Qua nghiên cứu kinh nghiệm cải cách quản lý ngân quỹ của một số nước (các nước phát triển và các nước có nền kinh tế chuyển đổi) đã rút ra một số bài học kinh nghiệm như sau:
Thứ nhất, cần có những ưu tiên hàng đầu cho đổi mới quản lý ngân quỹ. Để thực hiện những đổi mới đó, KBNN cần đảm bảo:
chế chính sách trong điều kiện cơ sở pháp chế rườm rà; khó tuyển dụng và giữ chân những cán bộ có kỹ năng tốt với một mức lương thấp của Nhà nước; khó khăn khi sắp xếp, luân chuyển, điều động cán bộ hoặc chuyển giao chức năng, nhiệm vụ với các cơ quan, ban, ngành thuộc Chính phủ.
- KBNN có trách nhiệm quản lý ngân quỹ và liên kết chặt chẽ với các nhà quản lý nợ của Chính phủ.
Thứ hai, thiết lập tài khoản TSA với số dư xấp xỉ hoặc bằng 0 làm mục tiêu tổng thể của KBNN trong đổi mới quản lý ngân quỹ. Để đạt được mục tiêu này đòi hỏi:
- Cần có những quy định về kiểm soát, kiểm toán nội bộ nhằm tối thiểu số dư nhàn rỗi được nắm giữ bởi các cơ quan Chính phủ ngoài Bộ Tài chính; đồng thời, tạo ra sự chắc chắn hơn về thời điểm phát sinh các khoản thu, chi.
- Có những thoả thuận với các ngân hàng cho phép thiết lập mạng lưới giao dịch giữa các đơn vị sử dụng ngân sách và ngân hàng cũng như tổng hợp các khoản thu, chi của các đơn vị.
- Thiết lập cơ cấu tài khoản TSA tại ngân hàng trung ương để mọi dòng giao dịch của ngân sách nhà nước và các tổ chức, đơn vị mà KBNN quản lý tài khoản đều thực hiện qua đó.
- Xây dựng quy trình thanh toán, chi trả có hiệu quả theo hướng: tổ chức xử lý các giao dịch của ngân sách nhà nước theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho chủ nợ của ngân sách nhà nước; tăng cường sử dụng các giao dịch điện tử và tập trung các khoản thu, chi thành những giao dịch lớn để thực hiện theo lô,…
Thứ ba, xây dựng và phát triển hệ thống dự báo dòng tiền để dự báo chính xác tình hình thu, chi và số dư tài khoản TSA; coi đây là một trong những yếu tố cơ bản để đảm bảo sự thành công của hoạt động cải cách quản lý ngân quỹ. Hệ thống dự báo dòng tiền bao gồm một số hệ thống nhỏ được
xây dựng, phát triển tại những cơ quan khác nhau (như Bộ Tài chính, Ngân hàng trung ương) và có nhiệm vụ chính dự báo sự thay đổi trong ngắn hạn về số dư tài khoản TSA tại Ngân hàng trung ương. Qua đó, giúp cho các nhà quản lý ngân quỹ theo dõi, kiểm soát chặt chẽ sự thay đổi và đưa ra được những chính sách, biện pháp phù hợp (đầu tư hoặc phát hành) để tái cân bằng những thay đổi đó. Việc dự báo dòng tiền ở đây không chỉ sử dụng nhiều kỹ thuật, phương tiện đa dạng, mà còn tận dụng cả những sự hiểu biết và kinh nghiệm của những cán bộ thường xuyên quản lý các giao dịch thu, chi và giám sát các luồng ngân quỹ thực tế.
Thứ tư, xác định rõ trách nhiệm quản lý ngân quỹ, giữa Bộ Tài chính (KBNN) và Ngân hàng trung ương cần phải xây dựng một thoả thuận khung quy định cụ thể trách nhiệm của mỗi bên trong quản lý ngân quỹ, bao gồm: trách nhiệm của Bộ Tài chính và Ngân hàng trung ương trong việc cung cấp thông tin về khả năng biến động của số dư ngân quỹ cũng như sự thay đổi thực tế của ngân quỹ; trách nhiệm của Ngân hàng trung ương trong việc xử lý những biến động về số dư tài khoản TSA (dự tính trước hoặc không dự tính trước); lãi được hưởng từ số dư tài khoản TSA tại Ngân hàng trung ương; phí giao dịch mà Ngân hàng trung ương được hưởng trong quá trình phục vụ thanh toán của Bộ Tài chính qua tài khoản TSA,…
Thứ năm, cần hình thành một cơ quan chuyên quản lý ngân quỹ và quản lý nợ nhằm hợp nhất chức năng quản lý ngân quỹ và quản lý nợ. Qua đó, đảm bảo tất các các vấn đề liên quan đến việc phát hành nợ cũng như các giao dịch của KBNN trên thị trường thứ cấp đều được đặt trong mối quan hệ với mọi luồng ngân quỹ vào, ra KBNN; đồng thời, đảm bảo việc quản lý các dòng ngân quỹ qua KBNN hỗ trợ một cách có hiệu quả cho hoạt động quản lý nợ.
Bên cạnh đó, cũng cần sử dụng các công cụ vay nợ ngắn hạn để có được sự phù hợp về thời điểm của các dòng tiền. Thực tế cho thấy, hầu hết các quốc gia đã sử dụng tín phiếu kho bạc để đảm bảo sự phù hợp của các dòng tiền
vào ra; một vài nước lại thì sử dụng repo hay mua lại repo.
Thứ sáu, tận dụng tối đa những đổi mới công nghệ trong lĩnh vực ngân hàng để nhanh chóng chuyển từ phương thức thủ công sang điện tử hoá. Các nước đang phát triển sẽ thu được nguồn lợi lớn từ việc tận dụng những thay đổi công nghệ thông tin, chuyển từ quá trình thủ công sang điện tử và phát triển các phương tiện truyền thông hiệu quả giữa các cơ quan Chính phủ có liên quan tới quản lý ngân quỹ. Trong điều kiện công nghệ sử dụng trong lĩnh vực ngân hàng và các hệ thống dự báo dòng tiền được phổ biến rộng rãi, thì có thể áp dụng nhiều kinh nghiệm thực tiễn từ các nước phát triển trong quản lý tiền tệ.
Tóm lại, với những nhận thức về ngân quỹ; công tác quản lý ngân quỹ;
những nội dung cơ bản của dự án TABMIS và các yêu cầu của TABMIS đối với công tác quản lý ngân quỹ qua KBNN đã giúp có được tư duy và cái nhìn khách quan, khoa học để đánh giá thực trạng công tác quản lý ngân quỹ qua hệ thống KBNN trong những năm gần đây. Từ đó, đề ra các giải pháp để cải cách công tác quản lý ngân quỹ trong thời gian tới phù hợp với quá trình triển khai TABMIS.
CHƯƠNG II
THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN QUỸ QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC HIỆN NAY
2.1. Chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy KBNN hiện nay
2.1.1. Chức năng và nhiệm vụ của KBNN
Theo Quyết định số 108/2009/QĐ – TTg ngày 26/8/2009 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc Bộ Tài chính, KBNN là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý Nhà nước về quỹ NSNN, các quỹ tài chính nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước được giao quản lý; quản lý ngân quỹ; tổng kế toán Nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật. Căn cứ vào chức năng được giao trên, KBNN thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
1) Trình Bộ trưởng Bộ Tài chính để trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định:
(a) Các dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; dự thảo nghị định của Chính phủ; dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ về lĩnh vực quản lý của KBNN;
(b) Chiến lược, quy hoạch, chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình hành động, đề án, dự án quan trọng về quản lý quỹ NSNN, các quỹ tài chính Nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước.
2) Trình Bộ trưởng Bộ Tài chính xem xét, quyết định: (a) Dự thảo thông tư và các văn bản khác về lĩnh vực quản lý của KBNN; (b) Kế hoạch hoạt động hàng năm của KBNN.
3) Ban hành văn bản hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ, văn bản quy phạm nội bộ, văn bản cá biệt thuộc phạm vi quản lý của KBNN.
4) Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án thuộc lĩnh vực quản lý quỹ NSNN, các quỹ tài chính Nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước sau khi được cấp có thẩm quyền ban hành hoặc phê duyệt.
5) Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về lĩnh vực quản lý của KBNN.
6) Quản lý quỹ NSNN, quỹ tài chính Nhà nước và các quỹ khác được giao theo quy định của pháp luật:
(a) Tập trung và phản ánh đầy đủ, kịp thời các khoản thu NSNN; tổ chức thực hiện việc thu nộp vào quỹ NSNN các khoản tiền do các tổ chức và cá nhân nộp tại hệ thống KBNN; thực hiện hạch toán số thu NSNN cho các cấp ngân sách theo quy định của Luật NSNN và của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền;
(b) Kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của NSNN và các nguồn vốn khác được giao theo quy định của pháp luật;
(c) Quản lý quỹ ngoại tệ tập trung của NSNN, định kỳ công bố tỷ giá hạch toán phục vụ cho việc hạch toán các khoản thu chi NSNN bằng ngoại tệ;
(d) Quản lý, kiểm soát và thực hiện nhập, xuất các quỹ tài chính Nhà nước và các quỹ khác do KBNN quản lý; quản lý các khoản tạm thu, tạm giữ, tịch thu, ký cược, ký quỹ, thế chấp theo quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền;
(đ) Quản lý tài sản quốc gia quý hiếm được giao theo quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; quản lý tiền, tài sản, các loại chứng chỉ có giá của Nhà nước và của các đơn vị, cá nhân gửi tại KBNN.
NSNN hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác để thu cho NSNN theo quy định của pháp luật; từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đúng, không đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật.
8) Tổ chức hạch toán kế toán NSNN, các quỹ và tài sản của Nhà nước được giao quản lý, các khoản vay nợ, viện trợ, trả nợ của Chính phủ và chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật; báo cáo tình hình thực hiện thu, chi NSNN cho cơ quan tài chính cùng cấp và cơ quan Nhà nước liên quan theo quy định của Bộ trưởng Bộ Tài chính.
9) Tổ chức thực hiện công tác thống kê KBNN và chế độ báo cáo tài chính theo quy định của pháp luật.
10) Tổ chức quản lý, điều hành ngân quỹ KBNN tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống: (a) Mở tài khoản, kiểm soát tài khoản tiền gửi và thực hiện thanh toán bằng tiền mặt, chuyển khoản đối với tổ chức, cá nhân có quan hệ giao dịch với KBNN; (b) Mở tài khoản tiền gửi hoặc tài khoản thanh toán tại ngân hàng Nhà nước và các ngân hàng thương mại để thực hiện các nghiệp vụ thu, chi, thanh toán của KBNN theo quy định của Bộ trưởng Bộ Tài chính; (c) Được sử dụng ngân quỹ KBNN để tạm ứng cho NSNN theo quy định của Bộ trưởng Bộ Tài chính; (d) Xây dựng và phát triển hệ thống các công cụ, nghiệp vụ quản lý hiện đại theo nguyên tắc đảm bảo an toàn và hiệu quả ngân quỹ KBNN.
11) Tổ chức huy động vốn cho NSNN và đầu tư phát triển thông qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ.
12) Tổ chức quản trị và vận hành hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc.
13) Thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với hành vi vi phạm pháp luật trong phạm vi quản lý Nhà nước của
KBNN; phòng, chống tham nhũng, tiêu cực và thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng tài sản, kinh phí được giao theo quy định của pháp luật.
14) Hiện đại hóa hoạt động KBNN: (a) Xây dựng cơ chế, chính sách và quy trình nghiệp vụ phù hợp với thông lệ quốc tế và thực tiễn của Việt Nam; (b) Tổ chức quản lý, ứng dụng công nghệ thông tin, kỹ thuật tiên tiến, hiện đại hóa cơ sở vật chất của hệ thống KBNN.
15) Thực hiện nhiệm vụ hợp tác quốc tế thuộc lĩnh vực KBNN theo phân công, phân cấp của Bộ trưởng Bộ Tài chính và quy định của pháp luật.
16) Thực hiện công tác tổ chức và cán bộ: (a) Xây dựng tổ chức bộ máy và phát triển nguồn nhân lực bảo đảm yêu cầu cải cách về cơ chế, chính sách và hiện đại hóa công nghệ quản lý; (b) Quản lý tổ chức bộ máy, biên chế; thực hiện chế độ tiền lương và các chế độ, chính sách đãi ngộ, thi đua khen thưởng, kỷ luật, đào tạo, bồi dưỡng đối với cán bộ, công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý của KBNN theo phân cấp của Bộ trưởng Bộ Tài chính và quy định của pháp luật.
17) Quản lý kinh phí do NSNN cấp và tài sản được giao theo quy định của pháp luật; được sử dụng các khoản thu phát sinh trong hoạt động nghiệp vụ theo chế độ quản lý tài chính của Nhà nước.
18) Thực hiện cải cách hành chính theo mục tiêu và nội dung chương trình cải cách hành chính được Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt.
19) Thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác do Bộ trưởng Bộ Tài chính giao và theo quy định của pháp luật.
2.1.2. Tổ chức bộ máy của KBNN
KBNN được tổ chức thành hệ thống dọc từ Trung ương đến địa phương theo đơn vị hành chính, bảo đảm nguyên tắc tập trung, thống nhất và cơ cấu
cụ thể như sau:
1) Cơ quan KBNN ở Trung ương: a. Vụ Tổng hợp - Pháp chế;
b. Vụ Kiểm soát chi NSNN; c. Vụ Huy động vốn; d. Vụ Kế toán Nhà nước; đ. Vụ Kho quỹ; e. Vụ Hợp tác quốc tế; g. Vụ Tổ chức cán bộ; h. Vụ Tài vụ - Quản trị; i. Văn phòng; k. Thanh tra; l. Sở Giao dịch KBNN; m. Cục Công nghệ thông tin; n. Trường Nghiệp vụ Kho bạc;
o. Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia.
Các tổ chức quy định từ điểm a đến điểm m là tổ chức hành chính giúp Tổng Giám đốc thực hiện chức năng quản lý Nhà nước; các tổ chức quy định tại điểm n và điểm o là tổ chức sự nghiệp.
2) Cơ quan KBNN ở địa phương:
a. KBNN ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là KBNN cấp tỉnh) trực thuộc KBNN;
b. KBNN ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là KBNN cấp huyện) trực thuộc KBNN cấp tỉnh.
KBNN được tổ chức điểm giao dịch tại các địa bàn có khối lượng giao dịch lớn theo quy định của Bộ Tài chính.
KBNN cấp tỉnh, KBNN cấp huyện có tư cách pháp nhân, con dấu riêng, được mở tài khoản tại ngân hàng Nhà nước và các ngân hàng thương mại theo
Sơ đồ 2.1. Cơ cấu tổ chức bộ máy của hệ thống Kho bạc Nhà nước KHO BẠC NHÀ NƯỚC ( Tổng Giám đốc và các Phó Tổng Giám đốc) Vụ Kiểm soát chi Vụ Huy động vốn Vụ Kho quỹ Vụ Tài vụ Quản trị Vụ Kế toán Nhà nước Vụ Hợp tác quốc tế Vụ Tổng hợp Pháp chế Văn Phòng Trường Nghiệp vụ KB KHO BẠC NHÀ NƯỚC CÁC TỈNH, THÀNH PHỐ ( Tổng Giám đốc và các Phó Tổng Giám đốc) Phòng Tổng hợp Phòng Kế toán Nhà nước Phòng Kiểm soát chi ngân sách Nhà nước Phòng
Kho quỹ Phòng Tin học Phòng Thanh tra Phòng Tổ chức cán bộ
Phòng Tài vụ
KHO BẠC NHÀ NƯỚC QUẬN, HUYỆN ( Tổng Giám đốc và các Phó Tổng Giám đốc)
Phòng (Tổ) Tổng hợp - Hành chính
Phòng (Tổ) Kế toán Phòng (Tổ) Kho quỹ
Phòng Hành chính- Quản trị Phòng Giao dịch Sở Giao dịch KBNN Cục Công nghệ Thông tin Vụ Tổ chức cán bộ Thanh tra Tạp chí quản lý ngân quỹ quốc gia
2.2. Thực trạng công tác quản lý ngân quỹ qua KBNN hiện nay
2.2.1. Mở tài khoản của hệ thống KBNN
Theo Quyết định số 1163TC/QĐ/KBNN ngày 16/11/1995 của Bộ Tài chính quy định về việc mở và sử dụng tài khoản tiền gửi của KBNN, thì việc mở và sử dụng tài khoản tiền gửi của KBNN tại ngân hàng được quy định cụ thể như sau:
- KBNN mở tài khoản tiền gửi tại Sở giao dịch Ngân hàng Nhà nước để