Căn cứ dữ liệu thu thập được từ TSA và hệ thống dự báo dòng tiền, KBNN từng bước thực hiện đầu tư ngân quỹ trong trường hợp có ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi hoặc vay ngắn hạn để đảm bảo khả năng thanh khoản trong trường hợp thiếu hụt ngân quỹ, đảm bảo số dư ngân quỹ trên tài khoản TSA đến cuối ngày phải được giữ ở mức cho phép. Trong đó:
Đầu tư ngân quỹ phải đảm bảo nguyên tắc quan trọng nhất là an toàn và hiệu quả. Lĩnh vực đầu tư có thể bao gồm cho vay ngắn hạn, đầu tư qua đêm liên ngân hàng trên thị trường tiền tệ, hoặc sử dụng một số hình thức đầu tư khác như gửi có kỳ hạn tại ngân hàng thương mại; sử dụng ngân quỹ để mua lại nợ; sử dụng công cụ tài khoản đầu tư tự động, đầu tư vào trái phiếu Chính phủ của các nước,…
Vay bù đắp thiếu hụt thanh khoản phải đảm bảo nguyên tắc ưu tiên các khoản vay có lãi suất thấp, số lượng và kỳ hạn vay phù hợp với nhu cầu huy động ngân quỹ để đảm bảo khả năng thanh khoản; hạn mức vay cần được quy định rõ. Nguồn vay bù đắp là phát hành tín phiếu kho bạc, vay qua đêm.
3.3. Điều kiện thực hiện giải pháp
3.3.1. Phê chuẩn cơ chế về quản lý ngân quỹ
Thực hiện chức năng quản lý quỹ NSNN của KBNN được điều chỉnh bởi Luật NSNN hiện hành, tuy nhiên Luật này không mang lại khung pháp lý đầy đủ cho công tác quản lý ngân quỹ của KBNN, khi mà hiện nay nó chỉ được coi là một trong những nhiệm vụ của KBNN. Được điều chỉnh bởi các quy định của riêng KBNN và mới đơn thuần cố gắng thực hiện yêu cầu, nhiệm vụ là đáp ứng khả năng thanh toán chi trả của NSNN.
Với nhận thức việc quản lý ngân quỹ hiệu quả không chỉ đơn thuần là đảm bảo khả năng thanh toán của các chủ thể gửi tiền tại KBNN, mà nếu gắn
với quản lý nợ thì quản lý ngân quỹ hiệu quả còn có thể giảm đến mức thấp nhất chi phí vay nợ của các chủ thể này; đồng thời tác động tích cực đến việc nâng cao hiệu quả của hoạt động ngân hàng, thị trường tài chính, tiền tệ. Để làm được việc này, đòi hỏi phải có sự thay đổi mạnh mẽ về tư duy nhận thức, cũng như là sự phối hợp triển khai của Bộ Tài chính, NHNN và các Bộ ngành đơn vị liên quan. Vì vậy, một trong những điều kiện tiên quyết để thực hiện đổi mới công tác quản lý ngân quỹ là được Quốc hội sớm nghiên cứu và ban hành hành lang pháp lý cao nhất, cụ thể là Luật quản lý ngân quỹ, để thống nhất thực hiện với hiệu lực pháp lý cao. Luật quản lý ngân quỹ sẽ giúp giải quyết được các vấn đề cơ bản sau trong công tác quản lý ngân quỹ:
- Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước và một số đơn vị có liên quan khác trong quản lý ngân quỹ.
- Xác định rõ mối quan hệ giữa quản lý ngân quỹ với việc thực thi chính sách tiền tệ.
- Xác định rõ mối quan hệ giữa quản lý ngân quỹ với quản lý nợ và phát triển thị trường tài chính.
- Xác định rõ mối quan hệ giữa quản lý ngân quỹ với quản lý ngân sách. - Xây dựng và thiết lập hệ thống dự báo luồng tiền.
- Thiết lập tài khoản thanh toán tập trung (TSA). - Cơ chế quản lý và đầu tư ngân quỹ.
- Cơ chế phối hợp giữa ngân hàng nơi mở tài khoản TSA và Bộ Tài chính (KBNN).
- Xây dựng hệ thống kế toán, kiểm toán trong việc quản lý và đầu tư ngân quỹ.
3.3.2. Tạo môi trường thuận lợi cho quản lý, đầu tư ngân quỹ
Để công tác dự báo luồng tiền, đầu tư ngân quỹ hoặc đi vay bù đắp thiếu hụt ngân quỹ hay quản lý rủi ro được hiệu quả, cần thiết có môi trường thuận
lợi cho các luồng vốn lưu chuyển trong xã hội, có sự phối hợp chặt chẽ giữa KBNN với hệ thống ngân hàng, sự kết hợp nhịp nhàng giữa quản lý ngân quỹ và quản lý nợ, sự phát triển của thị trường tài chính và chính sách cân đối ngân sách.
3.3.2.1. Sự phối hợp giữa KBNN và hệ thống ngân hàng
Việc quản lý và sử dụng số dư ngân quỹ thông qua việc thực hiện các giao dịch đi vay và cho vay trong ngắn hạn được thực hiện trên thị trường tiền tệ. Do đó, giữa KBNN và Ngân hàng phải có sự phối kết hợp chặt chẽ. Cụ thể như sau:
- KBNN phải có trách nhiệm cung cấp các thông tin về tình hình thu, chi ngân quỹ trong ngắn hạn cũng như dài hạn tới Ngân hàng trung ương. Điều này là thực sự cần thiết khi Ngân hàng trung ương có trách nhiệm làm giảm bớt những ảnh hưởng từ các giao dịch thu, chi của KBNN đến khả năng thanh toán của ngành ngân hàng.
- Với tư cách là ngân hàng của KBNN, Ngân hàng Nhà nước có trách nhiệm cung cấp các thông tin liên quan đến sự biến động trong tài khoản của KBNN.
- Lãi suất số dư tài khoản của KBNN tại Ngân hàng Nhà nước cần được trả lãi như các chủ thể khác gửi tiền tại Ngân hàng.
- Khi KBNN hay cơ quan quản lý nợ can thiệp vào thị trường tiền tệ, thì phải có sự nhất trí với Ngân hàng trung ương về các công cụ, thời điểm can thiệp và phải tiến hành rất thận trọng để tránh làm ảnh hưởng đến việc thực hiện các chính sách tiền tệ của Ngân hàng trung ương.
Để đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa KBNN và Ngân hàng, Chính phủ cần chỉ đạo Ngân hàng Nhà nước phối hợp nhịp nhàng với Bộ Tài chính (KBNN) trong việc cung cấp kịp thời thông tin về tài khoản TSA và những
biến động của tài khoản này, thống nhất biện pháp, công cụ mà KBNN sử dụng để hiệu chỉnh luồng tiền vì biện pháp này sẽ can thiệp vào thị trường tiền tệ, ...
3.3.2.2. Kết hợp quản lý ngân quỹ với quản lý nợ
Quản lý ngân quỹ có mối quan hệ mật thiết với quản lý nợ. Để đảm bảo khả năng thanh toán ngân quỹ qua KBNN đòi hỏi các chức năng quản lý nợ và quản lý ngân quỹ phải được hợp nhất tại một cơ quan hoặc giữa hai cơ quan này phải có sự phối kết hợp chặt chẽ. Việc hợp nhất hai chức năng này sẽ có lợi ích sau:
- Chiến lược đảm bảo an toàn nợ sẽ được kết hợp với toàn bộ các công cụ của công tác quản lý ngân quỹ. Chiến lược đảm bảo an toàn nợ bao gồm các nội dung: Đảo nợ (đảm bảo rằng các nhà quản lý ngân quỹ và quản lý nợ đã dự kiến được đầy đủ lợi nhuận và những rủi ro liên quan trong tất cả các phương án); sự phát triển của thị trường tài chính và những thành phần tham gia thị trường; cải thiện tính minh bạch của thị trường,...
- Các quyết định đảm bảo an toàn nợ được đặt trong bối cảnh có sự luân chuyển ngân quỹ qua KBNN. Xác định thời điểm đảm bảo an toàn nợ cần tính đến tình hình luân chuyển ngân quỹ của cả năm.
- Thực hiện phát hành trái phiếu theo kế hoạch đã được thông báo trước, đảm bảo với nhiều lợi ích về tính minh bạch và sự chắc chắn. Lợi ích này sẽ có giá trị trong việc giải quyết những cú sốc kinh tế hoặc những thay đổi bất ngờ về chính sách ngân quỹ qua KBNN.
Để đảm bảo điều kiện này, đề tài đề xuất kiến nghị với Chính phủ phê duyệt mô hình cơ quan quản lý ngân quỹ và quản lý nợ chuyên nghiệp thuộc Bộ Tài chính (pháp lý hoá trong Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính). Trước mắt, khi chưa có Luật quản lý ngân quỹ, cho phép Bộ Tài chính (KBNN) được thực hiện Đề án kết hợp quản lý
ngân quỹ với quản lý nợ thông qua hình thức mua lại trái phiếu Chính phủ trước hạn. Việc triển khai Đề án này, cho phép được dùng thặng dư của ngân quỹ mua lại nợ của Chính phủ, giúp Chính phủ cơ cấu lại nợ, giảm dư nợ, giảm chi phí trả lãi nợ cho NSNN; giúp quản lý ngân quỹ hiệu quả hơn.
Trên cơ sở phê duyệt của Chính phủ, Bộ Tài chính cần xúc tiến sớm việc nghiên cứu, xây dựng mô hình quản lý ngân quỹ, quản lý nợ chuyên nghiệp trên cơ sở phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy và nhân sự của các cơ quan này. Thành lập và triển khai ngay mô hình này khi được Chính phủ phê duyệt.
3.3.2.3. Chính sách phát triển thị trường tài chính:
- Đối với thị trường chứng khoán: Sự phát triển của thị trường chứng khoán vừa là kết quả vừa thúc đẩy việc cải cách tài chính. Lãi suất trái phiếu Chính phủ, tín phiếu kho bạc cung cấp một mốc chuẩn cho việc định giá các tài sản tài chính khác; đồng thời, những chứng khoán này cũng thúc đẩy sự phát triển có chiều sâu và tăng tính thanh khoản của thị trường tiền tệ. Việc tăng cường tính thanh khoản không chỉ giúp giảm lãi suất đối với các khoản vay nợ, mà còn làm giảm ảnh hưởng từ những tác động đột ngột trong và ngoài nước đối với nền kinh tế, thông qua việc cung cấp cho người đi vay khả năng tiếp cận được với các nguồn vốn trong nước trên thị trường tiền tệ. Qua đó, cũng giúp giảm được các rủi ro về lãi suất, rủi ro ngoại tệ và các rủi ro tài chính khác.
- Đối với thị trường tiền tệ: Có thể nói thị trường tiền tệ là trung tâm của việc thực hiện quản lý ngân quỹ và chính sách tiền tệ; nó thúc đẩy hoạt động của thị trường trái phiếu thứ cấp bằng việc giảm rủi ro thanh khoản liên quan đến trái phiếu và các loại chứng khoán khác. Trong sự phát triển của thị trường tiền tệ, tín phiếu kho bạc có vai trò đặc biệt quan trọng. Tín phiếu Kho bạc được sử dụng làm vật ký quỹ trong hệ thống thanh toán và tạo thuận lợi
cho hệ thống ngân hàng tiếp cận được với một loại tài sản tài chính dễ dàng chuyển đổi và không có rủi ro. Tỷ lệ chiết khấu tín phiếu kho bạc thiết lập nên mốc chuẩn lãi suất cho thị trường nợ ngắn hạn. Tín phiếu kho bạc dễ giao dịch và có rủi ro thanh toán, rủi ro hoạt động thấp hơn repo; cung cấp cho những nhà đầu tư ngoài ngân hàng, những người có nhu cầu về các loại tài sản đầu tư ngắn hạn và không có rủi ro.
Vì vậy, để tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của thị trường tài chính, Chính phủ cần chỉ đạo Ngân hàng Nhà nước thực hiện đảm bảo môi trường tài chính, tiền tệ thuận lợi với chính sách tài chính tiền tệ linh hoạt, phương tiện và dịch vụ thanh toán phong phú, đa dạng, tăng cường khả năng tiếp cận thị trường, khả năng thanh toán của các chủ thể trong xã hội, trong đó có hoạt động nghiệp vụ ngân quỹ của KBNN.
3.3.2.4. Chính sách cân đối ngân sách với công tác quản lý rủi ro
Những vấn đề trong cân đối thu, chi ngân sách có thể không ảnh hưởng nhiều đến quản lý ngân quỹ, nhưng phải đảm bảo sự hợp lý. Bởi lẽ, quản lý ngân quỹ liên quan đến việc xác định rủi ro cân đối ngân sách và tìm nguồn dự phòng tự nhiên hoặc thu xếp dự phòng để giảm thiểu rủi ro loại này.
Khả năng thanh toán bằng tiền mặt và tiền gửi tại ngân hàng phải luôn đảm bảo giải quyết được những thay đổi trong thu, chi qua KBNN nên khi có các khoản ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi thì nên đầu tư vào chứng khoán ngắn hạn hoặc tiền gửi ngắn hạn.
Để đảm bảo nguồn vốn cho công tác quản lý ngân quỹ, đề tài đề xuất kiến nghị Chính phủ chỉ đạo bộ, ngành thực hiện cân đối ngân sách, kiểm soát số dư ngân quỹ tại đơn vị, phối hợp với Bộ Tài chính trong việc cung cấp thông tin về thu, chi NSNN, ...
3.3.3. Các điều kiện kỹ thuật
a) Về công tác kế toán:
- Xây dựng được hệ thống kế toán nhà nước theo mô hình đảm bảo phù hợp với quá trình vận hành TABMIS. Qua đó, KBNN có thể theo dõi và nắm bắt được liên tục tình hình thu, chi và ngân quỹ KBNN trên cả nước.
- Xây dựng kế toán đồ thống nhất của hệ thống kế toán nhà nước trên nguyên tắc đa chiều, phù hợp với thông lệ quốc tế để vận hành TABMIS đáp ứng yêu cầu cải cách kế toán nhà nước, tổng hợp thông tin dữ liệu phục vụ cho dự báo dòng tiền.
b) Nâng cao trình độ và công nghệ thanh toán:
Để cải cách quản lý ngân quỹ có hiệu quả, nhất là việc triển khai thực hiện tài khoản TSA đòi hỏi phải nâng cao trình độ và công nghệ thanh toán của hệ thống ngân hàng cũng như của KBNN; đồng thời, giảm thiểu và tiến tới xóa bỏ hình thức thanh toán bằng tiền mặt. Cụ thể:
* Đối với hình thức thanh toán không dùng tiền mặt:
- Hiện đại hóa công tác thanh toán trong nội bộ hệ thống KBNN dựa trên nền tảng công nghệ thông tin hiện đại, theo hướng tự động hóa và tăng tốc độ xử lý các giao dịch; đảm bảo khả năng kết nối, giao diện với các hệ thống ứng dụng khác. Khi triển khai và vận hành TABMIS, thì hoạt động thanh toán thu hộ, chi hộ trong nội bộ hệ thống KBNN phải được thực hiện thông qua các chương trình giao diện trực tuyến của TABMIS.
- Phát triển hệ thống thanh toán điện tử song phương, đa phương với Ngân hàng Nhà nước và các ngân hàng thương mại. Ứng dụng tối đa công nghệ thông tin vào công tác thanh toán, đảm bảo sử dụng có hiệu quả công nghệ, phương tiện và hình thức thanh toán không dùng tiền mặt tiên tiến của quốc tế. Thông qua đó, đảm bảo cuối ngày, các KBNN tỉnh phải tập hợp toàn bộ số thu và chi toàn tỉnh gửi về bù trừ tại tài khoản TSA của KBNN.
mắt, cần kiểm soát chặt chẽ các khoản thanh toán bằng tiền mặt cùng với quá trình kiểm soát chi ngân sách qua KBNN theo quy định nhằm nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách và giảm thanh toán bằng tiền mặt qua KBNN; xác định định mức tồn quỹ tiền mặt phù hợp, tránh tình trạng dự trữ quá nhiều trong kho, vừa gây ảnh hưởng đến khả năng thanh toán của kho bạc, vừa gây lãng phí vốn; tăng cường tuyên truyền phổ biến cho các đơn vị giao dịch sử dụng các hình thức thanh toán không dùng tiền mặt,… Về lâu dài, cần cải cách quy trình thu, chi tiền mặt theo hướng chuyển giao công tác này sang hệ thống ngân hàng thương mại đảm nhận, cụ thể:
- Đối với quy trình thu bằng tiền mặt: Hiện nay, việc tổ chức thu bằng tiền mặt được thực hiện tại trụ sở và tại các điểm thu của KBNN. Về nguyên tắc, tất cả các điểm thu của KBNN cần phải đánh giá lại hiệu quả hoạt động trên cơ sở so sánh giữa doanh số hoạt động với biên chế, kinh phí hoạt động, sự cần thiết phải duy trì của từng điểm thu,… để đảm bảo tính hiệu quả. Cụ thể:
+ Đối với những điểm thu có doanh số hoạt động thấp, không cần thiết phải duy trì thì kiên quyết chuyển công tác thu tại các điểm thu về trụ sở KBNN. Đối với các điểm thu có thể uỷ quyền cho ngân hàng đảm nhiệm thì thực hiện uỷ quyền thu cho ngân hàng thực hiện thu.
+ Đối với một số điểm thu cần thiết phải duy trì theo yêu cầu của chính quyền địa phương hoặc tại cửa khẩu, tại nơi có doanh số thu lớn và không gần trụ sở ngân hàng, thì trước mắt vẫn duy trì hoạt động. Song toàn bộ số tiền thu