- Kho bạc Nhà nước SơnLa đã chủ động phối hợp với các chủ đầu tư, các cơ
2.3.2.2. Nguyên nhân
Những hạn chế trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Sơn La xuất phát từ nhiều nguyên nhân, Luận văn này Em chỉ tập trung nghiên cứu một số nguyên nhân chủ yếu đó là:
*/ Nguyên nhân khách quan
Một là, tình trạng phê duyệt quy hoạch các dự án đầu tư xây dựng không hợp lý, hiệu quả thấp hoặc phải di dời đi nơi khác gây lãng phí vốn đầu tư. Điển hình là việc quy hoạch chi tiết chưa phù hợp với quy hoạch tổng thể, chưa dựa trên quy hoạch tổng thể của ngành, khu vực. Quy hoạch mang tính cục bộ của từng địa phương, nên dẫn đến tình trạng địa phương nào cũng muốn có cảng biển, cảng hàng không mặc dù vị trí địa lý các cảng này rất gần nhau nên không phát huy hết công suất thiết kế dẫn đến lãng phí vốn đầu tư và không mang lại hiệu quả kinh tế như mong muốn.
Hai là, nhiều dự án sai lầm về chủ trương đầu tư, không đáp ứng được nhu cầu của người sử dụng, không phù hợp với quy hoạch, có dự án sau khi có quyết định đầu tư đã bị đình, hoãn, giãn tiến độ thi công. Công tác tư vấn lập dự án, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư, thiết kế dự toán, thẩm định, phê duyệt thiết kế, tổng dự toán của cấp có thẩm quyền chất lượng chưa cao, còn tuỳ tiện, đơn giản trong khâu phê duyệt chủ trương, nhiều hạng mục của dự án chỉ tạm tính để cho tổng mức đầu tư thấp.
Ba là, chế độ quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản hiện nay còn quá nhiều cồng kềnh, chồng chéo; việc hướng dẫn về cơ chế quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của các Bộ, ngành chức năng còn chậm và chưa phù hợp với thực tế , do đó gây khó khăn trong việc thực hiện dự án đầu tư cũng như quá trình thanh toán vốn đầu tư. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật chung chung, không cụ thể rõ ràng, còn có những nội dung mâu thuẫn với nhau làm cho đối tượng thực hiện gặp nhiều khó khăn.
Bốn là, tình trạng phổ biến các dự án đầu tư chậm tiến độ, phải kéo dài là do công tác chuẩn bị xây dựng và đền bù giải phóng mặt bằng không kịp thời; làm tăng lãi vay trong quá trình đầu tư (nhất là các dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức), làm tăng chi phí vốn đầu tư do phải kéo dài thời gian triển khai dự án dẫn đến việc điều chỉnh Tổng mức đầu tư, Tổng dự toán tăng nhiều lần so với dự kiến ban đầu.
Năm là, kế hoạch vốn đầu tư vẫn còn tình trạng bố trí dàn trải, phân tán, chưa hợp lý. Đối với các dự án thực hiện đầu tư: phải có quyết định đầu tư từ thời điểm trước ngày 31/10 năm trước năm kế hoạch. Nhưng trong thực tế điều này không thể thực hiện được đầy đủ. Các dự án có quyết định đầu tư sau thời điểm tháng 10 năm trước vẫn tiếp tục được ghi bổ sung vào dự toán ngân sách. Thời gian và vốn bố trí để thực hiện các dự án nhóm B không quá 5 năm, các dự án nhóm C không quá 3 năm. Nhưng thực tế nhiều dự án nhóm B, C đều quá thời hạn quy định bố trí vốn để hoàn thành, nhiều dự án chưa được phê duyệt đầu tư vẫn được bố trí kế hoạch vốn, dẫn đến làm chậm tiến độ của dự án, gây thất thoát lãng phí vốn của Nhà nước.
Sáu là, sử dụng vốn không hiệu quả, tình trạng thừa kế hoạch vốn đã trở thành phổ biến, việc không thực hiện kế hoạch năm nay thì chuyển sang năm sau đã trở thành thói quen trì trệ, nhất là ở những dự án do quản lý kém hiệu quả. Chậm giải ngân, chậm hoàn thành, để vốn tồn đọng trong khi các dự án khác đang cần là một hạn chế cần được khắc phục
Công tác điều chỉnh kế hoạch vốn, có tình trạng nhiều dự án điều chỉnh kế hoạch vốn thấp hơn số vốn Kho bạc Nhà nước đã thanh toán. Mặt khác, do cơ chế điều hành nguồn tăng thu cuối năm mới xác định được, nên bổ sung kế hoạch vốn rất chậm, tận vào những ngày cuối năm nên chủ đầu tư không kịp hoàn thành hồ sơ thủ tục để thanh toán, vấn đề này gây áp lực rất lơn cho cơ quan kiểm soát thời điểm cuối năm.
Bảy là, từ khi có cơ chế đấu thầu (Nghị định số 88/1999/NĐ-CP ngày 01/09/1999 của Chính phủ về Quy chế đấu thầu, đến nay là Luật Đấu thầu- có hiệu lực từ ngày 01/4/2006) đã chứng tỏ sự phù hợp với nền kinh tế thị trường, thực sự mang lại hiệu quả kinh tế, tiết kiệm chi phí đầu tư xây dựng cơ bản, thúc đẩy sự hoàn thiện của bản thân các nhà thầu cả về năng lực và tổ chức điều hành. Tuy nhiên, tình trạng tiêu cực trong công tác đấu thầu còn diễn ra phổ biến, nhiều trường hợp đấu thầu chỉ là hình thức, nhiều trường hợp nhận thầu bằng mọi giá kể cả giảm giá thầu đến 20%-50% so với dự toán hoặc giá mời thầu. Khi thi công thì tìm mọi cách bớt xén vật liệu, thay đổi chủng loại vật tư phổ biến là làm tăng khối lượng phát sinh để trình duyệt đơn giá mới; chia nhỏ gói thầu để chỉ định thầu, thông đồng trong đấu thầu, sử dụng quân xanh, quân đỏ trong đấu thầu…
Tám là, quá trình thực hiện các dự án còn có nhiều sai phạm do một số chủ đầu tư, ban quản lý dự án năng lực còn hạn chế, một số dự án đầu tư có khối lượng thực hiện nhưng chưa đủ thủ tục thanh toán do chủ đầu tư và nhà thầu ký kết hợp đồng tổ chức thi công xây dựng trước khi thiết kế kỹ thuật- tổng dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt, hoặc dự án chưa đủ thủ tục khởi công xây dựng theo quy định nhưng chủ đầu tư vẫn tổ chức khởi công xây dựng.
Chín là, trách nhiệm quyết toán và phê duyệt quyết toán dự án công trình hoàn thành thuộc về chủ đầu tư và các Bộ, ngành, địa phương, nhưng trong thời gian qua nhiều dự án công trình đã hoàn thành nhưng chưa được phê duyệt quyết toán. Nguyên nhân của việc chậm phê duyệt quyết toán dự án, công trình hoàn thành chủ yếu do sự quan tâm, chỉ đạo của các Bộ, ngành và địa phương trong công tác thẩm tra phê duyệt quyết toán dự án, công trình hoàn thành. Nhiều dự án, Công trình sau khi hoàn thành thì ban quản lý dự án hoặc chủ đầu tư đã giải thể, hoặc nhiều dự án bàn giao qua nhiều đơn vị làm chủ đầu tư cũng gây khó khăn trong việc thẩm tra phê duyệt quyết toán…
Mười là, cơ chế, chính sách đầu tư xây dựng và quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước thường thay đổi và không đồng bộ (kể từ năm 1981 đến nay, Chính phủ đã 14 lần sửa đổi, bổ sung quy chế quản lý đầu tư và xây dựng). Mặc dù đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư và xây dựng, nhưng vẫn chưa đây đủ và chưa có chế tài đủ mạnh để hạn chế sự vi phạm của các tổ chức, đơn vị và các cá nhân tham gia quản lý và thực hiện đầu tư và xây dựng, nhất là các đơn vị quản lý các dự án sử dụng vốn Ngân sách Nhà nước. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật chung chung, không cụ thể rõ ràng, còn có những nội dung mâu thuẫn với nhau làm cho đối tượng thực hiện gặp nhiều khó khăn. Cá biệt, có những điều khoản mâu thuẫn với nhau như các thuật ngữ về tên gọi báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo đầu tư, dự án đầu tư xây dựng công trình, báo cáo kinh tế – kỹ thuật xây dựng công trình của Luật Xây dựng, hoặc thuật ngữ “xây dựng” của Luật Xây dựng với “xây lắp” của Luật Đấu thầu …
Kho bạc Nhà nước Sơn La với tinh thần trách nhiệm cao, với phương châm không để mất vốn của Chủ đầu tư, đảm bảo thanh toán đầy đủ cho các nhà thầu theo quy định, cán bộ Kho bạc tỉnh đã liên tục làm thêm ngoài giờ. Vì khối lượng công
việc quá lớn, cường độ làm việc căng thẳng, áp lực công việc đè nặng lên vai những người đảm đương trách nhiệm kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, do vậy không tránh khỏi sơ xuất khi thực thi công vụ. Đó cũng là một trong những nguyên nhân gây ra tai nạn nghề nghiệp của cán bộ Kho bạc Nhà nước.
*/ Nguyên nhân chủ quan
Một là, Qua hơn 10 năm thực hiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nước, bộ máy kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của Kho bạc Nhà nước Sơn La ngày càng tăng về số lượng (năm 2008 chỉ có hơn 21 cán bộ đến nay đã có hơn 41 cán bộ trực tiếp làm công tác này, chưa bao gồm cán bộ làm công tác kế toán vốn đầu tư). Mặc dù tăng về số lượng nhưng trình độ của đội ngũ cán bộ thực hiện nhiệm vụ này không đồng đều, đặc biệt là cấp huyện, một bộ phận cán bộ có biểu hiện sách nhiễu, gây phiền hà cho khách hàng, hướng dẫn khách hàng không tận tình chu đáo, để khách hàng phải đi lại nhiều lần, khi gặp vướng mắc, khó khăn trong quá trình giải quyết công việc không kịp thời báo cáo lên cấp trên để xem xét giải quyết. Một bộ phận cán bộ không tích cực nghiên cứu, học tập để nâng cao trình độ nghiệp vụ, khi Nhà nước ban hành các chế độ mới về đầu tư và xây dựng thì không thực hiện ngay mà vẫn giải quyết công việc dựa trên chế độ chính sách cũ hoặc là theo thói quen, cảm tính. Mặt khác, tính chất phức tạp của công tác đầu tư xây dựng cơ bản đòi hỏi cán bộ thanh toán và cán bộ kiểm tra vừa phải am hiểu lĩnh vực tài chính vừa phải có kiến thức về kỹ thuật. Nhưng hiện nay hầu hết cán bộ làm công tác thanh toán vốn đầu tư đều tốt nghiệp các trường kinh tế, kiến thức về kỹ thuật rất hạn chế. Vì vậy nguy cơ xảy ra sai sót luôn tiềm ẩn.
Hai là, Mặc dù Kho bạc Nhà nước Sơn La đã thực hiện việc luân chuyển cán bộ thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản đối với dự án và Chủ đầu tư, nhưng chưa triển khai ở diện rộng, chưa thực hiện triệt để Quy chế luân chuyển cán bộ. Công tác chỉ đạo kiểm tra, kiểm soát của Kho bạc Nhà nước Sơn La đối với Kho bạc Nhà nước huyện chưa được quan tâm thường xuyên.
Ba là, Do quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn một số bất cập, đồng thời chưa điều chỉnh kịp thời khi có những thay đổi tư cơ chế chính sách. Bên cạnh đó là việc một số cán bộ thanh toán chưa chấp hành nghiêm túc những quy định trong quy trình. Như vậy, việc kịp thời điều chỉnh, sửa đổi quy trình thanh toán vốn đầu tư là điều hết sức cần thiết.
Bốn là, ý thức chấp hành chính sách chế độ về đầu tư của một số các chủ đầu tư còn chưa nghiêm. Một số sở, ban, ngành, địa phương chưa chấp hành đúng quy định về phân bổ kế hoạch, về điều kiện ghi kế hoạch, dẫn đến kế hoạch còn dàn trải, thiếu thủ tục và chưa đồng bộ. Ngoài ra, việc chấp hành chế độ quyết toán vốn của một số chủ đầu tư chưa nghiêm, nên cho đến nay có nhiều dự án tuy đã hoàn thành và đưa vào sử dụng, nhưng chủ đầu tư vẫn chưa thực hiện quyết toán, dẫn đến tồn đọng tài khoản với số lượng lớn.
Năm là, Áp lực giải ngân vào những thời điểm cuối năm, thời điểm kết thúc niên độ ngân sách chi đầu tư:
Do đặc thù riêng có của xây dựng cơ bản, nên hồ sơ thanh toán thường được các Chủ đầu tư tập hợp với khối lượng rất lớn gửi đến Kho bạc để kiểm soát thanh toán vào thời điểm “nước rút” như thời điểm 31/12 hàng năm và 31/01 năm sau. Vấn đề này có thể do những nguyên nhân khách quan gây nên đối với Chủ đầu tư, nhưng cũng không loại trừ trường hợp do ý thức chủ quan của Chủ đầu tư nhằm tránh sự kiểm soát chặt chẽ của cơ quan kiểm soát chi.
Kho bạc Nhà nước Sơn La với tinh thần trách nhiệm cao, với phương châm không để mất vốn của Chủ đầu tư, đảm bảo thanh toán đầy đủ cho các nhà thầu theo quy định, cán bộ Kho bạc đã liên tục làm thêm ngoài giờ. Vì khối lượng công việc quá lớn, cường độ làm việc căng thẳng, áp lực công việc đè nặng lên vai những người đảm đương trách nhiệm kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, do vậy không tránh khỏi sơ xuất khi thực thi công vụ. Đó cũng là một trong những nguyên nhân gây ra tai nạn nghề nghiệp của cán bộ Kho bạc.
CHƯƠNG 3
GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG KIỂM SOÁT THANH TOÁN VỐNĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC