Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố Hà Nội

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố Hà Nội

LỜI NÓI ĐẦU

I.Tính cấp thiết

Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, từ lâu đã được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật, trước hết là Hiến pháp – đạo luật cơ bản của nước ta Bên cạnh đó, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) cũng là cơ sở pháp lý quan trọng để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình Việc mở rộng và bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của công dân là một sự phản ánh khách quan, đầy đủ, hiện thực nền dân chủ, tạo điều kiện để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội Mặt khác, nó cũng chính là thước đo giá trị nền dân chủ, phản ánh bản chất giai cấp của nhà nước ta.

Mặc dù pháp luật về quyền khiếu nại đã được chỉnh sửa nhiều lần nhưng thực tiễn cho thấy công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước vẫn còn bộc lộ nhiều khó khăn, bất cập Số lượng đơn thư khiếu nại của công dân về quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước ở tất cả các cấp chính quyền, trên hầu hết lĩnh vực quản lý nhà nước ngày càng gia tăng, tính chất các vụ việc khiếu nại ngày càng phức tạp hơn.

Thực tế cho thấy, khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai đã và đang là một hiện tượng phổ biến, nhức nhối trong xã hội.Đặc biệt khi nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện cơ chế quản lý mới bằng việc chia lại đất cho nhân dân, cùng với quá trình đô thị hóa, hiện đại hóa đất nước với nhiều dự án phát triển kinh tế xã hội liên quan trực tiếp đến nguồn tài nguyên đất của nước ta thì đơn thư khiếu nại ngày càng nhiều Do nhiều nguyên nhân mà tình trạng khiếu nại đất đai những năm qua đã gây nhiều bức xúc trong dư luận, có xu hướng tăng về số lượng và phức tạp về nội dung Khiếu nại về đất đai tập trung chủ yếu là các khiếu nại về bồi thường, tái định cư; khiếu nại về cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; khiếu nại về quyết định xử lý vi phạm hành chính về vi phạm chế độ quản lý, sử dụng đất đai; khiếu nại việc giải quyết tranh chấp về đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Quyền khiếu nại quan trọng nhưng không phải lúc nào cũng được thực hiện đúng Văn bản pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, văn bản pháp luật về đất đai của nhà nước ta còn nhiều bất cập, thiếu tính thống nhất Khiếu nại đất đai diễn ra thường là giữa người dân và cấp chính quyền Trên thực tế, người cầm quyền luôn có khuynh hướng giải quyết mang tính chất có lợi nhất cho phía cầm quyền, do đó dẫn đến thực trạng làm cho xong Ngược lại, người dân do thiếu hiểu biết về pháp luật nên không sử dụng đúng quyền khiếu nại của mình trong phạm vi pháp luật cho phép Đơn thư khiếu nại chuyển lòng vòng, gây mất thời gian cho người khiếu nại cũng như cơ quan, đơn vị thụ lý Thực trạng này xuất phát từ nhiều nguyên nhân trong đó nguyên nhân quan trọng có thể kể đến là việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai hiện nay còn nhiều mâu thuẫn.

Thành phố Hà Nội kể từ năm 2008 đã được mở rộng thêm địa giới hành chính bao gồm các quận huyện cũ, toàn bộ tỉnh Hà Tây, một huyện của tỉnh Hòa Bình và một huyện của tỉnh Vĩnh Phúc Các địa phương mới được sát nhập có tốc độ đô thị hóa cao với nhiều dự án đang được triển khai để phát triển kinh tế -xã hội Vì vậy, cũng giống như nhiều đô thị khác ở nước ta, khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai ở Hà Nội rất phức tạp, bộc lộ không ít những vướng mắc, bất cập cần được nghiên cứu, tháo gỡ.

Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, tác giả muốn đi sâu nghiên cứu vấn đề phân định thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận, phân tích những hạn chế, tồn tại của thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai tại thành phố Hà Nội để đưa ra những giải pháp phù

hợp, tôi đã chọn đề tài: “Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quanhành chính nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố HàNội” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp cao học của mình.

II.Tình hình nghiên cứu

Ở Việt Nam, thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai là vấn đề đã được nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến ở góc độ lý luận và thực tiễn Trong đó phải kể đến: Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, Khoa Hành chính nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội năm 2008; Tài liệu về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính của GS.TS Phạm Hồng Thái – Khoa Luật –

Trường Đại học Quốc gia Hà Nội; Luận văn thạc sỹ luật học: “ Thẩm quyền giải

quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước” của thạc sỹ Nguyễn

Thị Minh Hà, Đại học Luật Hà Nội năm 2002; Luận văn thạc sỹ luật học “Giải

quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh HảiDương hiện nay” của thạc sỹ Nguyễn Hoài Thoa, Trường Đại học Luật năm

2007; Báo cáo hội nghị tổng kết các tác thanh tra các năm 2007, 2008, 2009 có nội dung thống kê số liệu, tình hình khiếu nại, giải quyết khiếu nại trong các

năm; Tài liệu về “Cơ chế giải quyết khiếu nại – Thực trạng và giải pháp” do

TS Hoàng Ngọc Giao chủ biên của Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và

phát triển; Tài liệu “Tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt động giải quyết

khiếu nại, tố cáo” có nội dung nói đến những giải pháp đối với công tác giải

quyết khiếu nại; “Văn hóa ứng xử của người cán bộ thanh tra trong giải quyết

khiếu nại, tố cáo” đăng trên trang mạng thanhtravietnam.vn; “Vì sao khiếu nạivề đất đai tăng mạnh” đăng trên trang mạng của Viện khoa học thanh tra

www.giri.ac.vn; “Giải quyết khiếu nại về đất đai theo Nghị định số

84/2007/NĐ-CP” của tác giả Cam Quang Vinh trên tạp chí Thanh tra số 8; “Sựxung đột giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật đất đai trong quy định về giảiquyết khiếu nại đất đai” của tác giả Trần Văn Dương đăng trên Tạp chí thanh

tra; “Vướng mắc về pháp luật liên quan đến giải quyết tranh chấp, khiếu nại về

đất đai” đăng trên trang mạng nghiên cứu lập pháp www.nclp.org.vn ; “Đổimới cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính hiện nay ở Việt Nam”

đăng trên trang mạng của Viện khoa học thanh tra www.giri.ac.vn.

Ở một chừng mực nhất định, các công trình nghiên cứu nêu trên đã đề cập đến thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước.

Tuy nhiên, phần lớn các công trình nghiên cứu này hoặc chỉ tập trung nêu và diễn giải các quy định của pháp luật hiện hành hoặc chỉ nêu một số mâu thuẫn về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai theo quy định của pháp luật hiện hành giữa luật khiếu nại với các luật chuyên ngành; hoặc khái quát thực trạng, nguyên nhân mà chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước Hơn nữa, cũng chưa có công trình nghiên cứu về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai ở một địa phương nhất định, trên một địa bàn cụ thể để làm sáng tỏ vấn đề lý luận thực tiễn có liên quan Vì vậy, việc nghiên cứu có hệ thống và toàn diện về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước, cũng như phân tích rõ thực tiễn giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước ở thành phố Hà Nội là cần thiết.

III Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của đề tài là hoàn thiện chế định pháp luật về phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại đất đai, tăng cường pháp chế XHCN, đảm bảo cho công dân thực hiện tốt quyền khiếu kiện hành chính của mình.

Xuất phát từ mục đích đó, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài là:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước.

- Nghiên cứu thực tiễn việc áp dụng pháp luật về thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước tại Hà Nội.

- Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại đất đai hiện nay.

IV Phạm vi nghiên cứu

Trong khuôn khổ của luận văn tốt nghiệp cao học luật, luận văn đi sâu nghiên cứu vấn đề phân định thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai Trên cơ sở nghiên cứu các

vấn đề lý luận về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, về khiếu nại hành chính, pháp luật hiện hành về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý nhà nước về đất đai, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai tại thành phố Hà Nội để đưa ra những giải pháp phù hợp.

V Phương pháp nghiên cứu

Ngoài các quan điểm và nguyên tắc của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, Luận văn còn nghiên cứu dựa trên cơ sở các quan điểm, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối của Đảng và nhà nước trong việc phát huy nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh cải cách hành chính, cải cách tư pháp, nâng cao chất lượng công tác giải quyết khiếu nại hành chính đặc biệt là đối với các khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai.

Luận văn còn sử dụng một số phương pháp khác như phương pháp kết hợp lôgic với lịch sử: Phương pháp lịch sử giúp thu thập các thông tin về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai; tiếp theo sắp xếp các thông tin đó theo một trật tự nhất định từ đó làm bộc lộ logic tất yếu trong tiến trình phát triển của vấn đề này.

Ngoài ra, các phương pháp: phân tích - tổng hợp, thống kê và so sánh, phương pháp tổng kết thực tiễn địa phương cũng được sử dụng trong quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận văn.

VI Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Qua việc nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành liên quan đến thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đất đai và thực trạng của việc áp dụng các quy định đó tại thành phố Hà Nội, Đề tài có những đóng góp nhất định về lý luận và thực tiễn, đưa ra một số giải pháp thiết thực, góp phần hoàn thiện và nâng cao hơn nữa hoạt động giải quyết khiếu nại đất đai hiện nay Kết quả nghiên cứu của đề tài có giá trị tham khảo trong công tác nghiên cứu và thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước.

VII Kết quả nghiên cứu mới của luận văn

Kết quả nghiên cứu của Luận văn là một sự bổ sung đáng chú ý về việc phân định thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước và các biện pháp nhằm phát huy tính dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa thông qua việc đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại của công dân trong lĩnh vực đất đai dựa trên việc nghiên cứu thực trạng của công tác này trên địa bàn thành phố Hà Nội.

Những đề xuất trong Luận văn có thể được xem xét, lưu ý trong quá trình sửa đổi bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo và một số văn bản luật chuyên ngành có liên quan để quyền khiếu nại của công dân thực sự phát huy giá trị của nó trên thực tế.

VIII Bố cục của luận văn

Ngoài phần mở đầu và phần kết luận, luận văn gồm có ba chương:

- Chương I: Cơ sở lý luận về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của

cơ quan hành chính nhà nước

- Chương II: Pháp luật hiện hành về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất

đai của cơ quan hành chính nhà nước và thực tiễn thực hiện tại thành phố Hà Nội

- Chương III: Giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện thẩm quyền giải quyết

khiếu nại hành chính về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước

CHƯƠNG I

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠIĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai

1.1.1 Khái niệm

Về lịch sử xuất hiện, thuật ngữ “khiếu nại” ở Việt Nam được sử dụng lần đầu tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam, đó là Sắc lệnh số 64/ SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 23/11/1945 về Thành lập Ban Thanh tra đặc biệt Tại Điều 2 Sắc lệnh số 64/SL quy định: “… Ban Thanh tra đắc biệt có toàn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…” Khiếu nại của nhân dân ở đây là sự khiếu nại đối với chính quyền khi người khiếu nại cho rằng cán bộ, nhân viên nhà nước đang làm việc trong chính quyền có những hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm quyền lợi của mình Thực chất, đó chính là sự khiếu nại những hành vi nảy sinh trong bộ máy hành chính nhà nước, do những người làm trong các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện.

Ngày nay, khiếu nại là thuật ngữ thường được sử dụng trong các văn bản pháp lý, trên các phương tiện thông tin đại chúng và trong cuộc sống Theo Từ điển Tiếng Việt thì khiếu nại “là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý”[25,tr501] Theo từ điển Tiếng Việt thông dụng thì khiếu nại là “thắc mắc về những kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm”.[13,tr512] Theo cuốn “Thuật ngữ pháp lý phổ thông” thì khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác Theo Từ điển luật học “Khiếu nại hành chính là yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [26, tr422].

Theo Hồ Chủ tịch “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại, hoặc vì chưa hiểu rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại” và “Muốn chống bệnh quan

liêu, bệnh bàn giấy, muốn biết các nghị quyết có được thi hành không, thi hành có đúng không; muốn biết ai ra sức làm, ai làm qua chuyện, chỉ có một cách, là khéo kiểm soát”.[31]

Như vậy, kiểm soát là một biện pháp có thể nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước Kiểm soát có hai cách: một cách là từ trên xuống Tức là người lãnh đạo kiểm soát kết quả những công việc của cán bộ của mình Một cách nữa là từ dưới lên Tức là quần chúng và cán bộ kiểm soát sự sai lầm và bày tỏ cái cách sửa chữa sự sai lầm đó Có thể xem khiếu nại hành chính về đất đai là cách kiểm soát thứ hai theo quan điểm trên.

Pháp luật hiện hành đã đưa ra định nghĩa quát về khiếu nại: “Khiếu nại là

việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do phápluật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyếtđịnh hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chứckhi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạmquyền, lợi ích hợp pháp của mình”.

Các định nghĩa trên cho thấy quyền khiếu nại hành chính phát sinh khi quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính Công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình bằng cách gửi đơn hoặc trực tiếp đến các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hay tổ chức kinh tế hay người đứng đầu các cơ quan, tổ chức đó trình bày ý kiến, nguyện vọng và những đề nghị cụ thể của mình Trong mỗi khiếu nại không chỉ chứa đựng thông tin về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức và yêu cầu khôi phục chúng mà còn bao hàm sự phê phán các cơ quan, tổ chức, đơn vị, những người có chức vụ và những người khác mà hành động hoặc không hành động của họ, theo quan điểm của người khiếu nại, dẫn đến vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.

Dựa trên việc xem xét khách quan và thận trọng nội dung vụ việc với đầy đủ tài liệu có liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải đưa ra kết luận tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.

Như vậy một hoạt động khiếu nại bao giờ cũng bắt đầu bằng việc thực hiện quyền khiếu nại của chủ thể và sau đó, kết thúc bởi sự kết luận, giải quyết khiếu nại của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền Khiếu nại là hình thức phản ứng tích của cực của công dân, cơ quan, tổ chức với những hiện tượng vi phạm các quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ Mặt khác, khiếu nại là biện pháp ngăn chặn và loại trừ vi phạm từ hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước.

Đảng và nhà nước ta bằng đường lối và chính sách cụ thể đã và đang cố gắng xây dựng, củng cố và phát triển nền dân chủ xã hội chủ nghĩa Thông qua đó, không ngừng tạo khả năng và điều kiện để quần chúng nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội Nền dân chủ xã hội chủ nghĩa của chúng ta được thực hiện dưới hai hình thức: dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện Thực hiện quyền khiếu nại của công dân chính là một trong những biểu hiện cụ thể của dân chủ trực tiếp Bằng việc thực hiện quyền khiếu nại của mình, công dân đã trực tiếp giám sát, tham gia vào hoạt động của bộ máy nhà nước, tham gia trực tiếp và thiết thực vào công tác quản lý nhà nước, quản lý xã hội Mặt khác, việc pháp luật tạo mọi điều kiện thuận lợi để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình là hướng dư luận xã hội vào mục đích vì sự công bằng của xã hội.

Trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo cho mọi quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất và giữa những người sử dụng đất với nhau được thực hiện theo đúng chính sách, pháp luật đất đai Pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể thế nào là khiếu nại hành chính về đất đai Tuy nhiên có thể hiểu khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai như sau:

Khiếu nại hành chính về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức đề

nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại những quyết định hành chính,hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng những quyếtđịnh hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền,lợi ích hợp pháp của mình.

1.1.2Đặc điểm của khiếu nại hành chính về đất đai

Khiếu nại đất đai là một loại khiếu nại hành chính nên nó mang đầy đủ đặc điểm của khiếu nại hành chính nói chung đồng thời cũng có những điểm riêng, đặc thù của nó.

Xét về chủ thể khiếu nại hành chính về đất đai:

Chủ thể khiếu nại có thể là công dân, tổ chức, cán bộ công chức có quyền lợi bị xâm hại bởi một quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cấp có thẩm quyền Có nghĩa là chủ thể của hành vi khiếu nại phải là người bị tác động trực tiếp bởi chính đối tượng của hành vi đó hoặc là người được những người này uỷ quyền theo quy định của pháp luật Những người không trực tiếp bị vi phạm về lợi ích và quyền hợp pháp của mình thì không được trực tiếp khiếu nại mà chỉ có thể tư vấn, góp ý hoặc sử dụng các hình thức tác động khác để chính người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan thực hiện hành vi khiếu nại Chính vì đặc điểm này của chủ thể khiếu nại mà pháp luật quy định nghĩa vụ của họ một cách chặt chẽ: người khiếu nại có nghĩa vụ khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết, trong trường hợp những người khiếu nại đến khiếu nại hoặc gửi đơn khiếu nại qua đường bưu điện đến những cơ quan không có thẩm quyền giải quyết thì các cơ quan, tổ chức này chỉ có trách nhiệm thông báo và chỉ dẫn bằng văn bản mà không có trách nhiệm chuyển đơn

Chủ thể khiếu nại có thể là công dân, có thể là cơ quan, tổ chức, có thể là cán bộ, công chức chứ không chỉ là công dân như trước đây chúng ta vẫn quan niệm Bên cạnh đó, các công dân, tổ chức nước ngoài cũng được hưởng quyền khiếu nại Tuy nhiên, công dân Việt nam vẫn là chủ thể sử dụng quyền khiếu nại thường xuyên và tích cực nhất.

Công dân thực hiện quyền khiếu nại phải là người có năng lực hành vi đầy đủ Công dân là người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; khi thực hiện

việc khiếu nại, người đại diện phải có giấy tờ để chứng minh với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình.

Người ốm đau, già yếu, người có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì có thể ủy quyền cho người đại diện là cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác để thực hiện việc khiếu nại; việc ủy quyền khiếu nại phải lập thành văn bản có xác nhận của ủy ban nhân dân cấp xã nơi người ủy quyền hoặc nơi người được ủy quyền cư trú.

Cơ quan thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là thủ trưởng cơ quan đó.

Tổ chức thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện là người đứng đầu tổ chức đó được quy định trong quyết định thành lập hoặc trong điều lệ của tổ chức.

Chủ thể của khiếu nại hành chính đất đai là người sử dụng đất Đó là các tổ chức; hộ gia đình, cá nhân; cộng đồng dân cư; cơ sở tôn giáo; tổ chức, cá nhân người nước ngoài đầu tư vào Việt Nam; người Việt Nam định cư ở nước ngoài được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất hay cho phép được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở Việt Nam.

Trong quan hệ pháp luật đất đai, người sử dụng đất được Nhà nước bảo hộ khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình được quyền khiếu nại về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình Đồng thời, người sử dụng đất được quyền tự mình khiếu nại hoặc thông qua người đại diện hợp pháp để khiếu nại.

Xét về đối tượng của khiếu nại hành chính về đất đai:

Đối tượng của khiếu nại hành chính về đất đai là quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền bị người khiếu nại cho là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại Song như đã phân tích ở phần chủ thể, những quyết định hành chính, hành vi hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền dù có biểu hiện trái pháp luật và có thể xâm hại

đến quyền và lợi ích của một hoặc một số người nhưng không ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến chủ thể khiếu nại thì cũng không trở thành đối tượng cuả hành vi khiếu nại xét trong mối quan hệ với chủ thể khiếu nại đang đề cập tới

Quyết định hành chính bị khiếu nại trong quản lý đất đai bao gồm: quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường giải phóng mặt bằng, tái định cư; quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất….

Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ công chức nhà nước khi thực hiện công việc liên quan đến các hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.

1.2 Thẩm quyền, cơ sở xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại vềđất đai của cơ quan hành chính nhà nước.

1.2.1 Khái niệm thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai của cơquan hành chính nhà nước

Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước Nhà nước thành lập các cơ quan nhà nước để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của mình, vì vậy nhà nước trao cho các cơ quan nhà nước những thẩm quyền nhất định Là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước được trao thẩm quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong đó có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.

Trong sách báo khoa học có nhiều quan niệm khác nhau về thẩm quyền “Thẩm quyền là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực – pháp lý do pháp luật quy định” [32,tr890] Cơ quan nhà nước có quyền và nghĩa vụ xem xét, giải quyết một vụ việc, một vấn đề nào đó theo quy định của pháp luật Như vậy, thẩm quyền của cơ quan nhà nước bao gồm yếu tố quyền và yếu tố nghĩa vụ Trong thẩm quyền thì yếu tố quyền quyết định tính chất quyền lực của cơ quan nhà nước, nghĩa là cơ quan nhà nước có quyền ra mệnh lệnh, chỉ thị buộc đối tượng có liên quan phải thực hiện Khi thực hiện các quyền, cơ quan nhà nước nhân danh nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước Cơ quan nhà nước

có quyền, đồng thời có nghĩa vụ phải xem xét, giải quyết vụ việc nhất định hoặc một vấn đề nào đó Vậy, có thể hiểu thẩm quyền là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực – pháp lý do pháp luật quy định

Trong thẩm quyền của cơ quan nhà nước thì quyền phán quyết bằng việc ra các quyết định pháp luật là yếu tố quan trọng nhất Trên cơ sở Hiến pháp, Luật, Quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, các cơ quan nhà nước ra những quyết định pháp luật buộc đối tượng phải tuân thủ Ngoài ra, mỗi cơ quan nhà nước có hình thức, phương pháp hoạt động riêng theo quy định của pháp luật, vì thế có thể áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhất định Quyền áp dụng những hình thức và phường pháp hoạt động của cơ quan nhà nước cũng là những yếu tố quan trọng thuộc thẩm quyền của cơ quan đó Yếu tố nghĩa vụ trong thẩm quyền được hiểu như là trách nhiệm, bổn phận của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hạn của mình và không được vượt qua khuôn khổ quyền hạn do pháp luật quy định Yếu tố nghĩa vụ trong thẩm quyền là một phương tiện để thực hiện yếu tố quyền tốt hơn, tránh hiện tượng lạm dụng quyền lực, hiện tượng không sử dụng hết quyền của mình gây khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ, hoặc không hoàn thành nhiệm vụ chức năng của cơ quan nhà nước

Như vậy, có thể thấy rằng yếu tố quyền và nghĩa vụ trong thẩm quyền có mối quan hệ khăng khít và bổ sung cho nhau, tạo thành một tổng thể thống nhất trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước Các cơ quan nhà nước chỉ hành động trong khuôn khổ thẩm quyền của mình.

Thuật ngữ “thẩm quyền hành chính nhà nước” là khái niệm được dùng để

chỉ thẩm quyền của hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước Thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước có giới hạn về không gian, về thời gian đối với đối tượng nhất định Giới hạn về không gian là xem xét thẩm quyền theo khía cạnh quyền lực nhà nước trao cho cơ quan hành chính được áp dụng trên lãnh thổ, vùng miền nhất định theo địa giới hành chính Giới hạn về thời gian của thẩm quyền được xác định bởi thời điểm bắt đầu và kết thúc hiệu lực theo quyết định Thẩm quyền về thời gian hay không gian đều luôn được xác định

với những đối tượng cụ thể, với những vấn đề cụ thể, nếu không gắn liền với đối tượng cụ thể, vấn đề cụ thể thẩm quyền sẽ trở thành hình thức.

Thẩm quyền hành chính nhà nước được xác định theo từng cấp bậc hành chính: thẩm quyền hành chính cao nhất thuộc về Chính phủ; thẩm quyền trung tâm của ngành, lĩnh vực thuộc về bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; thẩm quyền hành chính được phân cấp xuống địa phương và được xác định thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.

Hiến pháp và các văn bản luật về tổ chức bộ máy nhà nước hầu như không sử dụng thuật ngữ thẩm quyền, mà phổ biến là thuật ngữ nhiệm vụ và quyền hạn Thuật ngữ thẩm quyền thường được sử dụng trong các văn bản có tính chất chuyên ngành ví dụ trong Luật khiếu nại, tố cáo tại mục 2 quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trong Luật Đất đai Điều 136 quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai … Thông thường thuật ngữ thẩm quyền được sử dụng khi cần để xác định những vấn đề, vụ việc thuộc quyền quyết định, giải quyết của một chủ thể nhất định.

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước là việc xem xét, xác minh, kết luận và ra quyết định theo trình tự và thủ tục do luật định các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính nói chung Các thẩm quyền này được thực hiện khi cơ quan, tổ chức, công dân sử dụng đất thấy lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trong quản lý đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã khiếu nại.

Khiếu nại trong quản lý đất đai phản ánh những mâu thuẫn bất bình trong các mối quan hệ xã hội giữa cơ quan nhà nước với công dân, tổ chức sử dụng đất Việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo cho mọi quan hệ giữa Nhà

nước với người sử dụng đất và giữa những người sử dụng đất với nhau được thực hiện theo đúng chính sách, pháp luật đất đai.

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nói chung và thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nói riêng là một chế định cơ bản của Luật khiếu nại, tố cáo và Luật đất đai Việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của các cơ quan nhà nước bao giờ cũng được ghi nhận trong các văn bản pháp luật.

Tóm lại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính

nhà nước là nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhànước nhân danh nhà nước tiến hành xem xét, đánh giá, tính hợp pháp, hợp lýcủa các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý và sửdụng đất theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm bảo về quyền, lợi íchhợp pháp của người sử dụng đất(công dân, cơ quan, tổ chức).

1.2.2 Phân biệt thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai vớithẩm quyền giải quyết tranh chấp về đất đai

Tranh chấp đất đai là hiện tượng thường xảy ra trong đời sống xã hội ở mọi thời kỳ lịch sử Trong một xã hội tồn tại sự đối kháng giữa các giai cấp thì đất đai luôn là đối tượng tranh chấp giữa chúa đất và nông nô, giữa địa chủ và nông dân, giữa đông đảo quần chúng nhân dân không có đất và bọn địa chủ lớn Đó là tranh chấp giữa những kẻ áp bức và những người bị áp bức Những tranh chấp này biểu hiện mâu thuẫn đối kháng giữa các giai cấp, khi xung đột không thể điều hoà được thì tất yếu phải giải quyết bằng các cuộc cách mạng xã hội để thay thế chế độ sở hữu đất đai này bằng chế độ sở hữu đất đai khác tiến bộ hơn.

Trong chế độ của chúng ta hiện nay, Nhà nước là người đại diện cho toàn thể nhân dân lao động thực hiện quyền sở hữu đối với đất đai Vì thế, tranh chấp đất đai trong thời kỳ này mang nội dung kinh tế cũng như ý nghĩa chính trị khác với tranh chấp đất đai trong xã hội có giai cấp đối kháng.

Tuy nhiên, các chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai không phải lúc nào cũng nhất trí với nhau về tất cả các vấn đề trong quan hệ pháp luật, vì thế sẽ xuất hiện những ý kiến khác nhau, những mâu thuẫn, những bất đồng nhất

định Hiện tượng đó được thể hiện trên thực tế bằng những hành động cụ thể của các bên nhằm khẳng định quyền, lợi ích, ưu thế thuộc về mình, đó chính là tranh chấp.

Tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích,về quyền, nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đấtđai, cần được nhà nước giải quyết theo quy định của pháp luật.

Tranh chấp đất đai cũng thể hiện dấu ấn mạnh mẽ trong các thời kỳ lịch sử khác nhau của các quan hệ pháp luật đất đai Chẳng hạn, trước những năm 1980, khi Nhà nước còn duy trì ba hình thức sở hữu đất đai là: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân thì có thể có tranh chấp về quyền sở hữu, về quyền và nghĩa vụ trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai Hiến pháp năm 1980 được ban hành, Nhà nước trở thành người đại diện cho toàn dân thực hiện quyền sở hữu đất đai, vì thế không thể có tranh chấp về quyền sở hữu Đối tượng của mọi tranh chấp đất đai thời kỳ này chỉ có thể là quyền quản lý và quyền sử dụng những diện tích đất đai nhất định Bước sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa cùng với những quan hệ kinh tế xã hội khác các quan hệ đất đai cũng phát triển hết sức đa dạng, phức tạp, đòi hỏi pháp luật phải có cơ chế điều chỉnh phù hợp Nhiều quan hệ trước kia bị nghiêm cầm náy được pháp luật cho phép thực hiện Các giao dịch dân sự về đất đai được xác lập như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn liên doanh bằng giá trị sử dụng đất … cũng từ đó mà đối tượng của tranh chấp đất đai đã có sự thay đổi, không chỉ là quyền quản lý, quyền sử dụng đất đai mà còn tranh chấp trong quá trình xác lập và thực hiện các giao dịch về đất đai (Gtrình luật đất đai – T 454 – T456)

Kế thừa những quy định của Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai năm 2003 đã thể hiện xu thế tất yếu về việc giao trách nhiệm cho toà án giải quyết hầu hết các tranh chấp đất đai khi Nhà nước đã hoàn thành vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho mọi đối tượng và thu hẹp thẩm quyền giải quyết tranh chấp của uỷ ban nhân dân Hệ thống cơ quan này chỉ giải quyết những tranh chấp mà người sử dụng đất không có giấy tờ theo quy định của

pháp luật Việc giải quyết chỉ dừng lại ở hai cấp và cấp thứ hai là cấp giải quyết cuối cùng.

Đối tượng của tranh chấp đất đai là quyền quản lý, quyền sử dụng và những lợi ích phát sinh từ quá trình sử dụng của một loại tài sản đặc biệt (một diện tích đất) không thuộc quyền sở hữu của các bên tranh chấp Khác với đối tượng của khiếu nại đất đai là những quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai Quyết định hành chính bị khiếu nại trong quản lý đất đai bao gồm: quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư; quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ công chức nhà nước khi thực hiện công việc liên quan đến hoạt động nói trên.

Chủ thể tranh chấp đất đai là chủ thể quản lý và sử dụng đất đai không có quyền sở hữu với đất đai Các chủ thể có liên quan trong tranh chấp đất đai rất đa dạng, có địa vị pháp lý khác nhau hoặc cùng bình đẳng trong quá trình giải quyết vụ việc: Tranh chấp xảy ra giữa chủ thể là cá nhân với cá nhân, cá nhân với tổ chức hoặc tổ chức với tổ chức Còn chủ thể của khiếu nại về đất đai là một bên có quyền, lợi ích bị xâm phạm với một bên là đại diện công quyền (cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước).

Khi giải quyết tranh chấp đất đai, cơ quan có thẩm quyền thụ lý hồ sơ và ban hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai tức là giải quyết việc tranh chấp giữa nguyên đơn và bị đơn và yêu cầu họ thực hiện quyết định giải quyết của mình Giải quyết khiếu nại về đất đai là phản ánh mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quản lý đất đai với người sử dụng đất Trong quan hệ này, cơ quan có thẩm quyền sẽ xem xét nội dụng quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, từ đó đi đến công nhận hay không công nhận, công nhận một phần hoặc toàn bộ nội dung của quyết định hành chính, hành vi hành chính đó và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại phù hợp pháp luật.

1.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện thẩm quyền giảiquyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước

1.3.1Tổ chức của bộ máy thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nạivề đất đai

Đất đai là vấn đề phức tạp, đã và đang phát sinh nhiều khiếu nại, nhưng tổ chức và cơ chế giải quyết khiếu nại là một trong những nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết khiếu nại Giải quyết một vụ khiếu nại đòi hỏi phải có các bước điều tra, nghiên cứu, kết luận và thi hành kết luận, do đó cần có một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu và làm việc chuyên trách.

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai thuộc Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, tỉnh và các cơ quan chuyên môn tham mưu giúp việc Việc tham mưu giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 và các nghị định hướng dẫn thi hành thì việc tham mưu giải quyết khiếu nại về đất đai thuộc trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai các cấp: Bộ Tài nguyên và Môi trường đối với Trung ương và Sở tài nguyên môi trường đối với cấp tỉnh, ở cấp huyện là phòng Tài nguyên và Môi trường Pháp luật khiếu nại hiện hành quy định căn cứ vào nội dung, tính chất vụ việc khiếu nại Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện (tỉnh) giao cho Chánh Thanh tra hoặc thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp mình tiến hành xác minh, kết luận và kiến nghị giải quyết vụ việc Như vậy, có hai lực lượng trực tiếp giúp cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai là cơ quan quản lý nhà nước về đất đai các cấp và cơ quan thanh tra các cấp Quy định này dẫn đến việc phân công nhiệm vụ tham mưu giải quyết khiếu nại chưa được rành mạch, rõ ràng giữa các lực lượng:

Ở Trung ương: Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan giúp Chính phủ quản lý đất đai trên phạm vi toàn quốc, Bộ Tài chính quản lý về giá, Bộ xây dựng quản lý về nhà ở …

Ở địa phương:Tại các tỉnh, việc phân công thực hiện nhiệm vụ tham mưu cho Uỷ ban nhân dân trong việc giải quyết các khiếu nại về đất đai có nơi giao cho Thanh tra chủ trì, có nơi giao cho Sở Tài nguyên và Môi trường chủ trì; ở

cấp huyện có nơi giao cho Thanh tra huyện, có nơi giao cho Phòng Tài nguyên và Môi trường, thậm chí có nơi vừa giao cho Thanh tra vừa giao cho cơ quan Tài nguyên và Môi trường

Tình trạng nêu trên đã tăng thêm khó khăn trong việc giải quyết khiếu nại về đất đai của công dân và lúng túng trong việc xác định thẩm quyền tham mưu giải quyết.

1.3.2Chính sách pháp luật về đất đai

Vận dụng sáng tạo những nguyên lý khoa học của học thuyết Mác – Lênin về quốc hữu hoá đất đai vào thực tiễn cách mạng Việt Nam; quá trình quốc hữu hoá đất đai ở nước ta được thực hiện qua các giai đoạn lịch sử đánh dấu bằng các sự kiện chủ yếu sau:

- Ngay từ khi mới thành lập (ngày 03/02/1930), Đảng ta luôn luôn quan tâm đến vấn đề ruộng đất, coi việc giải quyết vấn đề ruộng đất là một nội dung quan trọng của cách mạng dân tộc, dân chủ Trong Luận cương chính trị năm

1930, Đảng ta đã xác định rõ chính sách đối với ruộng đất: “Quyền sở hữu

ruộng đất thuộc về chánh phủ công nông”.

Chính cương vắn tắt của Đảng cũng khẳng định: “Thâu hết ruộng đất của

đế quốc chủ nghĩa làm của công chia cho dân cày nghèo” Quan điểm thu

hồi hết ruộng đất của đế quốc, phong kiến làm của công, thực hiện quyền ruộng đất về Nhà nước (cấm không được mua, bán ruộng đất) là tiền đề quan trọng và là nền tảng của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở nước ta trong giai đoạn này;

- Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công; chính quyền nhân dân tuyên bố bãi bỏ các luật lệ về ruộng đất của chế độ cũ;

- Năm 1946, Hồ Chủ Tịch ký Sắc lệnh về giảm tô; bãi bỏ thuế thổ trạch ở thôn quê;

- Năm 1953, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà thông qua Luật cải cách ruộng đất, tịch thu ruộng đất của địa chủ, phong kiến, cường hào … chia cho nông dân thực hiện khẩu hiệu “Người cày có ruộng”.

- Tiếp đó, Hiến pháp năm 1959 quy định : “Nhà nước chiểu theo pháp luật bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác của nông dân …” (Điều 14);

- Trong những năm 1960, miền Bắc thực hiện phong trào “hợp tác hoá” vận động nông dân đóng góp ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác vào làm ăn

tập thể trong các hợp tác xã, tập đoàn sản xuất Ở giai đoạn này, “Mặc dù Hiến

pháp 1959 quy định rõ Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về ruộng đất củangười nông dân những trong quá trình vận động nông dân đi vào làm ăn tậpthể, tiến hành hợp tác hoá nông nghiệp và thực hiện việc “cải tạo nền kinh tếquốc dân theo chủ nghĩa xã hội”, về cơ bản đất đai ở nước ta từng bước đãđược xã hội hoá toàn bộ”

- Sau khi đất nước thống nhất (ngày 30/04/1975); ngày 18/12/1980, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua bản hiến pháp

mới (Hiến pháp 1980) quy định rõ: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài

nguyên thiên nhiên trong long đất, ở vùng biển và thềm lục địa đều thuộc sởhữu toàn dân” (Điều 19) Và “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quyhoạch chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm” (Điều

20) Đây là cơ sở pháp lý cao nhất xác định rõ toàn dân là chủ sở hữu đối với toàn bộ vốn đất quốc gia.

- Sau đó, Hiến pháp năm 1992 ra đời thay thế Hiến pháp năm 1980 cũng

tiếp tục khẳng định: “Đất đai, rừng núi, sống hồ; nguồn nước, tài nguyên trong

lòng đất, nguồn lợi ở vung biển, thềm lục địa và vùng trời … là của Nhà nướcđều thuộc sở hữu toàn dân” (Điều 17).

Như vậy, nếu như trước năm 1980 còn nhiều hình thức sở hữu về đất đai tạo nên sự đặc trưng trong quản lý và sử dụng đất đai trong thời kỳ quan liêu bao cấp thì sau Hiến pháp năm 1980 ở Việt Nam chỉ còn một hình thức sở hữu duy nhất đối với đất đai là một sở hữu toàn dân, một chế độ sở hữu chuyển từ giai đoạn nền kinh tế tập trung hoá cao độ sang nền kinh tế thị trường có điều tiết, tạo thành sự đặc trưng trong quan hệ đất đai dưới tác động của các quy luật kinh tế thị trường

Vào các năm 1988, 1993 và 2003 các Luật đất đai lần lượt được ban hành cũng tạo ra những chuyển biến không nhỏ trong chế độ sử dụng và quản lý đất đai ở nước ta.

1.3.3Văn hóa pháp luật

Ở Việt Nam, văn hóa pháp luật chỉ mới được các nhà nghiên cứu, các nhà khoa học quan tâm trong khoảng 10 năm trở lại đây Hiện nay vẫn tồn tại nhiều quan điểm và những cách tiếp cận khác nhau về văn hóa pháp luật Theo quan

điểm của PGS.TS.Hoàng Thị Kim Quế thì “Văn hóa pháp luật là hệ thống các

yếu tố vật chất và tinh thần thuộc lĩnh vực tác động của pháp luật được thể hiệntrong ý thức và hành vi của con người … Văn hóa pháp luật thể hiện tri thứcpháp luật của nhân dân; thực trạng có chất lượng của quá trình lập pháp vàthực hiện pháp luật; các phương thức hoạt động pháp luật đặc thù như của cáccơ quan pháp luật, kiểm tra Hiến pháp v.v;kết quả hoạt động của pháp luậtdưới dạng sản phẩm tinh thần và vật chất do con người xây dựng như luật, hệthống lập pháp, thực tiễn tư pháp và hành pháp.” [33]

Yếu tố văn hóa trong lĩnh vực pháp luật là sự thống nhất hữu cơ giữa quá trình hoạt động sống của con người trong lĩnh vực đó Trong lĩnh vực pháp luật, văn hóa được thể hiện như là một phương thức quản lý xã hội vì con người, đảm bảo cuộc sống hạnh phúc cho con người, và đồng thời nó cũng thể hiện như là kết quả hoạt động sáng tạo của con người trong việc xây dựng và thực thi pháp luật hướng tới chân – thiện – mỹ Văn hóa pháp luật thể hiện những mặt tiến bộ của một nền pháp luật, có những đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã hội, thể hiện trình độ cao của sự tôn trọng pháp luật, trình độ tri thức pháp luật của công dân, chất lượng của quá trình xây dựng và thực thi pháp luật Thực hiện pháp luật là một trong những yếu tố của văn hóa pháp luật, đó là hành vi của con người phù hợp với các quy định của pháp luật Nó thể hiện cách thức, khả năng, trình độ sử dụng pháp luật và các công cụ pháp luật của cá nhân, của cộng đồng, của nhà nước trong quá trình đấu tranh vì công lý, vì sự bình đẳng và công bằng xã hội Đối với cá nhân, cộng đồng thì văn hóa pháp luật thể hiện ở kỹ năng thực hiện pháp luật, ở hành vi, thói quen, lối sống theo pháp luật Còn

với cơ quan nhà nước thì văn hóa pháp luật thể hiện ở kỹ năng, hành vi, cách thức, trình độ áp dụng pháp luật để duy trì trật tự xã hội.

Kể từ khi nước ta bước vào thời kỳ mở cửa, thực hiện theo cơ chế thị trường, nhất là từ khi Luật đất đai năm 2003 ra đời với những quy định mới, đất đai được coi là hàng hoá đặc biệt và pháp luật cho phép người sử dụng đất được tự do chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường Trong thị trường ấy quyền sử dụng đất ngày càng trở thành loại hàng hoá có giá trị lớn, mang lại những nguồn lợi không nhỏ cho người sử dụng đất Khi những nguồn lợi từ đất đai tăng lên, thì những khiếu nại liên quan tới đất cũng ngày một tăng Vấn đề giải quyết đất đai và văn hóa pháp luật có mối quan hệ tác động qua lại Vấn đề giải quyết khiếu nại đất đai là việc thực hiện pháp luật của chủ thể Văn hóa pháp luật với chức năng điều chỉnh có vai trò định hướng các xúc cảm, xách tư duy và ứng xử của từng cá nhân và cả cộng đồng Tất cả những vấn đề trong quá trình giải quyết khiếu nại đất đai mà chủ thể thực hiện trong hành vi, trong suy nghĩ, trong ứng xử của mình đều do những chuẩn mực, các hệ thống giá trị mà văn hóa pháp luật chi phối

Đối với chủ thể thi hành: Là cán bộ, công chức của nhà nước, công bộc của dân – những người trực tiếp giải quyết vụ việc, là công bộc của dân Do đó, đòi hỏi phải có sự hiểu biết pháp luật nhất định, có năng lực chuyên môn, kỹ năng giải quyết các vấn đề, có tinh thần trách nhiệm cao Họ phải nắm được lịch sử hình thành và phát triển của các chính sách pháp luật, hiểu biết về đặc điểm kinh tế xã hội qua từng giai đoạn lịch sử Nếu đáp ứng được những yêu cầu trên thì sẽ có ảnh hưởng tích cực tới hiệu quả trong việc giải quyết khiếu nại đất đai Ngược lại, nếu họ áp dụng pháp luật một cách tùy tiện, cố tình vi phạm để trục lợi, không có năng lực chuyên môn thì sẽ là một trong những nhân tố xấu Dẫn tới mất lòng tin trong nhân dân, các vụ việc tồn đọng ngày càng nhiều, kéo dài và không thể xử lý được.

Bên cạnh đó, nhận thức của người dân về chính sách, pháp luật đất đai và pháp luật về khiếu nại cũng là một điểm đáng quan tâm Nếu người dân nắm

được chính sách, pháp luật sẽ không có tình trạng khiếu nại không đúng thẩm quyền, khiếu nại vượt cấp hoặc sẽ không bị kích động …

Vì vậy, vấn đề con người và thủ tục hành chính liên quan đến con người tác động không nhỏ đến việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước.

CHƯƠNG II

PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾTKHIẾU NẠI ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI

2.1 Thực trạng pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đaicủa cơ quan hành chính nhà nước

2.1.1 Sơ lược quá trình hình thành và phát triển của chế định pháp luậtvề giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước.

Ngay sau khi giành được độc lập, Nhà nước cộng hòa non trẻ đã phải đương đầu với muôn vàn khó khăn, thử thách trên các mặt kinh tế, văn hóa, xã hội đặc biệt là cùng một lúc phải đương đầu với nhiều kẻ thù trong và ngoài nước Trong bối cảnh lịch sử này, nhiệm vụ số một và quan trọng nhất là phải bảo vệ, củng cố và giữ vững được chính quyền cách mạng non trẻ Để thực hiện nhiệm vụ quan trọng này phải củng cố đoàn kết toàn dân, động viên mọi thành phần, lực lượng dân tộc vào công cuộc xây dựng và bảo vệ chính quyền cách mạng Để ghi nhận thành quả của Cách mạng tháng Tám, chính quyền mới đã tuyên bố và bảo đảm thực hiện những quyền tự do, dân chủ của công dân, trong đó có quyền khiếu nại, tố cáo Chính vì vậy, mặc dù chính quyền mới còn bề bộn, trăm công, nghìn việc, nhưng ngày 23/11/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã

ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt của Chính phủ “ có ủy

nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và nhân viên của Ủy ban nhân dân vàcác cơ quan của Chính phủ” và một trong những nhiệm vụ quan trọng của Ban

Thanh tra đặc biệt là “nhận các đơn khiếu nại của nhân dân” với phương thức làm việc “điều tra, hỏi chứng, xem xét các giấy tờ của Ủy ban nhân dân hoặc cá cơ quan của Chính phủ”

Ngày 9/11/1946, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã thông qua bản Hiến pháp đầu tiên trong đó đã tuyên bố các quyền tự do dân chủ của công dân nước Việt Nam mới Mặc dù quyền khiếu nại chưa được ghi nhận trực tiếp, chính thức, nhưng thể chế dân chủ và việc quy định những quyền cơ bản của công dân mà Hiến pháp 1946 xác lập là nền tảng để ban hành thông tư số

436/TTg quy định trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền các cấp trong việc giải quyết các đơn thư khiếu nại của nhân dân, việc giải quyết các đơn thư khiếu nại nặc danh.

Trong Hiến pháp năm 1959 các quyền tự do dân chủ của công dân được quy định đầy đủ và toàn diện hơn Hiến pháp 1946 Đặc biệt, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến ở nước ta, quyền khiếu nại được ghi nhận chính thức và đầy đủ trong Hiến pháp nhưng trong giai đoạn này thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước cũng chưa được đặt ra.

Để kiện toàn tổ chức, ngày 31/8/1970 Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 165/CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Ủy ban Thanh tra Chính phủ trong đó quy định cụ thể một số nhiệm vụ: giải quyết và thanh tra việc xét và giải quyết các vụ khiếu nại của nhân dân Tiếp đó, Ủy ban Thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tư số 60/UBTT ngày 25/5/1971 hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân.

Như vậy, pháp luật khiếu nại, tố cáo trong giai đoạn này đã giao việc giải quyết khiếu nại, tố cáo cho cơ quan Thanh tra Chính phủ; quy định một số nguyên tắc trong việc giải quyết đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công dân như: trách nhiệm giải quyết chủ yếu thuộc về cơ quan phát sinh khiếu nại, tố cáo mà trước hết là Thủ trưởng cơ quan đó; quy định trình tự xem xét, giải quyết đơn, thư khiếu nại, tố cáo của Ủy ban hành chính các cấp và các ngành chuyên môn.

Hiến pháp 1980 quy định Ủy ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ: “xem xét, giải quyết các điều khiếu nại của nhân dân”.

Pháp lệnh năm 1981 và các văn bản hướng dẫn thi hành cho thấy: Thẩm quyền giải quyết khiếu nại: Pháp lệnh quy định ngoài Thủ trưởng cơ quan nhà nước có trách nhiệm giải quyết khiếu nại, thì người đứng đầu đơn vị kinh tế tập thể như: Chủ nhiệm Hợp tác xã, Tập đoàn trưởng Tập đoàn sản xuất cũng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong giai đoạn này không chỉ quy định cho người đứng đầu là Thủ trưởng cơ quan mà Pháp lệnh còn quy định cho cả ban lãnh đạo.

Pháp lệnh 1991 quy định khiếu nại được giải quyết qua ba cấp: giải quyết khiếu nại lần đầu là Thủ trưởng cơ quan, đơn vị nơi phát sinh khiếu nại; tiếp theo là Chánh Thanh tra thuộc cơ quan cấp trên trực tiếp của cấp giải quyết khiếu nại lần đầu và lần thứ ba là Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước của Chánh Thanh tra đã giải quyết khiếu nại là hai (ở trung ương là Tổng Thanh tra) Như vậy, Pháp lệnh năm 1991 đã xác định điểm dừng của quá trình giải quyết khiếu nại (cấp giải quyết cuối cùng) là cấp thứ ba.

Đến Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng định, ghi nhận và bảo đảm quyền khiếu nại của công dân Hiến pháp quy định rõ công dân có quyền khiếu nại với “ cơ quan nhà nước có thẩm quyền” Quy định này đã xác định rõ: trong các cơ quan nhà nước phải có sự phân định cụ thể thẩm quyền thụ lý, giải quyết khiếu nại, mặt khác cũng ràng buộc công dân khi thực hiện quyền khiếu nại của mình phải gửi đơn đến đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết Trên cơ sở những quy định của Hiến pháp năm 1992, Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991, Chính phủ đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa và hướng dẫn thi hành như:Chỉ thị số 35/1998/CT- TTg ngày 09/10/1998 về việc tăng cường hiệu lực giải quyết khiếu nại, tố cáo ở các cơ quan trung ương và nhà riêng các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước.

Trong bối cảnh công cuộc đổi mới toàn diện và sâu sắc của nước ta đã đạt được những thành tựu quan trọng và bối cảnh trong nước và quốc tế cũng có những biến đổi to lớn Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 ra đời.

2.1.2 Nguyên tắc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đaitheo pháp luật Việt Nam

Sự phân công giữa các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện quyền lực chính là việc xác định, phân bổ, khẳng định rõ ràng thẩm quyền cho các cơ quan Nhà nước trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình Các cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống cơ quan được thành lập từ trung ương đến cơ sở, đứng đầu là Chính phủ, tạo thành một chỉnh thể thống nhất, được tổ chức theo hệ thống thứ bậc, có mối quan hệ mật thiết phụ thuộc nhau về tổ chức và hoạt động nằm thực thi quyền quản lý hành chính nhà nước Luật

Khiếu nại, tố cáo không trực tiếp quy định nguyên tắc về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, song qua các quy định tại điều 30, điều 39 của luật này thì có thể thấy thẩm quyền giải quyết khiếu nại được xác định theo nguyên tắc: khiếu nại đối với quyết định hành chính của nhân viên thuộc quyền quản lý của cơ quan nào thì thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết Khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của thủ trưởng cơ quan nào thì thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết Những khiếu nại đã quá thời hạn mà không giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại lên cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết để yêu cầu được giải quyết.

Trên cơ sở nguyên tắc này, Luật Khiếu nại, tố cáo và luật đất đai cùng các nghị định ban hành kèm theo quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước từng cấp như sau:

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã), thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp (Điều 19 Luật Khiếu nại, tố cáo).

- Chủ tịch Ủy ban nhân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính mình; giải quyết khiếu nại mà Chủ tỉnh Ủy ban nhân dân cấp xã, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại ( Điều 20 Luật Khiếu nại, tố cáo).

- Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp ( Điều 21 Luật Khiếu nại, tố cáo).

- Giám đốc Sở và cấp tương đương thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan thuộc Sở hoặc cấp

tương đương đã giải quyết nhưng còn khiếu nại (Điều 22 Luật Khiếu nại, tố cáo).

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; Giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại; Giải quyết khiếu nại mà Giám đốc sở hoặc cấp tương đương thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại mà nội dung thuộc phạm vi quản lý của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Điều 23 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung năm 2005).

- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; Giải quyết khiếu nại mà những người quy định tại Điều 24 của Luật khiếu nại, tố cáo đã giải quyết lần đàu nhưng còn có khiếu nại; Giải quyết khiếu nại có nội dung thuộc quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành mình mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở hoặc cấp tương đương thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại.” (Điều 25 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung năm 2005).

- Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Tổng Thanh tra: Giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại (Điều 26 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung năm 2005)

Trên cơ sở quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định 181/2004 NĐ - CP đã xác định rõ thẩm quyền giải quyền Đồng thời, căn cứ vào cấp đã giải quyết vụ, việc lần trước đó để xác định thẩm quyền giải quyết lần tiếp theo Cụ thể:

-Trong thời hạn không quá ba mươi ngày kể từ ngày ủy ban nhân dân

huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có quyết định hành chính trong quản lý đất đai hoặc cán bộ, công chức thuộc ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường, thuộc ủy ban nhân dân huyện, quận, thị

xã, thành phố thuộc tỉnh có hành vi hành chính trong khi giải quyết công việc về quản lý đất đai mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (Khoản 1, Điều 163 Nghị định 181/2004/NĐ-CP)

Chủ tịch ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo (Khoản 2, Điều 163 Nghị định 181/2004/NĐ-CP)

Như vậy, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính trong quản lý đất đai, hành vi hành chính của mình hoặc của cán bộ do mình quản lý trực tiếp.

Trong thời hạn không quá ba mươi (30) ngày kể từ ngày Sở Tài nguyên và Môi trường, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có quyết định hành chính trong quản lý đất đai hoặc cán bộ, công chức thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, thuộc ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có hành vi hành chính trong giải quyết công việc về quản lý đất đai mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Khoản 1 Điều 164 Nghị định 181/2004/NĐ-CP)

Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo (Khoản 2 Điều 164 Nghị định 181/2004/NĐ-CP)

Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trưng ương có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại tố cáo khi người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã.( Khoản 3 Điều 163)

Với quy định này thỉ Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ở cả hai cấp: lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; lần thứ hai

đối với khiếu nại mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại

2.1.3 Pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nai đất đai của cơ quanhành chính nhà nước – những điểm tích cực và hạn chế

Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính thuộc về Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước Theo nguyên tắc này thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính bao gồm: Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung (Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp) và Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn (Bộ trưởng, Giám đốc sở) Người giải quyết khiếu nại lần đầu là Thủ trưởng cơ quan hành chính có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại (bao gồm cả hành vi của cán bộ trong cơ quan đó); Chủ tịch UBND cấp xã, thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện, Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương, Giám đốc Sở và cấp tương đương của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giảm quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính hành vi hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.

Người giải quyết khiếu nại lần thứ hai là Thủ trưởng cơ quan cấp trên của cơ quan bị khiếu nại Cá biệt có thể qua ba cấp giải quyết: khiếu nại phát sinh ở cấp xã thì lần đầu là Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, lần hai là Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, lần ba là Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh hoặc khiếu nại phát sinh ở cơ quan cấp dưới của cơ quan thuộc Chính phủ thì lần đầu là Thủ trưởng cơ quan của cơ quan đó, lần hai là Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, lần ba là Tổng thanh tra nhà nước Luật Khiếu nại năm 1998 quy định Thủ tướng Chính phủ - người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cụ thể Ngày 5/06/2004 kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XI dã thông qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo

năm 1998: sửa đổi thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch UBND cấp xã, thủ trưởng cơ quan chuyên môn cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại, Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch UBND cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại; giải quyết khiếu nại mà Giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết nhưng còn khiếu nại mà nội dung thuộc phạm vi quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh.

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại, giải quyết khiếu nại có nội dung thuộc quyền quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình mà Chủ tịch UBND cấp tỉnh, giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại.

Tổng thanh tra có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại; giúp Thủ tưởng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.

Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp; xử lý các kiến nghị của Tổng thanh tra theo quy định.

Ngày 28/11/2005 Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo Trong đó có sửa đổi cơ chế giải quyết khiếu nại: cấp giải quyết khiếu nại lần đầu là cơ quan hành chính có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, nếu không đồng ý hoặc quá thời hạn mà khiếu nại không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án Khi khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên, nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết hoặc quá thời hạn mà khiếu nại không được giải quyết thì

người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án Đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ hoặc quyết định hành chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh mà nội dung không thuộc quyền quản lý của bộ, ngành, nều người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết của những người này hoặc quá thời hạn mà khiếu nại không được giải quyết thì họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân cấp tỉnh.

Tuy nhiên Luật Đất đai quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh Cụ thể tại khoản 2 Điều 138 quy định như sau:

Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh thì quyết định của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng.

Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định đó thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân.

Bên cạnh đó, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định bổ sung việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai cũng chỉ đề cập đến thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp huyện và cấp tỉnh Ngoài hai trường hợp nêu trên, việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai được dẫn chiếu áp dụng theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.

* Những thành tựu

Thứ nhất, pháp luật khiếu nại hành chính nói chung và khiếu nại hành chính đất đai nói riêng đã thể chế hoá được những quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về quyền khiếu nại của công dân Những tư tưởng, quan điểm trên đã được thấm nhuần và các chế định và quy phạm pháp luật cụ thể của pháp luật khiếu nại, pháp luật đất đai qua các thời kỳ cũng như pháp luật hiện hành Yếu tố này là đảm bảo quan trọng để định hướng quá trình xây dựng, thực hiện và bảo vệ pháp luật khiếu nại – cơ sở để duy trì, củng cố và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa nói chung và pháp chế trong hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng.

Thứ hai, pháp luật khiếu nại, pháp luật đất đai, bảo đảm được tính hợp hiến, hợp pháp trong việc cụ thể hoá quyền khiếu nại của công dân Hệ thống các quy phạm pháp luật về khiếu nại đã tuân thủ và bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp trong quá trình cụ thể hoá quyền khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước về đất đai.

Thứ ba, pháp luật khiếu nại là một trong những phương thức bảo đảm về pháp lý đối với nền dân chủ xã hội chủ nghĩa.Trên cơ sở những nguyên tắc chung được quy định trong Luật Khiếu nại, Luật đất đai đã quy định cụ thể thẩm quyền, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại, tạo ra cơ sở pháp lý để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội.Những quy định này là bảo đảm pháp lý quan trọng để nhân dân thực sự là người chủ của quyền lực nhà nước và đây cũng là mục tiêu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Thứ tư, pháp luật khiếu nại ở Việt Nam đã được hình thành, phát triển và ngày càng hoàn thiện, thật sự trở thành công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp khi bị xâm phạm Pháp luật khiếu nại được hoàn thiện cả về nội dung và hình thức Về hình thức, các văn bản quy phạm pháp luậtcụ thể hoá quyền khiếu nại của công dân được hình thành từ thập đến cao:từ hình thức văn bản là sắc lệnh, nghị định đến pháp lệnh và cao nhất là Luật Khiếu nại hiện hành và luật đất đai Về nội dung các chế định, các quy phạm pháp luật

khiếu nại ngày càng hoàn thiện, đầy đủ hơn từ những quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại …

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính được quy định ngày càng hợp lý, phù hợp với phương hướng cải cách hành chính, cải cách tư pháp, nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước và bảo đảm quyền khiếu nại của công dân.Thẩm quyền giải quyết khiếu nại được Luật quy định cho người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước từ cấp cơ sở đến cấp cao nhất.Quy định này phù hợp chế độ thủ trưởng trong nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước Một khiếu nại hành chính về nguyên tắc được xem xét giải quyết qua hai cấp: lần đầu là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, lần thứ hai là Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp của người giải quyết lần đầu Pháp luật quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu là nhằm tạo điều kiện và cơ hội để người bị khiếu nại tự xem xét lại quyết định, hành vi của mình, kịp thời sửa chữa những sai lầm khi khiếu nại là đúng Cấp giải quyết khiếu nại tiếp theo là Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết khiếu nại lần đầu Quy định này phù hợp với phương thức tổ chức đặc thù của nền hành chính là theo thứ bậc, hoạt động liên tục, thông suốt để quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội Hơn nữa, quy định như vậy nhằm xác định và tăng cường trách nhiệm của cấp trên trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động của cấp dưới.

* Những hạn chế

Bên cạnh những thành tựu nêu trên, pháp luật khiếu nại về đất đai còn có những hạn chế sau:

Thứ nhất, Pháp luật khiếu nại chưa thiết lập được một cơ chế để giải quyết có hiệu quả những khiếu nại hành chính Theo quy định của pháp luật hiện hành thì khiếu nại hành chính được giải quyết bở cơ quan hành chính nhà nước và Toà án nhân dân với hai phương thức, thủ tục khác nhau Tuy nhiên quy định của pháp luật tố tụng hành chính và pháp luật khiếu nại còn có nhiều điểm chưa