Rõ ràng, thảm họa sẽ làm tổn thương những người bị ảnh hưởng. Không phải tất cả người dân trong khu vực có thảm họa đều bị tổn thương, song những người không bị ảnh hưởng trực tiếp lại có thể bị ảnh hưởng gián tiếp. Chẳng hạn, dù bão không tàn phá cơ sở kinh doanh của thợ hàn hay thợ may, nhưng lại làm mùa màng của khách hàng, những người dân khác trong làng thất bát, nên công việc kinh doanh của họ vẫn có thể bị ảnh hưởng. Những tác động gián tiếp như vậy còn lan rộng ra ngoài phạm vi khu vực bị ảnh hưởng, tới những nơi có hoạt động giao thương buôn bán với khu vực này. Những ảnh hưởng gián tiếp này thường có hại, dù không phải lúc nào cũng thế. Dù chúng ta rất khó tránh
Bản đồ 2 Thiệt hại giảm ở Châu Phi nhưng gia tăng ở các nước có thu nhập trung bình
Lưu ý: Các khu vực thể hiện tổng thiệt hại do thảm họa từ 1970 đến 2010
Nguồn: Tính toán của Ngân hàng thế giới theo EM-DAT/CRED.
0.000 - 0.050Damage from disasters Damage from disasters scaled by GDP:
0.051 - 0.150
Source: World Bank staff based on EMDAT/CRED data. Reference projection: Plate Carree
0.151 - 0.3000.301 - 0.500 0.301 - 0.500 0.501 - 1.000
Figure 1.10: Damage from Disasters Scaled by GDP
IBRD 37867
14 Hiểm họa tự nhiên, Thảm họa phi tự nhiên
được những ảnh hưởng như thế này, song việc phân biệt rõ ràng các khái niệm, bắt đầu bằng đo lường, sẽ rất hữu ích.
Một vấn đề còn đang gây nhiều tranh cãi là sản lượng của khu vực bị ảnh hưởng sẽ bị giảm bao nhiêu và trong bao lâu. Có rất nhiều yếu tố (giá cả hàng hóa, điều khoản thương mại, tỷ giá hối đoái cùng lúc biến động) ảnh hưởng đến sản lượng, song chưa có kết quả nghiên cứu thống nhất đánh giá xem liệu các nhân tố này có được cân nhắc hay không và nên cân nhắc như thế nào khi đánh giá tác động của thảm họa. Cũng có thể, thảm họa chỉ ảnh hưởng đến một vài nơi trên đất nước, vì vậy nó không thể làm giảm sản lượng của cả quốc gia cùng mức độ như tại khu vực bị ảnh hưởng. Nghiên cứu từ báo cáo này nhận thấy rằng sản lượng quốc gia luôn luôn sụt giảm sau khi xảy ra thảm họa nghiêm trọng, nhưng (tùy thuộc vào thảm họa đó) đôi khi sản lượng vẫn tăng lên sau khi xảy ra thảm họa ở mức độ nhẹ. Ví dụ, động đất làm giảm sản lượng, nhưng các hoạt động tái thiết sau đó lại giúp thúc đẩy các hoạt động kinh tế, mặc dù rõ ràng là người dân bị nghèo đi. Tăng trưởng kinh tế chính là tốc độ biến động sản lượng, vì vậy, ngay cả khi sản lượng phục hồi được mức tăng như trước khi tụt giảm thì tốc độ tăng trưởng (trong một thời gian ngắn) sẽ cao hơn tốc độ trước khi xảy ra thiên tai.
Sản lượng không đo lường được sự no ấm của người dân, đặc biệt là sau khi xảy ra thảm họa. Và không phải ai cũng bị ảnh hưởng như nhau, ngay cả trong vùng chịu thiên tai. Nếu cả mùa vụ bị giảm thu hoạch thì người nông dân nào không bị mất mùa sẽ bán nông sản được giá hơn. Vì vậy, không phải tất cả tác động gián tiếp, đặc biệt là ở khu vực ngoài vùng bị thiên tai, đều là bất lợi.
Sau khi xảy ra thảm họa, chính phủ các nước thường tổ chức đánh giá mức độ thiệt hại. Việc đánh giá này khác nhau về phạm vi, mục đích và kỹ thuật. Báo cáo này thảo luận các vấn đề khái niệm và thực tiễn trong việc đánh giá mức độ thiệt hại cũng như ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp do thảm họa gây ra. Đánh giá mức độ thiệt hại không phải là điều đơn giản, bởi lẽ rất dễ rơi vào trường hợp đánh giá quá cao (ví dụ, tính toán trùng) hoặc đánh giá quá thấp (do khó xác định được thiệt hại đến cuộc sống hoặc cho môi trường là bao nhiêu). Sự thiên lệch cũng ảnh hưởng đến tính chính xác của dự đoán, đặc biệt là khi viễn cảnh viện trợ ảnh hưởng tới động lực tính toán.
Rất có thể, đánh giá tác động sẽ chính xác hơn nếu xác định được mục đích rõ ràng, mặc dù một số nhóm lợi ích không thể đo lường được. Công tác đánh giá thiệt hại thường có nhiều mục đích và bị chồng chéo. Công tác này có thể giúp chính phủ trong hoạt động cứu trợ (như phải chi bao nhiêu để giảm bớt thiệt hại cho các nạn nhân, dù phải cắt giảm các khoản chi khác hoặc tăng thuế). Ngoài ra, nó còn có thể chỉ ra các biện pháp thúc đẩy khả năng phục hồi của nền kinh tế hoặc xác định các biện pháp cụ thể để nâng cao công tác phòng ngừa. Báo cáo này cũng nghiên cứu tính khả thi về khái niệm và thực tiễn khi thực hiện mỗi mục đích trên.
Người dân không chờ sự giúp đỡ mới bắt đầu sửa nhà và xây dựng lại cuộc sống. Nhưng người nghèo, những người không có gì để trông chờ,
Tổng quan 15
có thể phải cần đến sự trợ giúp. Chính phủ thường cung cấp, hỗ trợ bằng tiền mặt và hiện vật, nhưng “bồi thường” là một cụm từ dễ gây nhầm lẫn vì số tiền cứu trợ (thường không thể gấp đôi GDP bình quân đầu người) thường ít hơn những gì người dân đã mất. Tình hình ngân sách của chính phủ cũng hạn chế các khoản cứu trợ này, bởi vì ngay cả khi có thể vay được tiền thì sau này chính phủ cũng phải trả nợ. Vì vậy, cần phải hiểu rõ những tác động tài chính trung hạn của thảm họa. Điều này sẽ hữu ích hơn là việc đánh giá thiệt hại theo tài sản của người dân. Nếu các khoản chi cứu trợ và phục hồi được dùng thể thay thế chi phí duy tu bảo dưỡng các công trình cơ sở hạ tầng, như tình trạng hiện nay, thì số người chết và thiệt hại do thiên tai trong tương lai sẽ còn gia tăng.
Để phục hồi sau thiên tai thì thương mại cũng phải được khôi phục. Điều này có nghĩa là phải hàn gắn lại các mối liên kết của khu vực bị ảnh hưởng với các khu vực khác của nền kinh tế. Khôi phục được những liên kết này (như dịch vụ ngân hàng, vận tải) phụ thuộc chủ yếu vào lợi ích cá nhân của người dân và doanh nghiệp tư nhân ở đầu và cuối chuỗi cung ứng. Tuy nhiên cơ sở hạ tầng (cầu, đường, đường sắt) thường thuộc về trách nhiệm của chính phủ. Đánh giá thiệt hại đối với các cơ sở hạ tầng công cộng cần phải được làm ngay, và Chính phủ cũng phải nhanh chóng quyết định sẽ xây lại cái gì, ở đâu và có nên xây không. Đến lượt mình, quyết định này sẽ ảnh hưởng đến quyết định xây dựng lại của người dân. Cơ cấu bộ máy hành chính của một nước sẽ quyết định cấp có quyền ra quyết định, song chính những người dân bị ảnh hưởng lại những người biết được rõ nhất nên sửa con đường hay câu cầu nào đầu tiên.
Thiên tai tác động tới sản lượng của nền kinh tế, hoặc tới ngân sách của chính phủ không giống như tác động đối với sức khỏe và sự no ấm của người dân. Một khi thảm họa xảy ra, chắc chắn phúc lợi của những người bị ảnh hưởng sẽ bị giảm. Ngay cả khi đã phục hồi và tiêu dùng như trước kia thì họ cũng sẽ phải gánh chịu hậu quả tức thì.
Các nghiên cứu trước đây đã tìm hiểu thiên tai ảnh hưởng như thế nào đến người dân trong ngắn hạn, báo cáo này bổ sung thêm nghiên cứu về những tác động tiêu cực đến giáo dục, khả năng nhận thức và sức khỏe tâm thần của người dân trong dài hạn. Một số nạn nhân bị ảnh hưởng quá mức và không bao giờ phục hồi được hoàn toàn: các cuộc hạn hán khắp châu Phi dẫn đến hậu quả là trẻ em bị còi cọc, suy dinh dưỡng và phải chịu những ảnh hưởng lâu dài. Những hậu quả này có thể giảm thông qua mạng lưới các biện pháp an toàn hiệu quả, song không phải tất cả các mạng lưới an toàn đều có hiệu quả.
Từ lâu, các nghiên cứu cũng lưu ý rằng thảm họa và xung đột có mối quan hệ mật thiết với nhau. Thảm họa, đặc biệt là động đất và hạn hán, có xu hướng làm xung đột kéo dài lâu hơn. Tuy nhiên, nếu một nước có thể chế tốt thì có thể giảm khả năng đẩy xung đột lên cao. Một thể chế tốt là thể chế dân chủ và có khả năng điều hành tốt, đây cũng là những yếu tố tạo nên sự thịnh vượng. Báo cáo này phát hiện ra là để có được các yếu tố này, cần phải thúc đẩy cạnh tranh chính trị thay vì chỉ thực hiện quyền
16 Hiểm họa tự nhiên, Thảm họa phi tự nhiên
biểu quyết. Một câu hỏi khác là thảm họa có làm gia tăng tình trạng khan hiếm và từ đó dẫn đến xung đột không? Hay nó có tạo ra cơ hội cho hòa bình, như trường hợp của Aceh? Câu trả lời là đều có thể, tuy nhiên, thể chế hoạt động tốt sẽ có nhiều khả năng đem lại những kết quả tích cực hơn.
Hình 7 Các biện pháp phòng ngừa của cá nhân có tác dụng
Lưu ý: Các biện pháp phòng ngừa chủ yếu được tính tỷ suất chi phí-lợi ích là: nâng nền nhà cao lên 1m để giảm thiệt hại do lũ (Jakarta); tăng cường độ bền của cửa ra vào và cửa sổ, tăng độ chịu lực của mái nhà chống lại bão (Canaries và Bệnh nhân, St. Lucia); trang bị cho nhà cửa để tăng khả năng chống động đất (I stanbul) và nhà gạch chống bão (Vùng sông Rohini, Uttar Pradesh, Ấn Độ)
Nguồn: IIASA/RMS/Wharton 2009. 14 Jakarta Istanbul St. Lucia Ấn Độ Tỷ lệ chiết khấu (%) 12 10 8 6 4 2 0 0 5 10 15
Ti suất Chi phí-lợi ích
1614 14 12 10 8 6 4 2 0
Ti suất Chi phí-lợi ích
2015 15 10 5 0
Ti suất Chi phí-lợi ích
Tỷ lệ chiết khấu (%) 0 5 10 15 Tỷ lệ chiết khấu (%) 0 5 10 15 5 4 3 2 1 0
Ti suất Chi phí-lợi ích
Tỷ lệ chiết khấu (%)
0 5 10 15
Tổng quan 17