực nước dưới đất tầng nông. Các ban quản lý này được xem như cơ quan quản lý TNN đầu tiên ở Hà Lan.
Từ năm 1954, Hà Lan đã có Luật về sử dụng nước dưới đất đối với các công ty cung cấp nước, trong đó đưa ra thủ tục cấp phép sử dụng nước dưới đất
phục vụ cho cấp nước công cộng. Việc cấp phép được thực hiện bởi Chính phủ, tuy nhiên các thủ tục còn chưa thật phù hợp với thực tế, vì vậy chính quyền các địa phương đã bổ sung thêm các điều khoản riêng của mình. Các cấp quản lý ở trung ương và địa phương đều có trách nhiệm trong việc quản lý TNN nhưng lại thiếu sự phối hợp chặt chẽ với nhau.
Từ năm 1980 đến nay, Hà Lan có sự chuyển biến mạnh mẽ trong quản lý TNN, đặc biệt là phân cấp quản lý cho các địa phương, trung ương chỉ đưa ra các hướng dẫn chung. Pháp luật về quản lý nước dưới đất đã được thoàn thiện căn bản. Thay đổi chính của Hà Lan là chuyển từ phương pháp tiếp cận theo ngành sang phương pháp tiếp cận có tính chất tổng hợp, liên ngành. Luật nước dưới đất năm 1984 có bước tiến mới trong đó, quy định nguyên tắc tất cả các tổ chức, cá nhân có hoạt động khai thác, sử dụng nước dưới đất hoặc xả trở lại nước dưới đất đều là đối tượng bắt buộc phải xin cấp phép. Nhờ quy định này mà nguồn nước dưới đất của Hà Lan được quản lý tương đối tốt. Các vấn đề liên quan đến quản lý ô nhiễm nguồn nước cũng đã được đề cập tương đối đầy đủ trong Luật tạm thời về tái tạo và bố trí lại đất đai (năm 1982) và Luật Bảo vệ đất đai (năm 1986).
Ở Hà Lan, các vấn đề cơ bản về khung pháp lý cho quản lý TNN khá hoàn thiện. Hiện nay, Việt Nam cũng đang hướng tới quản lý tổng hợp TNN, những kinh nghiệm về xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện hướng tới sử dụng TNN tổng hợp, liên ngành của Hà Lan thật sự là bài học đáng quý.
1.3.2. Pháp luật về tài nguyên nƣớc của Trung Quốc
Để có thể khai thác, sử dụng và bảo vệ TNN một cách hợp lý Chính phủ Trung Quốc đã ban hành khá nhiều văn bản pháp quy và từng bước hoàn thiện thể chế quản lý TNN.
Năm 1993, Trung Quốc đã ban hành Bản thực thi chế độ cấp giấy phép