của NSNN.
Ngoài việc tạm ứng ngân quỹ cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, từ năm 2007 đến nay KBNN còn tạm ứng ngân quỹ cho Ngân hàng phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội bình quân mỗi năm là 12.000 tỷ đồng để các ngân hàng này thực hiện các chính sách hỗ trợ lãi suất và đảm bảo an sinh xã hội theo chỉ đạo của Chính phủ và Bộ Tài chính.
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân hạn chế của công tác quản lý ngân quỹ qua KBNNquỹ qua KBNN quỹ qua KBNN
Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý ngân quỹ qua KBNN trong thời gian qua cũng còn một số hạn chế cần sớm có những định hướng đổi mới và khắc phục trong thời gian tới.
2.3.2.1. Hạn chế của công tác quản lý ngân quỹ qua KBNN
Thứ nhất, chưa xây dựng được khuôn khổ pháp lý cao và đồng bộ về quản lý ngân quỹ qua KBNN, nên việc quản lý và sử dụng ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi còn hạn chế.
Hiện nay, cơ chế quản lý ngân quỹ vẫn chưa có một khuôn khổ pháp lý cao và đồng bộ, chưa theo thông lệ chung của thế giới là quản lý ngân quỹ phải đạt được cả hai mục tiêu an toàn và hiệu quả. Việc phân định trách nhiệm trong việc quản lý đầu tư ngân quỹ, cung cấp thông tin về tình hình thu, chi NSNN, phát hành nợ,…; trách nhiệm của hệ thống ngân hàng trong việc cung ứng các dịch vụ thanh toán chi trả, cung cấp thông tin về tình hình biến động ngân quỹ,… trong hoạt động quản lý ngân quỹ chưa được rõ ràng.
Bên cạnh đó, do chưa tạo dựng được cơ sở pháp lý cho việc quản lý đầu tư ngân quỹ nên ngân quỹ qua KBNN chủ yếu được sử dụng để đảm bảo các nhu cầu thanh toán cho các cấp chính quyền, các đơn vị giao dịch; chỉ một phần nhỏ ngân quỹ mới được sử dụng để tạm ứng cho ngân sách trung ương, ngân sách tỉnh, thành phố và một số đối tượng theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Vì vậy, chưa sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính rất lớn trong xã hội (theo thống kê, tồn ngân quỹ qua KBNN bình quân khoảng từ 70.000 - 80.000 tỷ đồng). Ngoài ra, số dư tài khoản tiền gửi của KBNN tại ngân hàng chỉ nhận được một khoản lãi suất rất nhỏ từ ngân hàng, khoảng 0,2%/tháng. Về phía hệ thống ngân hàng do không dự báo được dòng tiền nên cũng không có kế hoạch sử dụng nguồn ngân quỹ qua KBNN. Vì vậy, việc sử dụng vốn chung của toàn xã hội kém hiệu quả, tốc độ chu chuyển vốn toàn xã hội bị giảm.
Cũng do chưa có hành lang pháp lý cho việc đầu tư ngân quỹ nên có nhiều thời điểm tồn ngân quỹ qua KBNN khá cao nhưng NSNN vẫn đi vay nợ, làm tăng gánh nặng trả lãi của NSNN và tạo điều kiện để các nhà đầu tư trên thị trường gây sức ép trong việc xác định lãi suất huy động. Như vậy, lãi suất trái phiếu không phản ánh đúng tình hình cung, cầu vốn trên thị trường, chưa phải là lãi suất chuẩn để các công cụ nợ khác tham chiếu theo thông lệ
quốc tế.
Thứ hai, chưa xây dựng, thiết lập các công cụ phục vụ cho quản lý ngân quỹ hiệu quả
- Việc mở tài khoản và điều hoà vốn theo cơ chế hiện nay đã làm phân tán nguồn lực
Tuy ngân quỹ qua KBNN được quản lý tập trung và thống nhất từ trung ương đến địa phương nhưng trong những năm qua do cơ chế mở và thanh toán thông qua tài khoản tiền gửi tại các ngân hàng (Ngân hàng Nhà nước và các ngân hàng thương mại), nên ngân quỹ qua KBNN bị phân chia tại các tài khoản tiền gửi này. Bên cạnh đó, để đáp ứng các yêu cầu thanh toán bằng tiền mặt cho các đơn vị giao dịch, các đơn vị KBNN cấp tỉnh, cấp huyện có một lượng ngân quỹ tiền mặt trong kho.
Mặt khác, theo quy định hiện hành, các đơn vị thụ hưởng NSNN được tạm ứng bằng tiền mặt đưa về quỹ của đơn vị để chi tiêu cho một số nội dung chi nhất định; sau khi đó mới làm thủ tục thanh toán tại KBNN. Một số đơn vị còn được phép sử dụng nguồn thu tiền mặt phát sinh tại đơn vị để thanh toán cho các nhu cầu chi (thu, chi của ngân sách xã; các khoản phí, lệ phí thuộc ngân sách được để lại cho đơn vị,…); định kỳ, làm thủ tục hạch toán thu, hạch toán chi ngân sách qua KBNN.
Như vậy, ngân quỹ qua KBNN bị phân chia ở nhiều nơi, tại các ngân hàng, quỹ tiền mặt ở các đơn vị KBNN và quỹ tiền mặt của các đơn vị sử dụng NSNN, chưa tập trung tại một nơi thống nhất (tài khoản TSA) để có thể sử dụng đầu tư ngân quỹ. Ngoài ra, việc mở tài khoản tiền gửi tại tất cả các đơn vị KBNN trên phạm vi cả nước cũng làm tăng rủi ro trong hoạt động của hệ thống KBNN.
- Chưa xây dựng công tác quản lý dự báo dòng tiền hoàn chỉnh đồng bộ do chưa thực hiện thanh toán tập trung
Do việc phân chia ngân quỹ tại nhiều nơi khác nhau và tại mỗi nơi (đơn vị KBNN) có một định mức tồn ngân quỹ tối thiểu xác định. Trong khi đó, khả năng thu và nhu cầu thanh toán, chi trả tại mỗi đơn vị KBNN lại thường không đồng nhất với nhau. Do đó, thường xuyên có một lượng ngân quỹ phải trên đường trong quá trình điều chuyển, thu hộ chi hộ... nên KBNN phải bỏ ra một khoản kinh phí đáng kể để thực hiện điều chuyển ngân quỹ (như phí thanh toán, kiểm đếm, vận chuyển ngân quỹ bằng tiền mặt,…). Đồng thời, với quy định ngân quỹ qua KBNN chỉ được điều chuyển theo hai cấp: giữa KBNN với KBNN tỉnh, thành phố; giữa KBNN tỉnh, thành phố với các KBNN quận, huyện trực thuộc, nên ngân quỹ bị điều chuyển vòng vèo từ nơi thừa sang nơi thiếu, gây ra sự lãng phí trong quá trình thanh toán, điều chuyển ngân quỹ của KBNN, khó khăn trong việc thực hiện dự báo dòng tiền.
Giữa KBNN và hệ thống ngân hàng chưa có sự phối kết hợp chặt chẽ trong công tác dự báo dòng tiền; trong ngành tài chính thiếu sự phối kết hợp giữa các hệ thống Thuế, Hải quan, KBNN; giữa KBNN với các đơn vị sử dụng ngân sách, đơn vị giao dịch,… để tiến hành thu thập, xử lý và tổng hợp thông tin phục vụ cho công tác dự báo dòng tiền. Ngay tại KBNN cũng chưa xây dựng được hệ thống chỉ tiêu thống kê đầy đủ để phản ánh dòng thu vào, chi tiết theo các loại thuế, phí, lệ phí, tiền gửi các đơn vị giao dịch,…; phản ánh dòng chi ra, chi tiết theo các loại chi theo dự toán của các đơn vị sử dụng ngân sách, chi trả nợ, viện trợ, chi bằng lệnh chi tiền của cơ quan tài chính, chi tiền gửi của các đơn vị giao dịch,…. Vì vậy, việc dự báo dòng tiền ở KBNN hiện nay còn mang tính thủ công và chưa thực sự hiệu quả.
- Chưa xây dựng công tác quản lý và kiểm soát rủi ro ngân quỹ
Công tác quản lý ngân quỹ những năm qua mới chỉ tập trung vào việc đảm bảo điều hoà ngân quỹ trong hệ thống KBNN, đảm bảo an toàn và đáp ứng nhu cầu thanh toán trên địa bàn toàn quốc.
Do việc dự báo dòng tiền còn mang tính thủ công, KBNN chưa được phép thực hiện đầu tư ngân quỹ,… nên vấn đề xây dựng cơ chế quản lý và kiểm soát rủi ro ngân quỹ chưa được quan tâm. Tuy nhiên, với mục tiêu quản lý ngân quỹ theo thông lệ quốc tế là an toàn và hiệu quả, cơ quan quản lý ngân quỹ sẽ được phép đầu tư ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi trên thị trường tiền tệ, mua lại nợ để giảm chi phí vay nợ, cơ cấu lại danh mục nợ,... thì cần thiết phải thực hiện quản lý, kiểm soát rủi ro để đảm bảo an toàn ngân quỹ và xây dựng cơ chế cho việc quản lý, kiểm soát rủi ro, trong đó cần quy định rõ thẩm quyền và các nguyên tắc trong quản lý, đầu tư ngân quỹ và kiểm soát rủi ro.
Thứ ba, các giao dịch chủ yếu vẫn được thực hiện thủ công, chưa tự động hoá nên ảnh hưởng đến thời gian lưu chuyển ngân quỹ
- Hoạt động thanh toán trong nội bộ hệ thống KBNN tuy đã được điện tử hóa, song vẫn còn nhiều hệ thống riêng lẻ, chưa được tổ chức thành một hệ thống thanh toán hoàn toàn tập trung.
- Hệ thống thanh toán KBNN chưa được tích hợp tốt với các hệ thống thanh toán của nền kinh tế quốc dân, vẫn còn thực hiện theo phương thức thủ công. Cụ thể, tại KBNN mới thực hiện thanh toán điện tử song phương với các ngân hàng thương mại và mới bắt đầu thực hiện thí điểm thanh toán điện tử liên ngân hàng; KBNN các tỉnh, thành phố vẫn thực hiện thanh toán bù trừ thủ công với Ngân hàng nhà nước; tất cả các KBNN quận, huyện đều thực hiện thanh toán song phương thủ công với các ngân hàng thương mại trên địa bàn. Điều này làm cho việc tập trung các khoản thu và thanh toán, chi trả các khoản chi của các đơn vị giao dịch bằng chuyển khoản bị chậm, đặc biệt là những đơn vị có mở tài khoản tại các hệ thống khác nhau.
Mặc dù, hiện nay Ngân hàng Nhà nước đã triển khai thanh toán điện tử liên ngân hàng, nhưng KBNN mới đang thực hiện thí điểm phương thức thanh toán này; các ngân hàng thương mại đã triển khai thanh toán tập trung
trong toàn hệ thống, nhưng KBNN mới chỉ tham gia thanh toán điện tử song phương tại KBNN, chưa tham gia đối với các KBNN địa phương.
Thứ tư, tình trạng thanh toán bằng tiền mặt gây hạn chế cho công tác quản lý ngân quỹ
Tỷ trọng và số lượng thanh toán bằng tiền mặt của NSNN và các đơn vị giao dịch qua KBNN vẫn còn tương đối cao, gây ảnh hưởng không nhỏ đến công tác quản lý, điều hành ngân quỹ KBNN.
Theo số liệu thống kê cho thấy, tổng số thu, chi bằng tiền mặt luôn chiếm khoảng từ 10 - 15% tổng doanh số thanh toán qua KBNN. Trong khi đó, khối lượng thu bằng tiền mặt của KBNN mới chỉ đáp ứng được khoảng 50% tổng nhu cầu chi bằng tiền mặt (số thiếu còn lại được rút từ ngân hàng).
Để thực hiện chức năng thu, chi tiền mặt (chức năng của 1 ngân hàng bán lẻ), KBNN phải thường xuyên dự trữ một lượng tiền mặt khá lớn trong kho đã gây một sự lãng phí ngân quỹ đáng kể trong nền kinh tế cũng như đối với hệ thống KBNN (khoản tiền mặt trong kho không tạo ra lợi nhuận). Bên cạnh đó, KBNN phải nhận tiền từ ngân hàng về để đảm bảo việc thanh toán chi trả bằng tiền mặt cho các đối tượng; từ đó tạo ra khâu trung gian không cần thiết, gây khó khăn cho hoạt động KBNN khi có phát sinh những khoản thu, chi tiền mặt lớn hoặc vào một số thời điểm nhất định như đầu tháng (thanh toán chi trả lương cho cán bộ,…) hoặc cuối tháng (các đối tượng thực hiện nghĩa vụ với NSNN,…). Bởi tất cả các quá trình này đều phải thực hiện kiểm đếm (giữa ngân hàng và KBNN; giữa khách hàng và KBNN); KBNN phải bỏ ra một lượng kinh phí để đảm bảo an toàn tiền mặt (như xây dựng kho, bảo vệ, hệ thống báo động, báo cháy, xe chuyên dùng,…); kinh phí cho việc thanh toán bằng tiền mặt (như mua sắm máy đếm tiền, soi tiền giả,…); kinh phí cho đội ngũ cán bộ kho quỹ.
Mặc dù Luật quản lý nợ công đã quy định Bộ Tài chính có nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về vay và trả nợ của Chính phủ, vay và trả nợ quốc gia và trong Bộ Tài chính đã hình thành cơ quan chuyên trách quản lý nợ (Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại). Tuy nhiên, hiện nay quản lý nợ và quản lý ngân quỹ vẫn là hai công việc tách rời. Quản lý ngân quỹ chủ yếu là theo dõi và kế toán các khoản thu, chi ngân sách, kiểm soát nhằm tránh biển thủ ngân sách và kiểm soát bội chi, chưa quan tâm đến việc dự báo dòng tiền và quản lý ngân quỹ hiệu quả. Quản lý nợ chỉ quan tâm đến việc huy động tối đa các nguồn vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển, chưa quan tâm tính toán và cân đối giữa chi phí vay nợ với hiệu quả sử dụng vốn vay. Do việc quản lý ngân quỹ còn tách rời với quản lý nợ, nên có những thời điểm tồn ngân quỹ qua KBNN cao, song NSNN vẫn phát hành trái phiếu để huy động vốn, dẫn đến tăng gánh nặng về nợ cho NSNN. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
2.3.2.2. Nguyên nhân:
Những tồn tại của công tác quản lý ngân quỹ và dòng tiền thời gian chủ yếu do một số nguyên nhân sau:
a. Nguyên nhân khách quan
- Tuy Việt Nam đang trong quá trình phát triển và hội nhập với quốc tế, nhưng công tác quản lý ngân quỹ, quản lý nợ, kế toán, kiểm toán,… vẫn chưa tiếp cận được với những thông lệ tốt nhất trên thế giới để đáp ứng yêu cầu cải cách quản lý tài chính - ngân sách nói chung và quản lý ngân quỹ nói riêng; hệ thống pháp luật hiện hành về quản lý ngân quỹ còn thiếu, chưa phù hợp với nền kinh tế thị trường.
- Nền kinh tế đang trong quá trình chuyển đổi, nên khuôn khổ pháp lý chưa đồng bộ và chưa theo kịp với sự phát triển của nền kinh tế thị trường; cơ chế chính sách và triển khai thực hiện còn thiếu tính công khai, minh bạch,…
- Lộ trình cải cách của một số ngành có liên quan trong lĩnh vực cải cách hành chính nhà nước còn diễn ra chậm và chưa đồng bộ.
- Nguồn lực tài chính dành cho cải cách tài chính nói chung và KBNN nói riêng còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu hiện đại hóa.
- Cơ sở hạ tầng công nghệ và kỹ thuật nhìn chung còn hạn chế như: hạ tầng viễn thông quốc gia; công nghệ thanh toán của nền kinh tế,… Ví dụ như, hệ thống ATM phục vụ thanh toán mới chỉ tập trung tại các địa bàn thành phố, thị xã (theo số liệu thống kê đến 31/12/2010 tại 4 ngân hàng thương mại lớn hiện có khoảng trên 10.000 máy ATM); số lượng các điểm chấp nhận thẻ thanh toán (điểm POS) còn thấp (theo số liệu thống kê đến 31/12/2010 hiện có khoảng trên 20.000 điểm chấp nhận thẻ) và địa điểm lắp đặt (chủ yếu tại các nhà hàng, bến tàu, bến xe,…) chưa phù hợp với nhu cầu của các đơn vị dự toán.
- Thanh toán bằng tiền mặt vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong nền kinh tế và là phương thức thanh toán được sử dụng phổ biến ở khu vực doanh nghiệp và dân cư. Các đơn vị, tổ chức kinh tế và các cá nhân trong nền kinh tế cũng vẫn chưa quen với việc ghi chép sổ sách kế toán, mua bán theo hoá đơn và thanh toán, giao dịch thông qua tài khoản, đặc biệt là các đơn vị thuộc khu vực kinh tế cá thể, ngoài quốc doanh.
- Chất lượng, tiện ích và các dịch vụ thanh toán còn chưa phong phú, chưa đủ khả năng đáp ứng nhu cầu đa dạng của nhiều nhóm đối tượng khác nhau trong nền kinh tế; các dịch vụ thanh toán không dùng tiền mặt chủ yếu tập trung ở các đô thị lớn, thiếu các tổ chức cung ứng dịch vụ thanh toán mang tính chuyên nghiệp để phục vụ cho một số đối tượng, lĩnh vực nhất định,… nên không khuyến khích được các đơn vị sử dụng hình thức thanh toán không dùng tiền mặt.
b. Nguyên nhân chủ quan
- Trong quá trình tổ chức thực hiện một số cơ chế, chính sách, KBNN cũng chưa thực sự phát huy được đầy đủ chức năng, vai trò của mình trong lĩnh vực quản lý tài chính công, đặc biệt là công tác quản lý ngân quỹ và
quản lý nợ.
- Tốc độ cải cách của một số ngành có liên quan đến công tác quản lý ngân quỹ còn chưa đồng bộ như cơ sở hạ tầng truyền thông của ngành bưu chính viễn thông, công nghệ thanh toán của hệ thống ngân hàng.