hành chính nhà nước – những điểm tích cực và hạn chế
Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính thuộc về Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. Theo nguyên tắc này thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính bao gồm: Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung (Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp) và Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn (Bộ trưởng, Giám đốc sở). Người giải quyết khiếu nại lần đầu là Thủ trưởng cơ quan hành chính có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại (bao gồm cả hành vi của cán bộ trong cơ quan đó); Chủ tịch UBND cấp xã, thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện, Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương, Giám đốc Sở và cấp tương đương của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giảm quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính hành vi hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.
Người giải quyết khiếu nại lần thứ hai là Thủ trưởng cơ quan cấp trên của cơ quan bị khiếu nại. Cá biệt có thể qua ba cấp giải quyết: khiếu nại phát sinh ở cấp xã thì lần đầu là Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, lần hai là Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, lần ba là Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh hoặc khiếu nại phát sinh ở cơ quan cấp dưới của cơ quan thuộc Chính phủ thì lần đầu là Thủ trưởng cơ quan của cơ quan đó, lần hai là Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, lần ba là Tổng thanh tra nhà nước. Luật Khiếu nại năm 1998 quy định Thủ tướng Chính phủ - người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cụ thể. Ngày 5/06/2004 kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XI dã thông qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo
năm 1998: sửa đổi thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch UBND cấp xã, thủ trưởng cơ quan chuyên môn cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại, Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch UBND cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại; giải quyết khiếu nại mà Giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết nhưng còn khiếu nại mà nội dung thuộc phạm vi quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh.
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại, giải quyết khiếu nại có nội dung thuộc quyền quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình mà Chủ tịch UBND cấp tỉnh, giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại.
Tổng thanh tra có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại; giúp Thủ tưởng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp; xử lý các kiến nghị của Tổng thanh tra theo quy định.
Ngày 28/11/2005 Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo. Trong đó có sửa đổi cơ chế giải quyết khiếu nại: cấp giải quyết khiếu nại lần đầu là cơ quan hành chính có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, nếu không đồng ý hoặc quá thời hạn mà khiếu nại không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án. Khi khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên, nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết hoặc quá thời hạn mà khiếu nại không được giải quyết thì
người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án. Đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ hoặc quyết định hành chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh mà nội dung không thuộc quyền quản lý của bộ, ngành, nều người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết của những người này hoặc quá thời hạn mà khiếu nại không được giải quyết thì họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân cấp tỉnh.
Tuy nhiên Luật Đất đai quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh. Cụ thể tại khoản 2 Điều 138 quy định như sau:
Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh thì quyết định của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng.
Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định đó thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân.
Bên cạnh đó, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định bổ sung việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai cũng chỉ đề cập đến thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp huyện và cấp tỉnh. Ngoài hai trường hợp nêu trên, việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai được dẫn chiếu áp dụng theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Thứ nhất, pháp luật khiếu nại hành chính nói chung và khiếu nại hành chính đất đai nói riêng đã thể chế hoá được những quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về quyền khiếu nại của công dân. Những tư tưởng, quan điểm trên đã được thấm nhuần và các chế định và quy phạm pháp luật cụ thể của pháp luật khiếu nại, pháp luật đất đai qua các thời kỳ cũng như pháp luật hiện hành. Yếu tố này là đảm bảo quan trọng để định hướng quá trình xây dựng, thực hiện và bảo vệ pháp luật khiếu nại – cơ sở để duy trì, củng cố và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa nói chung và pháp chế trong hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng.
Thứ hai, pháp luật khiếu nại, pháp luật đất đai, bảo đảm được tính hợp hiến, hợp pháp trong việc cụ thể hoá quyền khiếu nại của công dân. Hệ thống các quy phạm pháp luật về khiếu nại đã tuân thủ và bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp trong quá trình cụ thể hoá quyền khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước về đất đai.
Thứ ba, pháp luật khiếu nại là một trong những phương thức bảo đảm về pháp lý đối với nền dân chủ xã hội chủ nghĩa.Trên cơ sở những nguyên tắc chung được quy định trong Luật Khiếu nại, Luật đất đai đã quy định cụ thể thẩm quyền, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại, tạo ra cơ sở pháp lý để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội.Những quy định này là bảo đảm pháp lý quan trọng để nhân dân thực sự là người chủ của quyền lực nhà nước và đây cũng là mục tiêu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Thứ tư, pháp luật khiếu nại ở Việt Nam đã được hình thành, phát triển và ngày càng hoàn thiện, thật sự trở thành công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp khi bị xâm phạm. Pháp luật khiếu nại được hoàn thiện cả về nội dung và hình thức. Về hình thức, các văn bản quy phạm pháp luậtcụ thể hoá quyền khiếu nại của công dân được hình thành từ thập đến cao:từ hình thức văn bản là sắc lệnh, nghị định đến pháp lệnh và cao nhất là Luật Khiếu nại hiện hành và luật đất đai. Về nội dung các chế định, các quy phạm pháp luật
khiếu nại ngày càng hoàn thiện, đầy đủ hơn từ những quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại …
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính được quy định ngày càng hợp lý, phù hợp với phương hướng cải cách hành chính, cải cách tư pháp, nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước và bảo đảm quyền khiếu nại của công dân.Thẩm quyền giải quyết khiếu nại được Luật quy định cho người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước từ cấp cơ sở đến cấp cao nhất.Quy định này phù hợp chế độ thủ trưởng trong nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Một khiếu nại hành chính về nguyên tắc được xem xét giải quyết qua hai cấp: lần đầu là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, lần thứ hai là Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp của người giải quyết lần đầu. Pháp luật quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu là nhằm tạo điều kiện và cơ hội để người bị khiếu nại tự xem xét lại quyết định, hành vi của mình, kịp thời sửa chữa những sai lầm khi khiếu nại là đúng. Cấp giải quyết khiếu nại tiếp theo là Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết khiếu nại lần đầu. Quy định này phù hợp với phương thức tổ chức đặc thù của nền hành chính là theo thứ bậc, hoạt động liên tục, thông suốt để quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hơn nữa, quy định như vậy nhằm xác định và tăng cường trách nhiệm của cấp trên trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động của cấp dưới.
* Những hạn chế
Bên cạnh những thành tựu nêu trên, pháp luật khiếu nại về đất đai còn có những hạn chế sau:
Thứ nhất, Pháp luật khiếu nại chưa thiết lập được một cơ chế để giải quyết có hiệu quả những khiếu nại hành chính. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì khiếu nại hành chính được giải quyết bở cơ quan hành chính nhà nước và Toà án nhân dân với hai phương thức, thủ tục khác nhau. Tuy nhiên quy định của pháp luật tố tụng hành chính và pháp luật khiếu nại còn có nhiều điểm chưa
thống nhất, chưa tạo được cơ chế hữu hiệu, thuận lợi để giải quyết khiếu nại của dân.
Thứ hai, Pháp luật khiếu nại hiện hành chưa quy định trình tự, thủ tục, cơ chế thi hành và xử lý trách nhiệm những người không thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại và kết luận tố cáo đã có hiệu lực pháp luật. Việc giải quyết khiếu nại sẽ không đạt được kết quả, sẽ trở lên vô nghĩa nếu như quyết định giải quyết khiếu nại không được tổ chức thực hiện triệt để và nghiêm chỉnh. Trong thực tế các quyết định giải quyết khiếu nại và kết luận tố cáo đã có hiệu lực pháp luật không được tổ chức thực hiện kịp thời, nghiêm minh làm cho việc giải quyết kéo dài, ảnh hưởng đến tình trạng pháp chế xã hội chủ nghĩa và hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ ba, Hệ thống các quy phạm pháp luật khiếu nại, tố cáo còn bất cập, chồng chéo, mâu thuẫn, chưa thống nhất . Luật khiếu nại chưa đáp ứng được yêu cầu là đạo luật “luật khung” xác định những nguyên tắc để các pháp luật chuyên ngành quy định cụ thể thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Giữa quy định của Luật Khiếu nại với luật đất đai chưa tạo ra sự thống nhất, đồng bộ, nhất quán, thậm chí tạo ra mâu thuẫn nhau trong việc quy định thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu nại.
Luật Đất đai năm 2003 và các Nghị định hướng dẫn thi hành đã quy định rõ thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Điều 65 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP). Tuy nhiên, theo quy định tại điều 65 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP: Việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không thuộc trường hợp quy định tại Điều 63 và Điều 64 Nghị định này được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại và tố cáo. Như vậy, trong cùng thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trường hợp áp dụng quy định của Luật Đất đai, Nghị định số 84/NĐ-CP; có trường hợp lại áp dụng quy định của pháp
luật về khiếu nại, tố cáo, trong khi đó chính hai hệ thống văn bản này lại không có sự thống nhất. Điều này không chỉ ảnh hưởng đến việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân mà còn gây khó khăn rất lớn trong việc vận dụng pháp luật, mỗi nơi vận dụng một kiểu, làm tăng thêm tính chất phức tạp của các vụ việc khiếu nại liên quan đến đất đai.