Hiểm họa tự nhiên, Thảm họa phi tự nhiên

Hiểm họa tự nhiên, Thảm họa phi tự nhiên

Hiểm họa Tự nhiên, Thảm họa Phi Tự nhiên

Bài toán kinh tế của các biện pháp

phòng ngừa hiệu quả

Đề tặng

Hiểm họa tự nhiên, thảm họa phi tự nhiên

Bài toán kinh tế của các biện pháp phòng ngừa hiệu quả

“Báo cáo này tổng hợp hiểu biết của chúng ta về tác động của thiên tai đối với cuộc sống con người, đặc biệt là trên khía cạnh kinh tế Báo cáo đã kết hợp tài tình các nghiên cứu trường hợp điển hình, dữ liệu trên nhiều quy mô với việc áp dụng các nguyên tắc kinh tế để giải quyết những vấn đề do động đất, thời tiết bất thường hay thảm họa tương tự gây ra Báo cáo thể hiện cái nhìn sâu sắc về vai trò tương đối của thị trường, sự can thiệp của chính phủ và vai trò của các thể chế xã hội trong việc xác định và nâng cao công tác phòng ngừa, ứng phó với các thảm họa nguy hiểm.”

—KENNETH ARROW, Giải Nobel Kinh tế năm 1972

“Nghiên cứu xuất sắc này là lời cảnh tỉnh kịp thời cho tất cả chúng ta phải nêu cao tinh thần trách nhiệm trong quản lý, giảm thiểu thiệt hại do lũ lụt, động đất và các thảm họa thiên nhiên khác.”

—BRUCE BABBIT, nguyên Bộ trưởng Bộ Nội vụ, Hoa Kỳ

“Cuốn sách về hiểm họa tự nhiên và thảm họa phi tự nhiên đã đề cập rất hay về một chủ đề

có tầm quan trọng lớn, ảnh hưởng trực tiếp tới cuộc sống con người.Tôi đặc biệt thích Chương viết về cách thức các quốc gia và khu vực đã nhanh chóng phục hồi từ sau thảm họa như thế nào— một chủ đề đã được thảo luận từ lâu, ít nhất là từ thời John Stuart Mill, nhà kinh tế chính trị học người Anh — và làm thế nào thị trường có thể ứng phó hiệu quả với rủi ro thiên tai, thảm họa thông qua giá đất đai hay các bất động sản khác Tôi đặc biệt khuyến khích những người không chuyên nghiên cứu kinh tế, cũng như các nhà kinh tế học, các quan chức chính phủ đang phải đối phó với lũ lụt, sự cố tràn dầu, động đất và thiên tai khác nên đọc quyển sách này “

—GARy S BECKER, Giải Nobel Kinh tế năm 1992

“Sau khi đọc bản báo cáo này của Ngân hàng Thế giới, ba cụm từ xuất hiện trong đầu tôi là: phòng ngừa, hợp tác quốc tế mạnh mẽ và ưu tiên giúp những người bị ảnh hưởng bởi thiên tai với tình thương và tôn trọng Với báo cáo này, Ngân hàng Thế giới đã nhấn mạnh những vấn đề mà các chủ thể quốc tế, chính phủ các quốc gia, chính quyền địa phương và cá nhân luôn phải cân nhắc khi thảo luận các biện pháp phòng ngừa Chính phủ các nước phải đi đầu trong việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa trực tiếp thông qua hình thức phân bổ hiệu quả các nguồn lực công cũng như các biện pháp phòng ngừa gián tiếp thông qua việc hướng dẫn cho mọi người cách tự bảo vệ mình Đây là một thách thức thực tế không chỉ Ngân hàng Thế giới, mà tất cả chúng ta đều phải đối mặt Đây cũng là giấc mơ của chúng ta và giấc mơ này có thể trở thành hiện thực nếu chúng ta sẵn sàng hy sinh (về mặt chính trị) để đạt được

nó Tư tưởng này cũng phù hợp với niềm tin và nguyên tắc hành động của Cơ quan Bảo vệ Dân sự Ý.”

—GUIDO BERTOLASO, Giám đốc Cơ quan Bảo vệ Dân sự Ý

“Tại sao khi phải đối mặt với các thảm họa thiên nhiên hiếm khi xảy ra, một số cộng đồng có thể giảm nhẹ tác hại của chúng, trong khi những cộng đồng khác lại phải chịu ảnh hưởng nghiêm trọng? Hiểm họa Tự nhiên, Thảm họa phi Tự nhiên đã phân tích kỹ lưỡng và nghiên cứu thực tế câu hỏi này Đây là một cuốn sách tuyệt vời.”

—NGÀI PARTHA DASGUPTA, Frank Ramsey Giáo sư Kinh tế, Đại học Cambridge

“Nếu nói rằng các cơ quan viện trợ chính thức và các Tổ chức phi chính phủ sẽ nỗ lực đáng

kể để cứu trợ thiên tai và hầu như không dành nỗ lực nào cho công tác phòng ngừa, thì đây

là lời nhận xét đáng buồn về tình trạng viện trợ trên các phương tiện truyền thông Tuy nhiên, báo cáo đã mạnh dạn đưa ra luận điểm cân bằng hơn Báo cáo nhấn mạnh điều chưa từng có trước đó, rằng “Hiểm họa tự nhiên” không hoàn toàn là tự nhiên—nếu không có các biện pháp phòng ngừa hiệu quả thì nó sẽ cướp đi vô số mạng sống, mà phần lớn là người nghèo Báo cáo nêu lên thách thức: cần phải chấm dứt tình trạng sao lãng, lơ là các biện pháp phòng ngừa để cứu những mạng sống này.”

—WILLIAM EASTERLy, tác giả cuốn Gánh nặng của người da trắng (2006)

“Nghĩa vụ đạo đức và đạo lý của tất cả những người làm việc trong lĩnh vực phát triển và nhân đạo là phải đảm bảo sao cho mỗi đồng viện trợ phải được chi tiêu hợp lý Vì vậy, nghiên cứu là cuốn cẩm nang cần thiết, thậm chí không thể thiếu trong giai đoạn cấp thiết này cho tất cả các nhà hoạch định chính sách và các cán bộ có liên quan, hoạt động trong lĩnh vực giảm thiểu và khắc phục tác động của rủi ro thiên tai Để xây dựng một cộng đồng an toàn

và có khả năng ứng phó tốt với rủi ro, cần phải chi tiêu hợp lý, minh bạch hơn, nâng cao trách nhiệm giải trình để có thể giảm thiểu nhiều hơn, khắc phục tốt hơn những tổn thương lớn nhất mà nhân loại phải đối mặt Báo cáo nhấn mạnh sự cần thiết phải tăng cường nguồn lực

và quan hệ đối tác sáng tạo, điều này cũng phù hợp với kinh nghiệm của Hội Chữ thập đỏ

và Trăng Lưỡi liềm đỏ, đó là đầu tư vào công tác phòng ngừa thiên tai là đầu tư thực sự đáng làm.”

—BEKELE GELETA, Tổng thư ký Liên đoàn Chữ thập đỏ và Hội Trăng Lưỡi liềm đỏ Quốc tế

“Đối với các nhà hoạch định chính sách và cá nhân có liên quan trên toàn thế giới, đây là cuốn sách cần phải đọc Trong một thời gian quá dài, các nhà lãnh đạo hầu như không làm gì để ngăn chặn hiểm họa tự nhiên trở thành thảm họa (phi) tự nhiên, và sau khi thảm họa xảy ra thì lại hành động quá chậm Cho đến giờ, những nguy cơ này đang gia tăng cùng với tốc độ

đô thị hóa nhanh chóng và biến đổi khí hậu Cuốn sách này đã tập hợp, sắp xếp hàng loạt tư liệu thành một bản phân tích đầy thuyết phục với những thông điệp rõ ràng Tác giả đã đề xuất những chính sách khả thi, kết hợp các biện pháp khuyến khích thị trường với các nguyên tắc điều tiết “thông minh” và quản lý nhà nước lành mạnh Tôi cho rằng, chúng ta cần thực hiện nghiêm túc những đề xuất này.”

—SRI MULyANI INDRAWATI, Giám đốc điều hành, Ngân hàng Thế giới,

nguyên Bộ trưởng Bộ Tài chính, Indonesia

“Cảnh báo con người về các nguy cơ sắp xảy ra sẽ giúp cứu sống nhiều người và sinh kế Nhưng, như những gì đã được trình bày trong báo cáo tuyệt vời này, chúng ta vẫn có thể làm tốt hơn! Với các lập luận, tuyên bố và bằng chứng rõ ràng, báo cáo là lời kêu gọi có tính thuyết phục đối với chính phủ các nước trên toàn thế giới nhằm nâng cao việc phát hiện và dự báo các rủi ro nguy hiểm, xây dựng cảnh báo tốt hơn cho quy hoạch ngành để giảm bớt thiệt hại

về người và kinh tế, bởi lẽ những thiệt hại này đang cản trở quá trình phát triển kinh tế, xã hội Kinh nghiệm ở nhiều quốc gia cho thấy, cải thiện hệ thống cảnh báo sớm rõ ràng là một sự đầu

tư cần thiết cho phát triển bền vững, bởi lẽ lợi ích mang lại cao hơn chi phí rất nhiều lần.”

—MICHEL JARRAUD, Tổng thư ký, Tổ chức Khí tượng Thế giới

“Khi Hiểm họa tự nhiên xảy ra, ảnh hưởng đến những nạn nhân vô tội, người dân trên khắp thế giới luôn sẵn lòng giúp đỡ Nhiệm vụ của các nhà hoạch định chính sách là phải đảm bảo rằng sự trợ giúp này được sử dụng hợp lý Báo cáo là một trong những cuốn sách đầu tiên nhìn nhận thảm họa dưới góc độ kinh tế học, với ý nghĩa “chi tiêu cho thảm họa phải đáng đồng tiền bát gạo” Góc nhìn này- dù có phần ảm đạm- đã đưa ra những lý giải sâu sắc và quan trọng cho các câu hỏi như: tại sao phải dành nhiều ngân sách hơn cho các hoạt động phòng ngừa (tại sao hiện nay chúng ta không làm vậy), tại sao không có kết quả gì nếu chỉ trông chờ vào các quy định pháp lý hay quy hoạch, kế hoạch, và tại sao cần phải đặt phòng ngừa rủi ro thiên tai trong bối cảnh phát triển rộng hơn Báo cáo cung cấp một bản kế hoạch chi tiết, kịp thời và đáng hoan nghênh về các biện pháp giảm thiểu thiên tai trong thời điểm hiểm họa tự nhiên có xu hướng gia tăng.”

—HOMI KHARAS, Nghiên cứu viên cấp cao, Viện Brookings

“Tôi vừa đọc xong báo cáo Tôi cho rằng đây là một báo cáo rất hấp dẫn và nêu đúng mục tiêu! Nhiều vấn đề lớn, có phạm vi rộng lại là hậu quả của công tác quản lý nhà nước kém trong suốt một thời gian dài, ảnh hưởng tới lòng tin của người dân vào chính phủ và giữa các

cá nhân với nhau Điều quan trọng ở đây không chỉ là xây dựng lại thế giới vật chất hữu hình

mà khó khăn hơn là phải xây dựng lại niềm tin và củng cố nguồn lực xã hội Tôi từng mong rằng các bước đi để hoàn thành được công việc khó khăn này sẽ dễ dàng và nhanh chóng, nhưng thực tế không phải vậy Tôi nghĩ các bạn đang làm được một việc rất quan trọng.”

—ELINOR OSTROM, giải Nobel Kinh tế năm 2009

“Không chỉ những cú sốc kinh tế mà cả những Hiểm họa tự nhiên đều không thể tránh được Tuy vậy người dân, doanh nghiệp và chính phủ có thể chung tay hạn chế hoặc giảm thiểu tác động tồi tệ nhất thông qua việc phối hợp hiệu quả giữa công tác phòng ngừa, bảo hiểm và ứng phó hợp lý Cuốn sách này là cơ sở, nền tảng về cách đối phó với rủi ro, hiểm họa tự nhiên để chúng không trở thành “thảm họa” tự nhiên như tiêu đề cuốn sách đã khéo léo đưa

ra Cuốn sách nhấn mạnh các biện pháp chính phủ có thể thực hiện để thúc đẩy công tác phòng ngừa hiệu quả, đồng thời cũng xem xét vai trò của bảo hiểm rủi ro thảm họa và cho thấy, mặc dù lĩnh vực này rất quan trọng, song thất bại của thị trường và chính phủ trong lĩnh vực này là khá phổ biến.”

—GUILLERMO PERRy, nguyên Bộ trưởng Bộ Tài chính và Tín dụng công cộng, Colombia

“Với độ dài như một cuốn sách, báo cáo này viết về bài toán kinh tế của các biện pháp phòng ngừa các thảm họa (phi) tự nhiên, do các cán bộ của Ngân hàng Thế giới soạn thảo Có thể coi đây là đơn thuốc để giải quyết triệt để một vấn đề mà chúng ta hoàn toàn có khả năng thực hiện được Bằng việc kết hợp phân tích kinh tế với mô tả thực tế, những bài tường thuật cá nhân, biểu đồ, dữ liệu, hình ảnh và tài liệu tham khảo, báo cáo đã minh họa phong phú các

nỗ lực phòng ngừa khác nhau nhằm mục tiêu giải quyết những nguyên nhân cụ thể và hậu quả của rủi ro thảm họa tiềm tàng trên khắp thế giới.”

—RICHARD POSNER, tác giả cuốn Thảm họa: Rủi ro và cách đối phó (2004)

vi Hiểm họa tự nhiên, Thảm họa phi tự nhiên

“Báo cáo này là một viên đá quý Ngôn ngữ rõ ràng và đơn giản, cách tổ chức, sắp xếp hợp lý; các minh họa bằng lời nói rất ấn tượng; bản đồ và sơ đồ dễ theo dõi; các tranh luận lý thuyết rất dễ hiểu, chủ đề hấp dẫn: làm thế nào để hiểu được các mối nguy hiểm và làm thế nào để đối phó trước và sau động đất, bão, lũ lụt, hạn hán hay các sự kiện thiên nhiên khắc nghiệt khác Đây là một mô hình cần được nghiên cứu và học tập Báo cáo cũng là thành quả chung của tập thể, đi ngược lại quan niệm phổ biến rằng “chín người mười ý”, rất khó thành công Tôi không nhớ đã đọc bất kỳ 248 trang nào khác về một chủ đề đặc biệt nghiêm trọng mà lại thu được nhiều thông tin và rất dễ hiểu như thế Xin chúc mừng các tác giả, các chuyên gia đã

tư vấn và biên soạn báo cáo này.”

—THOMAS C.SCHELLING, giải Nobel Kinh tế năm 2005

“Đây là một tác phẩm tuyệt vời Những bài học, kinh nghiệm thực sự thiết thực trong báo cáo này sẽ ảnh hưởng đến cách chúng ta đối phó và phòng ngừa thiên tai Báo cáo cung cấp thông tin và phản ánh các phân tích chính sách, theo đó, chúng ta có thể tạo được sự khác biệt rất lớn đối với cuộc sống của những người dễ bị tổn thương Tôi vui mừng đón nhận báo cáo này.”

—AMARTyA SEN, Giải Nobel Kinh tế năm 1998

“Các biện pháp phòng ngừa thảm họa thực sự quan trọng và cần phải có sự đầu tư nhiều nguồn lực cũng như trí lực Đây là thông điệp xuyên suốt của báo cáo và nó hoàn toàn chính xác Tuy không phải tất cả rủi ro đều có thể ngăn chặn được, song báo cáo đã phân tích một cách xuất sắc làm thế nào chúng ta có thể chia sẻ hoặc đối phó với rủi ro đó Tôi nghĩ, bất kỳ

ai muốn tìm hiểu bản chất thật sự của nguy cơ thảm họa và thị trường bảo hiểm hơn là những vấn đề khá trần tục như cung, cầu, giá cả thị trường và thanh toán bù trừ rủi ro đều nên đọc báo cáo này Thậm chí, báo cáo có thể giúp sinh viên nghiên cứu sự sụp đổ của thị trường cho vay thế chấp dưới chuẩn hiểu rõ hơn những sai lầm khi thị trường để mất tất cả những nguyên tắc đặt ra trong báo cáo này tuyệt vời này.”

—JOHN SEO, Đồng sáng lập, Công ty Quản lý Vốn Fermat; cựu Cố vấn do Nhà nước bổ nhiệm của Quỹ Thảm hoạ bão Florida

“Tôi tình cờ đọc bản báo cáo được nghiên cứu cẩn thận, công phu này gần thời điểm bắt đầu mùa bão Năm sau và năm sau nữa sẽ còn có những mùa mưa bão khác Cũng sẽ có hạn hán,

lũ lụt và động đất Chúng ta có thể ứng phó trước và sau những thảm họa hiệu quả hơn, thiệt hại sẽ giảm đi nếu các chính phủ, tổ chức cứu trợ và những cá nhân, tổ chức khác tham khảo, học hỏi từ nghiên cứu này Trong mùa bão, sự thiếu kiến thức không phải là điều hạnh phúc.”

—ROBERT M SOLOW, giải Nobel Kinh tế năm 1987

“Cuốn Hiểm họa tự nhiên, thảm họa phi tự nhiên đã cung cấp cho các nhà hoạch định chính sách

một phương pháp tiếp cận mới, có giá trị, tập trung vào bài toán kinh tế giảm thiểu số người

bị thiệt mạng và thiệt hại do thiên tai gây ra Qua phân tích mổ xẻ hàng loạt chủ đề, báo cáo

đã đề cập đến một số nội dung thường được coi là cấm kị và bất khả luận bằng cách nhấn mạnh vai trò quan trọng của các chính sách ưu đãi (cả tư nhân và nhà nước), thị trường tự

do vận hành, tự do thông tin, tổ chức, sắp xếp thể chế và những khả năng và hạn chế khi chính phủ hành động Bản báo cáo giới thiệu cho những độc giả không phải là chuyên gia trong lĩnh vực về bài toán kinh tế trong giảm thiểu rủi ro, được đúc rút từ các nghiên cứu tài liệu mới nhất, đồng thời cũng bổ sung thêm với rất nhiều nghiên cứu, phân tích thực

nghiệm Đây sẽ là một tham chiếu chuẩn cho chính sách ứng phó rủi ro và cộng đồng nghiên cứu.”

—RODNEy WEIHER, cựu Kinh tế trưởng, NOAA

“Cuốn sách này là phân tích có hệ thống đầu tiên về quản lý rủi ro từ góc độ so sánh trên phạm

vi toàn thế giới Đây là sự đóng góp lớn cho một lĩnh vực ngày càng trở nên quan trọng.”

—MARTIN WEITZMAN, Giáo sư Kinh tế, Đại học Harvard

“Thế giới đang liên tục bị bao vây bởi cái gọi là Hiểm họa tự nhiên, với hàng loạt sự kiện khởi đầu khác nhau, từ động đất, thời tiết nóng lên, đến các cơn bão nghiêm trọng và mực nước sông tăng cao Những thảm họa này dẫn đến những hậu quả nặng nề mà con người phải gánh chịu, đặc biệt là người nghèo Tuy nhiên, thiệt hại không phải hoàn toàn do thiên nhiên gây ra Phân tích sâu sắc trên phạm vi rộng cho thấy, thiệt hại xuất phát từ sức mạnh tổng hợp của các lực lượng siêu nhiên và sự lựa chọn sai lầm của con người Chúng ta làm tăng thêm rủi ro khi đào kênh dẫn nước sông và thải khí nhà kính Chúng ta cũng tự đặt mình vào rủi ro khi xây dựng, phát triển các đô thị trong vùng lũ bão và tại nơi dễ xảy ra động đất Và tại những nơi nguy hiểm vẫn tồn tại, chúng ta thường đối phó không hiệu quả khi chọn cách khắc phục thay vì phòng ngừa, trong khi chi phí phòng ngừa lại ít tốn kém hơn Chúng ta cũng thường đối phó không hiệu quả khi không sử dụng mô hình chi phí-hiệu quả để đo lường các nỗ lực giảm thiểu tác động của chính phủ và tư nhân Có thể nói, với lối tư duy rõ ràng và tài liệu bằng chứng đầy đủ, báo cáo này có thể giúp thay đổi cách chúng ta ứng phó với thiên tai.”

—RICHARD ZECKHAUSER, Frank P Ramsey Giáo sư Kinh tế Chính trị,

Đại học Harvard

“Là một người liên tục phải đối mặt với những hậu quả tàn phá của Hiểm họa tự nhiên ở cấp chịu trách nhiệm cao nhất, tôi đánh giá cao những giá trị to lớn của Báo cáo Tôi đã trông chờ một báo cáo như thế này từ rất lâu rồi Những phân tích khúc chiết và đề xuất chính sách hợp

lý đã biến báo cáo thành cuốn sách cần phải đọc đối với bất kỳ ai có trách nhiệm hoặc quan tâm tới lĩnh vực này.”

—ERNESTO ZEDILLO, Cựu Tổng thống Mexico; Giám đốc, Trung tâm nghiên cứu về Toàn cầu hoá yale

Phụ lục: Mục lục Hiểm họa tự nhiên,

Danh mục Hình

1 Số lượng các nước lưu giữ dữ liệu về các thảm họa cụ thể 4

2 Giá bất động sản so sánh được cao hơn ở những nơi xa

3 Không dành đủ kinh phí cho hoạt động duy tu bảo dưỡng

cho thấy việc khôi phục sửa chữa cơ sở hạ tầng là một tồn

đọng lớn ở Châu Phi cận sa mạc Sahara

8

8 Chi tiêu sau thảm họa biến động nhiều hơn chi trước

9 Khí hậu làm thời gian tái diễn các cơn bão lớn ngắn lại 25

3 Số người bị bão lốc và động đất ở các thành phố lớn tăng từ

680 triệu người năm 2000 lên đến 1,5 tỷ người vào năm 2050 24

Lời cảm ơn

Nhóm nghiên cứu chuẩn bị báo cáo do Apurva Sanghi làm trưởng

nhóm, gồm S Ramachandran, Alejandro de la Fuente, Martina

Tonizzo, Sebnem Sahin và Bianca Adam S Ramachandran đã đóng góp

rất nhiều trong quá trình viết báo cáo Nhóm nghiên cứu mở rộng gồm

các cá nhân đến từ hơn 25 tổ chức đã đóng góp cho công tác chuẩn bị

thông tin có liên quan: Jose—Miguel Albala—Bertrand, Javier Baez,

Dan-iel Bitran, Brian Blankespoor, Henrike Brecht, Shun Chonabayashi, Luc

Christiansen, Maureen Cropper, Jesus Cuaresma, Uwe Deichmann,

Ser-gio Dell’anna, Stefan Dercon, Amod Dixit, Kerry Emanuel, Jocelyn Finlay,

Thomas Fomby, Jed Friedman, Suzette Galinato, Maryam Golnaraghi,

Lucy Hancock, Stefan Hochrainer, Yuki Ikeda, Nick Ingwersen, George

Joseph, Hemang Karelia, Shyam KC, Philip Keefer, Charles Kenny,

Car-olyn Kousky, Randall Kuhn, Daniel Kull, Howard Kunreuther, Somik

Lall, Stephen Ling, Joanne Linnerooth—Bayer, Norman Loayza, Ramon

Lopez, Olivier Mahul, Anil Markandya, Reinhard Mechler, Robert

Men-delsohn, Rina Meutia, Erwann Michel Kerjan, Sanket Mohapatra, Robert

Muir Wood, Francis Muraya, Eric Neumayer, Eduardo Olaberria, Thomas

Pluemper, Agnes Quisumbing, Nicola Ranger, Paul Raschky, Dilip Ratha,

Jamele Rigolini, Olga Rostapshova, Gokay Saher, Indhira Santos,

Mani-jeh Schwindt, John Seo, A.R Subbiah, Thomas Teisberg, Michael Toman,

Pantea Vaziri, Hyoung Gun Wang, Rodney Weiher, Ben Wisner, Chris

Woodruff, Futoshi Yamauchi, Okuyama Yasuhide, Jaime Yepez,

Yise-hac Yohannes, Michael Young, Ricardo Zapata, và Richard Zeckhauser

Chúng tôi xin cảm ơn Zoubida Allaoua, Milan Brahmbhatt, Marianne

Fay, John Holmes, Saroj Jha, Kathy Sierra, Michael Toman, và Margareta

Wahlstromcho vì sự giám sát và hướng dẫn của họ

Chúng tôi nhận được rất nhiều thông tin hữu ích từ các cuộc thảo

luận định kỳ với nhóm chuyên gia tư vấn và đánh giá nòng cốt: Milan

xii Hiểm họa tự nhiên, Thảm họa phi tự nhiên

Brahmbhatt, Shanta Devarajan, Bekele Geleta, Indermit Gill, Daniela Gressani, Michel Jarraud, Werner Kiene, Homi Kharas, Justin Yifu Lin, Frank Lysy, Vikram Nehru, Richard Posner, Muhammad Saidur Rah-man, Richard Somerville, và Werker Eric Ngoài ra, Giám đốc quốc gia Ngân hàng Thế giới Ellen A Goldstein (tại Bangladesh), Kenichi Ohashi (tại Ethiopia và Sudan), Yvonne Tsikata (tại Haiti), Johannes Zutt (tại Comoros, Eritrea, Kenya, Rwanda, Seychelles, và Somalia) và Ulrich Zachau (tại Thổ Nhĩ Kỳ) đã cung cấp ý kiến sâu sắc về đặc điểm nổi bật của các quốc gia Xin cảm ơn Elinor Ostrom vì những đánh giá, cảm nhận

về quốc gia Haiti của bà Những cuộc tham vấn, họp và hội thảo đã giúp ích cho chúng tôi rất nhiều Cảm ơn các đại biểu đại diện các học viện, chính phủ, xã hội dân sự và các tổ chức khu vực tư nhân cũng như các đại biểu khác đã tham dự những sự kiện này

Chúng tôi xin cảm ơn các đồng nghiệp trong và ngoài tổ chức đã cung cấp ý kiến hữu ích, đánh giá và khuyến khích các cuộc thảo luận trên các khía cạnh khác nhau của báo cáo: Issam A Abousleiman, Roberto Adam, Jean Christophe Adrian, Edward Charles Anderson, Mir Anjum Altaf, Jorge Saba Arbache, Enrique Blanco Armas, Margaret Arnold, Elif Ayhan, Edward Barbier, Scott Barrett, Reid Basher, Joanne Bayer, Sofia U Bettencourt, Rosina Bierbaum, Sanjay Bhatia, Anna Bjerde, Aurelia Blin, Jan Bojo, Alex Bowen, Eduardo Cavallo, Alison C.N Cave, Raffaello Cer-vigni, Poulomi Chakarbarti, Shubham Chaudhuri, Ajay Chhibber, Loic Chiquier, Kenneth Chomitz, Linda Cohen, Richard Damania, Julie Dana, Saurabh Suresh Dani, Jishnu Das, Susmita Dasgupta, Ian Davis, James Douris, Edgardo Favaro, Wolfgang Fengler, Achim Fock, Jorge Garcia Garcia, Ross Alexander Gartley, Francis Ghesquiere, Stuart Gill, Xavier Giné, Iwan Gunawan, Eugene Gurenko, Hongjoo J Hahm, Pedro Hal-lal, Stephane Hallegatte, Kirk Hamilton, Sonia Hammam, Johu Harding, Nagaraja Rao Harshadeep, Andrew Healy, Rafik Fatehali Hirji, Niels B Holm—Nielsen, Monika Huppi, Zahid Hussain, Stephen Hutton, Ahya Ihsan, Kremena Ionkova, Vijay Jagannathan, Abhas K Jha, Roberto Jovel, Mukesh Kapila, Ioannis N Kessides, Zahed Khan, Jolanta Kryspin—Watson, Daniel Kull, Anne T Kuriakose, Rodney Lester, Eduardo Ley, Oeyvind Espeseth Lier, Alexander Lotsch, Mott MacDonald, Sergio Mar-gulis, Aditya Mattoo, Michael McCracken, Stephen McGroarty, Deepak

K Mishra, Pradeep Mitra, Jose F Molina, Roger Morier, Mits Motohashi, Mohinder Mudahar, Siobhan Murray, Mustopha Nabli, Ambar Narayan, Urvashi Narayan, Stephen N Ndegwa, Ian Noble, Ilan Noy, Michael Oppenheimer, Emily Oster, Amparo Palacios Lopez, Elina Palin, Kiran Pandey, Praveen Pardeshi, Mark Pelling, Robert Pindyck, Prashant, Christoph Pusch, John Roome, Charles Scawthorn, Zmarack Shalizi, Sujai Shivakumar, Surya Shrestha, Kenneth Simler, Ravi Sinha, Nirmaljit Singh Paul, Emmanuel Skoufias, Robert Smith, Richard Somerville, Vivek Suri, Ferenc Toth, Vladimir Tsirkunov, Paula Uski, Willem van Eeghen, Marijn Verhoeven, Cesar G Victora, Doekle Wielinga, William Wiseman, Win-ston Yu, Shahid Yusuf, Wael Zakout, và Ivan Zelenko

Lời cảm ơn xiii

Một cấu phần quan trọng của báo cáo là hàng loạt hội thảo chuyên

đề nhằm thu thập thông tin đầu vào và ý tưởng cho các chủ đề được lựa

chọn Chúng tôi xin gửi lời cảm ơn tới các diễn giả và đại biểu đã tham

gia thảo luận trong các hội thảo này và những người đã tình nguyện cống

hiến thời gian của mình cho Ngân hàng Thế giới hay Liên Hiệp Quốc:

Kenneth Arrow, Bruce Babbitt, Freeman Dyson, Daniel Kahneman, Homi

Kharas, Howard Kunreuther, Wangari Maathai, Robert Mendelsohn,

Wil-liam Nordhaus, Edward C Prescott, Richard Posner, Thomas Schelling,

Seo John, và Weitzman Martin

Chúng tôi xin cảm ơn sự hỗ trợ tài chính của Quỹ Toàn cầu về Giảm

nhẹ và phục hồi thiên tai Oscar Apodaca, Fatoumata Doumbia, Max

JIRA, và Alisa Lertvalaikul đã hỗ trợ hậu cần trong suốt quá trình làm

báo cáo Judy Ka Lai trợ giúp quản lý nguồn lực Bruce Ross Larson là

biên tập viên chính Đơn vị in ấn, đồ họa, và bản đồ của Ngân hàng Thế

giới đã thiết kế các bản đồ theo chỉ đạo của Jeff Lecksell Văn phòng Xuất

bản biên tập, thiết kế, tổng hợp và in ấn dưới sự giám sát của Patricia

Katayama, Nora Ridolfi, và Dina Towbin Roger Morier và Brigitte Leoni

hỗ trợ và tư vấn về chiến lược truyền thông

THƯ GỬI BỘ TRƯỞNG

BỘ TÀI CHÍNH CÓ LIÊN QUAN

Tiêu đề: Hiểm họa tự nhiên, thảm họa phi tự nhiên:

Bài toán kinh tế về biện pháp phòng ngừa

hiệu quả

Bức thư này xin giới thiệu đến ngài một bản báo cáo mà ngài có thể

thấy rất hữu ích và thú vị Báo cáo tập trung giới thiệu cách phòng

ngừa rủi ro bị thiệt mạng và thiệt hại do thảm họa “tự nhiên”gây ra với

kết luận rằng chính phủ có thể tăng cường công tác phòng ngừa

Điều đáng mừng là các biện pháp phòng ngừa thường có hiệu quả

về chi phí Phòng ngừa đồng nghĩa với phải hành động nhiều, trong

đó, một số hành động quan trọng thuộc phạm vi quản lý, kiểm soát của

chính phủ Tuy nhiên, không phải lúc nào những hành động này cũng

rõ ràng Tăng cường, nâng cao các dịch vụ công như giao thông công

cộng an toàn, sẽ giúp người dân di chuyển từ khu vực không an toàn,

gần nơi làm việc đến các địa điểm an toàn hơn Giảm thiểu nạn phá

rừng sẽ góp phần ngăn chặn được tình trạng mưa lớn rửa trôi bùn, đá

và các mảnh vỡ xuống các khu vực đông dân cư Báo cáo giúp xác định

được các biện pháp và chi phí liên quan một cách hiệu quả

Chi tiêu hiệu quả không phải là điều đơn giản Tuy nhiên, sử dụng

mô hình phân tích lợi ích-chi phí (hiện chưa được sử dụng đúng mức)

sẽ có nhiều tác dụng, trong đó, vai trò của các tổ chức trong việc tăng

cường sự tham gia và giám sát của công chúng rất quan trọng Các khâu

trong chu trình ra quyết định của chính phủ càng minh bạch thì kết quả

thu được càng lớn Công chúng hưởng ứng các biện pháp phòng ngừa

như thế nào phụ thuộc rất nhiều vào niềm tin của họ vào chính phủ Báo

cáo nhấn mạnh rằng, lòng tin đó bắt nguồn từ các thể chế đáng tin cậy

Phòng ngừa mang lại lợi ích trong dài hạn, nhưng không phải lúc nào

Bộ trưởng cũng phải bổ sung thêm nguồn vốn cho công tác này Một biện

pháp tương đối dễ dàng và hiệu quả là chính phủ tạo điều kiện để người

dân dễ dàng tiếp cận thông tin về hiểm họa và rủi ro (như bản đồ của vùng

lũ và đường đứt gãy địa chấn) Ngoài ra, cho phép thị trường tự do vận

xvi Hiểm họa tự nhiên, Thảm họa phi tự nhiên

hành cũng có nhiều tác dụng, bởi lẽ bản thân giá cả cũng hàm chứa nhiều thông tin Kiểm soát giá cả, thương mại, thuế quan hay các biện pháp tương tự nhiều khi lại có tác động tiêu cực và sửa chữa những sai lầm này còn mất nhiều thời gian hơn việc tăng cường công tác phòng ngừa.Các biện pháp phòng ngừa hiệu quả không thể chỉ phụ thuộc vào một mình lý thuyết tự do kinh tế, bởi lẽ thị trường cần phải có sự can thiệp thích hợp của chính phủ Tất nhiên, một số hạng mục sẽ cần có nhiều ngân sách hơn: nhiều nước đã không tận dụng được tiến bộ công nghệ trong dự báo thời tiết và các lĩnh vực có liên quan Thậm chí, chỉ cần tăng chi tiêu thêm một chút và cộng đồng quốc tế chia sẻ dữ liệu nhiều hơn thì những lợi ích mang lại sẽ rất lớn, đặc biệt là trong việc cảnh báo người dân về những hiểm họa tiềm tàng Một số nước, kể cả những nước nghèo, đã nhanh chóng hưởng lợi rất nhiều từ các khoản chi tiêu trên Ảnh hưởng của những lợi ích này có thể lan tỏa vượt ra khỏi phạm vi biên giới, góp phần tăng cường hợp tác khu vực

Phòng ngừa hiệu quả cũng không thể chỉ phụ thuộc vào một biện pháp duy nhất hoặc một khẩu hiệu đơn giản Thay vào đó, nếu chính phủ đảm bảo đủ kinh phí cho xây dựng cơ sở hạ tầng, cung cấp dịch vụ

cơ bản, hệ thống cảnh báo sớm và những dịch vụ tương tự, thì sẽ hiệu quả hơn Tuy nhiên, cấp vốn xây dựng cơ sở hạ tầng phải đi đôi với duy

tu, bảo dưỡng đầy đủ Việc cấp vốn xây dựng hệ thống cảnh báo sớm chỉ có tác dụng như là “dặm kết nối cuối cùng” của cuộc di tản và ứng phó thiên tai thành công Trường hợp của Bangladesh cho thấy rằng cách ứng phó như vậy có thể hiệu quả ngay cả ở các nước nghèo, trong khi một số nước giàu (như Hoa Kỳ khi ứng phó với cơn bão Katrina) có thể vấp ngã ngay trên dặm cuối cùng này

Dù có đủ các biện pháp phòng ngừa, thảm họa sẽ vẫn xảy ra và chắc chắn chúng ta sẽ cần phải có nguồn tài chính để phục hồi và tái thiết

Vì vậy, cần phải hiểu được tác động của thiên tai đến tính bền vững tài chính, bởi lẽ điều này rất quan trọng trong việc ra quyết định Chính phủ

có thể vay mượn, song cuối cùng vẫn phải trả nợ bằng nguồn thu từ thuế hoặc cắt giảm chi tiêu Và mặc dù sau khi xảy ra thiên tai sẽ có viện trợ, nhưng nghiên cứu cho thấy các nhà tài trợ thường chỉ thay đổi tên gọi các khoản viện trợ đã cam kết mà không tăng tổng số tiền viện trợ Lúc này, Bộ trưởng sẽ phải dựa vào khả năng biết cân đối thu chi của mình Cuối cùng là thông điệp dành cho tương lai: đô thị sẽ ngày càng phát triển nhiều hơn, đặc biệt là ở các nước đang phát triển, khiến cho rủi ro thiên tai ảnh hưởng đến con người và tài sản ngày càng cao Những rủi

ro này không giống nhau hoặc không xảy ra đơn lẻ Mặc dù rủi ro sẽ gia tăng song thành phố nào thực hiện tốt công tác quản lý hơn thì có thể giảm thiểu được những tổn thương và rủi ro Tuy không điều hành, quản lý các thành phố này, song Bộ trưởng quản lý nhiều khía cạnh tài chính của thành phố và có thể góp phần giảm bớt những rủi ro mới Thiệt hại do thảm họa gây ra, đặc biệt là những cơn bão nhiệt đới, cũng

có khả năng tăng lên do biến đổi khí hậu Các vị Bộ trưởng kế nhiệm sẽ phải đối phó với những vấn đề khó khăn hơn, nhưng họ sẽ được hưởng lợi từ các hành động mà Bộ trưởng thực hiện ngay từ bây giờ Nếu Bộ trưởng góp phần giải quyết các vấn đề của ngày hôm nay, các thế hệ tiếp theo sẽ đón chào tương lai tươi sáng hơn

Tổng quan

Cụm từ “phi tự nhiên” trong tiêu đề của báo cáo này tự nó đã truyền

tải thông điệp chính: có những hiểm họa do tự nhiên gây ra như động

đất, hạn hán, lũ lụt và bão, nhưng những thảm họa phi tự nhiên như người

chết và thiệt hại lại là hậu quả của các thiếu sót và sai lầm trong hành vi

của con người Không có thảm họa nào giống thảm họa nào, nhưng mỗi

thảm họa lại thể hiện kết quả hành động của nhiều cá nhân và chính phủ

ở các cấp độ khác nhau đó, theo đó, nếu hành động khác thì thiệt hại về

người và tài sản sẽ ít hơn Phòng ngừa là điều có thể làm, và báo cáo cũng

đánh giá cần phải làm những gì để phòng ngừa một cách có hiệu quả về

mặt chi phí

Báo cáo nhìn nhận vấn đề thiên tai, thảm họa chủ yếu thông qua lăng

kính kinh tế Các nhà kinh tế học đặc biệt quan tâm tới việc lý giải tại sao

mọi người chọn các biện pháp phòng ngừa, bảo hiểm và ứng phó Tuy

nhiên, lăng kính này có thể làm hình ảnh sai lệch cũng như sắc nét hơn

Do đó, báo cáo cũng đánh giá trên các khía cạnh khác: tâm lý học để xem

xét cách người dân có thể nhầm lẫn về rủi ro, khoa học chính trị để hiểu

cách bỏ phiếu lựa chọn và khoa học dinh dưỡng để tìm hiểu tại sao bệnh

còi xương ở trẻ em sau thảm họa lại làm suy yếu khả năng nhận thức và

sinh sản khi trưởng thành Khi hướng đến tương lai, báo cáo cho thấy số

lượng các đô thị sẽ gia tăng, kéo theo các nguy cơ xảy ra thảm họa nhiều

hơn, tuy nhiên, nếu công tác quản lý đô thị tốt thì sẽ hạn chế được mức

độ tổn thương Trong những thập kỷ tới, cường độ và tần số của thiên tai

sẽ biến đổi cùng với khí hậu, và báo cáo cố gắng đánh giá vấn đề phức

tạp và còn nhiều tranh cãi này trong điều kiện dữ liệu và khoa học còn

nhiều hạn chế

2 Hiểm họa tự nhiên, Thảm họa phi tự nhiên

Bốn kết quả chính

Trước tiên, thảm họa cho thấy tác động của nhiều quyết định trước đó, của cả

cá nhân, tập thể và đôi khi là mặc định Nếu đi đến tận cùng câu hỏi về những

gì đã xảy ra và lý do tại sao, thì chúng ta có thể ngăn chặn được sự tái diễn của thảm họa Một số yếu tố là nguyên nhân gây ra thiên tai, song cũng

có những yếu tố không rõ ràng Ví như nhà cửa, cầu cống bị sập có thể do

lở đất trực tiếp gây ra hoặc cũng có thể do khâu thiết kế và xây dựng kém Tuy nhiên, nguyên nhân tiềm ẩn cũng có thể do các vùng đồi trọc làm tăng các dải đá trầm tích (như ở Haiti), hay do công tác quy hoạch đô thị kém, dẫn đến xây dựng nhà cửa và cầu cảng ở vị trí nguy hiểm Đôi khi, người

ta cũng rất dễ nhầm lẫn các triệu chứng sau với nguyên nhân: đất trống đồi trọc là hậu quả của việc người dân nghèo đốt rừng làm nương rẫy để kiếm kế sinh nhai, dẫn đến làm suy yếu các thảm thực vật, hoặc do các quyền khai thác rừng khuyến khích chặt phá chứ không phải trồng rừng

Do vậy, các biện pháp phòng ngừa hiệu quả không phải lúc nào cũng “rõ ràng.”

Thứ hai, công tác phòng ngừa có thể thực hiện được và có hiệu quả về mặt chi phí Báo cáo nghiên cứu trường hợp của bốn nước có thu nhập trung bình

và thấp, và đánh giá chi phí và lợi ích của các biện pháp phòng ngừa cụ thể

mà người dân sống trong các khu vực dễ xảy ra nguy hiểm ở đây có thể áp dụng Kết quả tính toán theo các khoản chi giả định (nhưng hợp lý) và tỷ

lệ chiết khấu cho thấy phòng ngừa rất có lợi Các biện pháp phòng ngừa khác có thể áp dụng là chú trọng đến xây dựng cơ sở hạ tầng (như xây dựng mương thoát nước phù hợp) Báo cáo đánh giá chi tiêu chính phủ cho phòng ngừa và kết quả chỉ ra rằng chi cho phòng ngừa thường thấp hơn chi cho cứu trợ, trong khi các khoản chi cứu trợ thường tăng khi xảy

ra thảm họa và vẫn duy trì ở mức cao trong vài năm tiếp theo Tuy nhiên, hiệu quả công tác phòng ngừa không chỉ phụ thuộc vào số tiền mà phụ thuộc vào cách khoản tiền đó được chi như thế nào Ví dụ, Bangladesh giảm số người bị tử vong do bão bằng cách chỉ sử dụng lượng ngân sách khiêm tốn để xây dựng nơi trú ẩn, phát triển dự báo thời tiết chính xác, đưa ra cảnh báo để người dân chú ý và bố trí cho di tản của họ So với việc xây dựng bờ kè quy mô lớn, tất cả các chi phí này đều thấp hơn mà hiệu quả đạt được có thể lại cao hơn

Thứ ba, để phòng ngừa hiệu quả, cần phải phối hợp nhiều biện pháp công và tư với nhau Các vùng trũng thấp xung quanh thành phố Jakarta, Indonesia là

minh chứng cho việc phối hợp phức tạp này: người dân nâng nền nhà để bảo vệ chống lũ lụt, nhưng họ lại khoan giếng để lấy nước sinh hoạt, làm đất dễ lún Nếu chính phủ không cung cấp nước máy thì ngay cả khi biết được điều này, người dân cũng không có sự lựa chọn nào khác Vì vậy, các biện pháp phòng ngừa mà một người dân thực hiện có thành công hay không cũng phụ thuộc vào những gì chính phủ làm hay không làm

và ngược lại

Tình trạng nhiều biện pháp phòng ngừa không phối hợp ăn ý với nhau

ở các nước nghèo cũng là nguyên nhân giải thích tại sao các nước này lại

Tổng quan 3

chịu nhiều thiên tai hơn Ngay cả khi biết được mình phải đối mặt với

những rủi ro nguy hiểm nào, thì người nghèo vẫn bị phụ thuộc vào các

dịch vụ công cộng, vốn đã không đầy đủ Nếu không thể đi xe buýt do

không an toàn, họ vẫn buộc phải sống gần nơi làm việc, dù nơi này ẩn

chứa nhiều rủi ro nguy hiểm trong khi đó người giàu có ôtô lại có lựa chọn

tốt hơn Tuy nhiên, nếu thu nhập của người nghèo tăng lên hoặc nếu giao

thông công cộng trở nên đáng tin cậy, họ sẽ sẵn sàng chuyển đến sống ở

địa điểm an toàn hơn Tại nhiều nước nghèo, chính phủ đang gắng sức nỗ

lực để cung cấp các dịch vụ này, và chừng nào họ chưa làm được thì người

nghèo sẽ vẫn dễ bị tổn thương

Thứ tư, rủi ro xảy ra thảm họa ở các thành phố sẽ tăng, nhưng không có nghĩa

là tính dễ tổn thương cũng tăng Đến năm 2050, dân số ở các thành phố lớn

đã từng bị bão hoặc động đất sẽ tăng gấp đôi (từ 680 triệu người năm 2000

lên 1,5 tỉ người năm 2050) Tốc độ gia tăng dân số ở mỗi quốc gia và khu

vực không giống nhau Tuy nhiên, khả năng dễ bị tổn thương không nhất

thiết tăng theo nếu thực hiện công tác quản lý đô thị tốt Dù vậy, rủi ro

chịu thiên tai tăng lên cho thấy khối lượng công việc cần làm trước mắt

quả thực là khổng lồ

Phát triển đô thị không phải là mối lo ngại duy nhất Người ta chú ý

nhiều đến biến đổi khí hậu và kêu gọi phải hành động khẩn cấp bởi vì

những tác động của biến đổi khí hậu có tính tích lũy và hệ lụy lâu dài về

sau Báo cáo Phát triển Thế giới năm 2010 thảo luận chi tiết về tác động của

biến đổi khí hậu; báo cáo này tập trung vào tác động trực tiếp của biến đổi

khí hậu đến thiên tai, thảm họa Đến năm 2100, bão nhiệt đới là hậu quả

của biến đổi khí hậu ước tính sẽ làm tăng mức độ thiệt hại từ 28 tỉ lên đến

68 tỉ đô la Mỹ mỗi năm Con số này tương đương mức tăng từ 50% đến

125% so với kịch bản không có biến đổi khí hậu Chúng tôi không hoàn

toàn chắc chắn về con số ước tính này do những hạn chế về dữ liệu và hình

thái khí hậu tạo ra chúng Mức độ thiệt hại được tính toán theo “giá trị kỳ

vọng”, nhưng mức độ trung bình cũng hàm ý hậu quả cao nhất: một cơn

bão lớn và hiếm khi xảy ra có thể tấn công vào nơi dễ bị tổn thương và gây

ra thiệt hại cực kỳ nặng nề Cuối cùng, cần lưu ý đến những tác động sau:

một số quốc đảo nhỏ trong vùng biển Caribê là những nơi đặc biệt dễ bị

tổn thương

Bốn phát hiện này không phải là toa thuốc có thể thực hiện được Nhiều

người chung tay cùng làm việc sẽ tốt hơn, nhưng khiến họ làm được điều

đó lại là thách thức Một đối sách phòng ngừa hiệu quả cần phải có thông

tin, sự can thiệp và gắn liền với cơ sở hạ tầng Hỗ trợ cho đối sách này là

vai trò của “các thể chế”, không có các thể chế thì đối sách sẽ không hiệu

quả Chính phủ có thể đóng vai trò rất lớn trong việc thúc đẩy công tác

phòng ngừa Điều này phù hợp với những hàm ý chính sách đề ra dưới

đây

số môi trường để xác định thiên tai, thảm họa và các dữ liệu liên quan Vì vậy, quá trình trao đổi dữ liệu, phân tích và lập bản đồ thảm họa trở nên khó khăn Hình 1 cho thấy có rất ít quốc gia thu thập và lưu trữ dữ liệu về các nguy cơ, ngay cả khi tiến bộ công nghệ với hàng loạt các phần mềm

mã nguồn mở miễn phí, đơn giản (như PostGIS, GeoServer, Mapserver,

dự án GeoNode.org) đã giúp việc thực hiện thu thập và chia sẻ thông tin trở nên dễ dàng

Mặc dù nhiều cơ quan chính phủ đã thu thập thông tin về các rủi ro thảm họa, song không phải lúc nào những nơi này cũng sẵn lòng chia sẻ, cho dù chi phí chia sẻ không phải là cao Nhóm cán bộ chuẩn bị tài liệu cơ

sở cho báo cáo này đã gặp không ít khó khăn để thu thập được các thông tin về thảm họa và các dữ liệu khác có liên quan từ các cơ quan nhà nước

và các trường đại học, mặc dù các nhà tài trợ thường xuyên tài trợ cho việc thu thập và tự động hóa các dữ liệu thiên tai Đôi khi người ta đưa

ra lý do là “phải đảm bảo an ninh, thương mại và quốc phòng”, nhưng

Nguồn: Tổ chức Khí tượng thủy văn thế giới 2006

Lũ quétLũ sông

Bão mưa đ

á Sương mù Làn sóng hơi lạnh Tuyết lớn Khói, bụi hoặc trời m

Lốc xoáy

Nguy cỏ đường thủyNguy cơ đường khôngNguy cơ đường thủy

Bão cátTuyết l

ở Sóng thần

Sự kiện núi lửa Châu chấu xa mạ

c

Tổng quan 5

chỉ một số ít là hợp pháp Đôi khi lợi ích thương mại được ưu tiên hơn lợi

ích chung

Vì vậy, không thể không chú trọng đến tầm quan trọng của việc tạo

điều kiện tiếp cận thông tin về những rủi ro thiên tai Có lẽ vì tầm quan

trọng này mà giới chính trị thường không sẵn lòng công khai thông tin về

mức độ gia tăng rủi ro Ví dụ, mặc dù Cơ quan Đối phó Khẩn cấp Liên

bang Mỹ (FEMA) đã cập nhật bản đồ ngập lụt ven biển Vịnh Hoa Kỳ,

song cộng đồng dân cư ven biển không cho phép FEMA công khai thông

tin này do lo ngại giá bất động sản sẽ giảm Có thể nói, các cơ chế theo dõi

thông tin liên quan đến việc thay đổi bản chất của rủi ro và tính đến yếu

tố này khi thẩm định giá các tài sản có liên quan sẽ góp phần thúc đẩy

các ưu đãi, động lực cho công tác phòng ngừa Tuy nhiên, để thực hiện

được điều này, còn phải mất một chặng đường rất dài nữa Tạo điều kiện

dễ dàng tiếp cận các bản đồ phân vùng lũ lụt và đường đứt gãy địa chấn

sẽ giúp cho các nhà phát triển và chủ sở hữu bất động sản nhận thức rõ

hơn về những rủi ro và có nhiều động lực hơn để xây dựng hạ tầng thích

hợp Đồng thời, thu thập số liệu về thời tiết và khí hậu để đảm bảo dự báo

chính xác cũng là điều cần thiết

Thứ hai, chính phủ nên tạo điều kiện cho thị trường nhà đất tự do hoạt động,

chỉ hỗ trợ can thiệp có mục tiêu khi cần thiết Khi thị trường nhà đất tự do

vận hành, thì giá cả của bất động sản sẽ phản ánh được cả rủi ro thiên tai,

định hướng cho người dân quyết định nơi nào nên sinh sống và nên áp

dụng những biện pháp phòng ngừa nào Nhóm nghiên cứu khi chuẩn bị

báo cáo này đã chia nhóm gần 800.000 công trình có nguy cơ rủi ro địa

chấn khác nhau tại Bogota, Colombia theo các đặc điểm (kích thước, chất

lượng xây dựng, khoảng cách tới trung tâm thành phố, là công trình dân

cư, thương mại, hay công nghiệp) Do sự khác biệt duy nhất giữa các công

Khoảng cách đến 10 nơi rủi ro nhất

Nhóm gần thứ tư xa nhấtNhóm

6 Hiểm họa tự nhiên, Thảm họa phi tự nhiên

trình có thể so sánh được là mức độ rủi ro thiên tai, nên có thể đánh giá được liệu giá công trình ở khu vực có nhiều rủi ro có thấp hơn không Hình 2 dưới đây thể hiện mức độ vốn hóa của các hạn chế, bất lợi do rủi

ro thiên tai gây ra

Thị trường khi bị hạn chế sẽ không khuyến khích được các biện pháp phòng ngừa thiên tai, thảm họa phát triển Tại Mumbai, Ấn Độ tiền thuê nhà thường bị kiểm soát, dẫn đến tình trạng trong nhiều thập kỷ qua, chủ

sở hữu các tòa nhà sao lãng việc duy tu bảo dưỡng, kết quả là dễ bị sụp

đổ trong mưa lớn Tuy nhiên, không chỉ riêng Mumbai mà những nước đang phát triển cũng thực hiện chính sách kiểm soát tiền thuê nhà Kể từ năm 1943, thành phố New York đã áp dụng luật kiểm soát tiền thuê nhà dưới một số hình thức Thành phố hiện có khoảng một triệu căn hộ cho thuê bị quy định điều chỉnh và 50.000 căn hộ cho thuê bị kiểm soát Gần đây nhất, năm 2009, New York đã thông qua điều luật giới hạn quyền tăng tiền thuê nhà của chủ sở hữu đất trên toàn tiểu bang Những đạo luật như thế này hi vọng đưa nhóm các hộ gia đình trước đây kinh doanh cho thuê nhà vào đối tượng điều chỉnh Những quy định trên đã có mặt tại gần 40 quốc gia, kể cả các nước phát triển Và kiểm soát tiền thuê nhà không phải là sự bóp méo thị trường duy nhất Nhiều nước đánh thuế giao dịch bất động sản trên doanh thu giao dịch, chứ không đánh thuế sở hữu bất động sản Tuy nhiên, việc này đã làm giảm doanh số bán tài sản

và khuyến khích việc hạ giá kê khai Quy định giá xi măng và nhập khẩu

có thể tạo ra thị trường chợ đen với mức giá cắt cổ, dẫn đến hành vi pha trộn xi măng và cuối cùng là làm suy yếu cấu trúc công trình

Tạo điều kiện cho thị trường nhà đất và thuê nhà tự do vận hành là nhằm mục tiêu khuyến khích người dân xác định vị trí sinh sống tại các khu vực thích hợp và thực hiện các biện pháp phòng ngừa Tuy nhiên, để thực hiện điều này, vẫn còn phải mất một chặng đường dài nữa và đây không phải là nhiệm vụ đơn giản Chúng ta cũng không dễ dàng dỡ bỏ được các hình thức bóp méo thị trường vì đằng sau những hoạt động này còn có rất nhiều nhóm lợi ích Chúng ta cũng không dễ xác định đầu tiên cần phải thay đổi, tác động cái gì Các chính sách trước đây phụ thuộc rất nhiều vào điều kiện hiện tại: hiện nay, nhiều công trình được xây dựng

từ trước đó, nên rất khó phát hiện lỗi và càng khó khắc phục, sửa chữa

Hệ quả là việc điều chỉnh các chính sách hiện nay sẽ không cải thiện được tình hình ngay lập tức, mặc dù điều chỉnh càng sớm thì càng tốt, hơn là trì hoãn Tại những nơi chủ yếu là các công trình mới xây dựng, như các khu phát triển đô thị quốc gia, vấn đề pháp lý này không phải là vấn đề lớn, nhưng các nước giàu hơn cũng phải chịu gánh nặng này: bảo hiểm định giá sai (mức phí quá thấp do áp lực dân số lên ngành chịu điều chỉnh) đã dẫn đến việc xây dựng quá mức dọc theo bờ biển Mỹ thường xuyên bị bão

Người nghèo chịu gánh nặng tích lũy từ các tác động chính sách trên (cơ cấu thuế, thu xếp tài chính thành phố, vv), song những chính sách này lại chỉ cung cấp được một cách hạn chế và không kịp thời các khu đất hợp pháp và vừa túi tiền để sinh sống an toàn hơn Chính phủ các

nước có thể tăng thêm nhiều sự lựa chọn cho người nghèo, những người

thường xuyên phải sống ở các khu vực nguy hiểm và khu nhà ổ chuột, dễ

bị thảm họa tác động, song điều này đòi hỏi sự khéo léo hơn nhiều so với

việc ra lệnh cho họ phải chọn cái gì Các hộ nghèo mong muốn kiếm được

việc làm dễ hơn, mặc dù đôi khi điều này có nghĩa là phải sống ở các khu

ổ chuột trên bờ sông nơi dễ bị lũ lụt hoặc trên đỉnh đồi nơi dễ bị lở đất

Trong một số trường hợp, bảo đảm sự an toàn của nhà cửa (hay quyền

sở hữu rõ ràng) sẽ cho phép người dân đầu tư vào các biện pháp phòng

ngừa Khi người dân sinh sống trong các khu vực nguy hiểm dẫn đến các

hậu quả xã hội bất lợi, điều chính phủ cần làm là thực hiện các biện pháp

can thiệp có mục tiêu, chẳng hạn như chuẩn bị quỹ đất sạch tại các địa

điểm an toàn hơn, cùng với việc cung cấp đầy đủ dịch vụ giao thông công

cộng an toàn và các dịch vụ khác để người dân vẫn có thể đi làm

Thứ ba, chính phủ phải xây dựng, phát triển toàn diện cơ sở hạ tầng và cung

cấp các dịch vụ công khác và cơ sở hạ tầng đa năng sẽ có nhiều tác dụng Khi

xây dựng cơ sở hạ tầng, người ta đã tính đến nhiều biện pháp phòng

ngừa, nhưng hiệu quả còn phụ thuộc vào chất lượng Cơ sở hạ tầng cần

được duy tu bảo dưỡng: vá, sửa ổ gà trên đường trước mùa đông hay

trước mùa mưa; sơn phủ bảo vệ cầu thép chống ăn mòn; kiểm tra và sửa

chữa vết nứt gãy trên cầu bê tông Kỹ sư cầu đường ai cũng biết điều này,

nhưng không phải lúc nào cũng nhận được phân bổ ngân sách hợp lý

Ngay cả ở Hoa Kỳ cũng vậy, năm 2007 cây cầu ở bang Minneapolis sập

đã khiến người ta phải chú ý đến vấn đề duy tu bảo dưỡng vốn đã bị chìm

vào quên lãng

Nên phân bổ chi tiêu theo danh sách sắp xếp theo thứ tự giảm dần của

tỷ lệ hoàn vốn (kinh tế) Song khi tùy ý giới hạn chi tiêu ngân sách thì các

khoản chi tiêu có tỷ lệ hoàn vốn thấp thường được ưu tiên hơn so với

các khoản chi tiêu có tỷ lệ hoàn vốn cao, có thể trì hoãn được Do có thể

trì hoãn được, nên hết lần này đến lần khác trì hoãn duy tu bảo dưỡng,

cho đến khi công trình bị hư hỏng Ví dụ, mương thoát nước làm xong

nhưng không được duy tu bảo dưỡng thường xuyên, cuối cùng bị tắc; kết

quả là mưa lớn gây ra ngập lụt, làm người nghèo chết đuối Những dịch

vụ công khác ít rõ ràng hơn có thể kể đến giao thông công cộng an toàn

trong thành phố Chính phủ không nhất thiết phải chi nhiều cho những

dịch vụ này, mà quan trọng hơn là tính hiệu quả Ví dụ, khoảng 30% các

công trình cơ sở hạ tầng ở một nước Châu Phi điển hình cần duy tu bảo

dưỡng, và chỉ cần chi 0,6 tỷ đô la cho hoạt động này thì lợi ích hàng năm

thu được sẽ là 2,6 tỷ đô (Hình 3)

Chính phủ phải đảm bảo rằng cơ sở hạ tầng mới xây dựng không ẩn

chứa rủi ro mới Điều này đặc biệt quan trọng bởi lẽ, ở nhiều nước đang

phát triển, vốn đầu tư cơ sở hạ tầng- được coi là chứng khoán dài hạn—có

khả năng tăng vọt trong vài thập kỷ tới Một trong những biện pháp để

đạt được điều đó là xây dựng cơ sở hạ tầng ở những vị trí không nguy

hiểm Trong trường hợp có thể làm được điều này, thì có thể thực hiện

các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng đa năng, chẳng hạn như dự án Quản lý

nước mưa và đường hầm (SMART) tại Kuala Lumpur Lũ lụt do mưa lớn

8 Hiểm họa tự nhiên, Thảm họa phi tự nhiên

gây ra là một thảm họa Để tránh điều này, người ta xây dựng một đường hầm dài 9,7 km trị giá 514 triệu đô, thiết kế thành ba tầng (Hình 4), tầng thấp nhất để thoát nước và hai tầng trên dành cho giao thông đường bộ Tầng thoát nước cho phép dẫn lượng nước lũ lớn từ trung tâm tài chính

phục sửa chữa cơ sở hạ tầng là một tồn đọng lớn ở Châu Phi cận sa mạc Sahara

Lưu ý: Chỉ số tái thiết cho thấy tỷ lệ % trung bình giữa các nước về mỗi loại cơ sở hạ tầng trong tình trạng xấu và cần phải

Nguồn: Nhóm Mott MacDonald Group 2009.

KHÔNG CÓ BÃO

BỂ CHỨA

BỂ DỰ TRỮ NƯỚC

BỂ DỰ TRỮ NƯỚC

Tổng quan 9

của thành phố ra hồ chứa, bể chứa và đường hầm vượt Việc kết hợp cống

thoát nước với đường giao thông có hai ưu điểm: đảm bảo duy trì hoạt

động của cống thoát nước, nếu không sẽ bị bỏ hoang và chi phí xây kết

hợp như thế rẻ hơn là xây riêng biệt

Các công trình cơ sở hạ tầng ngay cả khi được thiết kế, xây dựng và

duy tu bảo dưỡng tốt không phải lúc nào cũng có thể tránh được thiên

tai Vì vậy, chính phủ các nước cần phải quan tâm đến nhóm các “công

trình cơ sở hạ tầng trọng điểm” Một khi đã lựa chọn thì công trình trọng

điểm phải cao hơn “biên độ an toàn” thông thường (gia cố độ chịu lực khi

thiết kế) Cần phải xác định các công trình này trước khi thảm họa xảy ra

để đảm bảo tính phù hợp Nhưng quan trọng hơn là phải tùy tình hình

cụ thể Ví dụ, ở Bangladesh, khi có bão, trường học được coi là nơi trú ẩn

an toàn, nhưng tại Thổ Nhĩ Kỳ, bệnh viện (chứ không phải trường học) có

thể quan trọng hơn do cần có nơi để điều trị nạn nhân trong trường hợp

nhà sụp đổ vì động đất Đồng thời, chính phủ phải lưu ý không dàn trải

danh sách công trình cần xây dựng: nếu đưa vào quá nhiều công trình

đầu tư, khi chi phí tăng, lợi ích sẽ không thể tăng tương xứng được Ngay

cả Hoa Kỳ cũng gặp khó khăn trong việc quản lý, duy trì để danh sách

công trình trọng điểm không quá dài, và chắc chắn các nước khác cũng sẽ

gặp khó khăn tương tự

Thứ tư, cần xây dựng, phát triển thể chế tốt để khuyến khích giám sát cộng

đồng Cơ chế thể chế tốt vừa thể hiện vừa kiến tạo ra sự thịnh vượng Báo

cáo nhận thấy nước nào có tổ chức, thể chế hoạt động tốt thì có nhiều

khả năng ngăn ngừa thảm họa, kể cả việc giảm khả năng xảy ra xung đột

liên quan đến thảm họa Song thể chế còn phải vượt qua các thực thể cụ

thể Quốc hội, cơ quan thông tấn báo chí, hiệp hội doanh nghiệp và các

cơ quan, tổ chức khác ở mỗi quốc gia lại thực hiện chức năng khác nhau,

ngay cả khi có quyền và nghĩa vụ pháp lý tương đương nhau

Phát huy thể chế tốt có nghĩa là phải khuyến khích được các nhóm

thực thể đang hoạt động chồng chéo với nhau (như các phương tiện

truyền thông, các hiệp hội khu phố, nhóm kỹ thuật) phát triển, dù có thể

không phải tất cả đều chung động cơ cao cả, song vẫn có thể tạo điều kiện

để cộng đồng nhận thức được các quan điểm khác nhau Với quyền được

nêu các ý kiến trái chiều, người dân sẽ có nhiều thông tin hơn và tham

gia vào quá trình lựa chọn các phương án đề xuất khác nhau Sự tham

gia và giám sát cộng đồng đảm bảo rằng các ý tưởng tốt đều được cân

nhắc ngay cả khi những ý tưởng này không thông dụng (như trường hợp

Kuala Lumpur kết hợp giữa cống thoát nước và đường hầm dành cho ô

tô) Việc giám sát này sẽ khuyến khích cộng đồng thử nghiệm và đưa ra

các phương án thực hiện bền vững nhằm thúc đẩy công tác phòng ngừa

Trong trường hợp thể chế bị kiểm soát, kết quả lại không mấy khích lệ

Chẳng hạn như có thể thấy rõ thiệt hại do bão gây ra ở Haiti nghiêm trọng

hơn ở nước láng giềng- Cộng hòa Dominica Sự khác biệt lớn giữa hai

quốc gia này là nạn phá rừng (Hình 5) Tuy nhiên, rất khó phân biệt được

chất lượng của các tổ chức, thể chế Các tổ chức, thể chế và cộng đồng ở

Haiti đã bị suy yếu sau nhiều thập kỷ bất ổn chính trị Nếu cộng đồng

10 Hiểm họa tự nhiên, Thảm họa phi tự nhiên

hoạt động năng nổ, thì có thể hạn chế được tình trạng chặt phá cây bừa bãi và phát triển các giống cây ươm trồng Ngay cả khi lợi ích của các chủ đất vùng thượng lưu khi chặt phá cây khác với những người dân phải chịu lũ bùn ở vùng hạ lưu thì cộng đồng có thể hóa giải những khác biệt này và đảm bảo sử dụng công bằng những lợi ích chung Suy cho cùng, thịnh vượng phụ thuộc rất nhiều vào xây dựng lại lòng tin và huy động lại nguồn vốn xã hội đã mất ngay cả trước khi xảy ra động đất và bão lũ.Thông thường, nói đến thể chế là nói đến dân chủ, nhưng theo báo cáo, vấn đề không phải là dân chủ hay độc tài Thể chế tốt phải đảm bảo cạnh tranh chính trị chứ không chỉ mỗi vấn đề về quyền biểu quyết (khái niệm thông thường về nền dân chủ) Đảng phái chính trị được “thể chế hóa” là đảng cho phép áp dụng cả biện pháp kỷ luật đối với cấp lãnh đạo nếu họ theo đuổi chính sách mâu thuẫn với lợi ích của các thành viên Ở cả nền dân chủ và phi dân chủ, sự tồn tại của các đảng phái kiểu này có mối liên

hệ mật thiết với việc giảm thiệt hại về người trong thảm họa Cứ thêm một năm bầu cử cạnh tranh thì số người tử vong vì động đất giảm thêm 6% và nhiệm kỳ trung bình của một đảng tăng thì tỷ lệ này giảm 2% Do

đó, những hệ thống chính trị kiểu như vậy có nhiều khả năng đáp ứng nhu cầu của công dân hơn

Phòng ngừa thảm họa đòi hỏi sự phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan,

tổ chức công và tư, trong đó chính phủ có thể đóng vai trò thể chế Không

có một công thức cụ thể duy nhất để tăng cường thể chế, các hệ thống

Nguồn: National Geographic.

Tổng quan 11

chính trị khác nhau đều có thể thực hiện mục tiêu này Nhưng nếu các

tổ chức khác nhau điều phối để tập thể cộng đồng chung tay hành động,

thì việc truyền tải thông tin, các biện pháp và phương án phòng ngừa sẽ

được thúc đẩy hiệu quả hơn cũng như đảm bảo hiệu quả về mặt chi phí

Và thứ năm, các nhà tài trợ đóng vai trò không thể thiếu trong công tác phòng

ngừa Báo cáo đưa ra thông điệp chính rằng, hiện nay chúng ta chưa thực

hiện phòng ngừa đầy đủ Các nhà tài trợ thường chỉ cứu trợ sau khi đã

xảy ra thiên tai: khoảng một phần năm tổng viện trợ nhân đạo từ năm

2000 đến năm 2008 được dành để chi cho cứu trợ và ứng phó thiên tai

(Hình 6)

Tỷ lệ nguồn vốn viện trợ nhân đạo dành cho công tác phòng ngừa nhỏ

nhưng ngày càng tăng, từ khoảng 0,1% năm 2001 lên đến 0,7% năm 2008

Tuy nhiên, các hoạt động phòng ngừa thường bao hàm chi phí phát triển

dài hạn trong khi trọng tâm của viện trợ nhân đạo, vốn đã chiếm một

phần nhỏ của viện trợ phát triển chính thức, là cứu trợ và ứng phó tức

thì Các nhà tài trợ quan tâm đến công tác phòng ngừa có thể dành nguồn

viện trợ phát triển chính thức (thay vì viện trợ nhân đạo) cho các hoạt

động liên quan đến công tác này Những khoản viện trợ này, nếu được sử

dụng có hiệu quả, sẽ giúp hạn chế các vấn đề phát sinh, như trường hợp

của Samaria, tên thủ phủ trước đây của Israel, đã gặp phải tình trạng khó

xử: không có khả năng từ chối giúp đỡ sau thảm họa cho những người

không thực hiện đầy đủ các biện pháp phòng ngừa

Lưu ý: Viện trợ nhân đạo là “sự can thiệp nhằm giúp các nạn nhân của thiên tai hay xung đột có được nhu cầu và quyền

lợi cơ bản”, trong khi Viện trợ phát triển chính thức (ODA) là “nguồn vốn dành cho phát triển (giáo dục, y tế, cung cấp nước và vệ sinh, nông nghiệp ) và hỗ trợ nhân đạo do các thành viên của Ủy ban Hỗ trợ phát triển OECD”.

Nguồn: Cán bộ của Ngân hàng thế giới tổng hợp từ dữ liệu của hệ thống theo dõi tài chính (FTS) của văn phòng Điều

phối các hoạt động nhân đạo LHQ.