THỰC TRẠNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG, BAN HÀNH VÀ THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH NƯỚC TA
2.4.Những tồn tại, khó khăn trong việc phát huy hiệu quả các quyết định hành chính
nước ta đạt được những kết quả rất đáng khích lệ. Một trong những thành công nổi bật đó là chất lượng của quyết định hành chính được nâng cao hơn rất nhiều so với trước đây. Cùng với công cuộc cải cách hành chính, công tác ban hành và thực hiện quyết định hành chính cũng được sửa đổi. Các quyết định hành chính được ban ra ngày càng có chất lượng hơn, các quy định được ban hành theo hướng phụ vụ lợi ích của nhân dân, giảm bớt các quy định gây khó khăn, phiền hà cho nhân dân. Có rất nhiều quyết định được ban hành đáp ứng được nhu cầu của cuộc sống, giải quyết vấn đề bức xúc của xã hội. Nhiều quyết định được ban hành và phát huy vai trò tích cực của mình, làm cho xã hội ổn định, trật tự, kỷ cương hơn. Có những quyết định ban hành phù hợp với yêu cầu của đời sống, được quần chúng nhân dân hưởng ứng và tích cực thực hiện đã góp phần không nhỏ vào việc ổn định trật tự xã hội, đưa nền kinh tế phát triển đi lên. Tình trạng quyết định ban hành rồi lại có quyết định khác thay thế hoặc quyết định được ban hành nhưng lại không thực hiện được trên thực tế đã giảm đáng kể so với thời kỳ trước đây. Việc ban hành quyết định có tính đến lợi ích của người dân do vậy khi thực hiện ít gặp phải tình trạng chống đối của nhân dân. Tất cả thành công trên góp phần không nhỏ vào công cuộc cải cách hành chính hiện nay
2.4. Những tồn tại, khó khăn trong việc phát huy hiệu quả các quyết định hành chính quyết định hành chính
chính nói chung, nâng cao chất lượng quyết định hành chính nói riêng, công tác ban hành và thực hiện quyết định hành chính của nước ta vẫn còn những bất cập, hạn chế. Những hạn chế này vẫn đang diễn ra hàng ngày, tác động trực tiếp đến tình hình kinh tế - chính trị của đất nước. Việc nhìn nhận những tồn tại đó để tìm ra nguyên nhân từ đó có phương hướng khắc phục trở thành một yêu cầu bức thiết không chỉ của các cơ quan hành chính nhà nước mà của toàn xã hội.
- Một thực trạng phổ biến hiện nay là các văn bản quy phạm pháp luật - một loại văn bản quan trọng do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành thường sao chép lại các quy định của cấp trên nên nhìn chung tính khả thi sau khi ban hành không cao, đến lúc thực hiện thì còn chung chung và chưa thực sự thực thi có hiệu quả. Các quyết định hành chính nhà nước của cấp dưới nhiều khi còn chưa làm rõ được nội dung, vấn đề giải quyết, chưa xác định được phương thức giải quyết vấn đề từ đó tạo ra nhiều kẽ hở pháp luật trong quản lý dẫn tới sai phạm phát sinh.
- Nhiều quyết định hành chính ban hành còn chưa đúng thẩm quyền, đúng chủ thể, chưa phù hợp với pháp luật, chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống. Thậm chí, một số quyết định hành chính được ban hành trái với thẩm quyền, có dấu hiệu vi phạm pháp luật, nội dung chưa phù hợp với lợi ích của Nhà nước và xã hội. Theo thống kê của Bộ Tư pháp, qua kiểm tra 1.506 văn bản pháp luật đã ban hành của cấp bộ và địa phương trong năm 2007, phát hiện 320 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Năm 2008, kiểm tra 1.968 văn bản thì phát hiện 490 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó có 93 văn bản cấp bộ và 397 văn bản của địa phương). Như vậy, khoảng từ 20-25% số văn bản được kiểm tra có dấu hiệu vi phạm.
Ví dụ 1: Ngày 23/4/2008, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã ban hành Thông tư số 22/2008/TT-BGDĐT hướng dẫn về tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục và hồ
sơ xét tặng danh hiệu Nhà giáo nhân dân, Nhà giáo ưu tú (gọi tắt là Thông tư 22). Tuy nhiên, Thông tư 22 đã có dấu hiệu vượt quá Điều 62 Luật Thi đua khen thưởng năm 2003. Vì vậy, lãnh đạo Bộ Tư pháp và lãnh đạo một số đơn vị thuộc Bộ đã có buổi làm việc với đại diện của Bộ GD &ĐT bàn về cách xử lý Thông tư 22/2008/TT-BGDĐT.
Ví dụ 2: Ngày 06/02/2009, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp đã có công văn gửi UBND thành phố Hà Nội nêu rõ việc UBND thành phố Hà Nội ban hành Quyết định số 51/QĐ-UBND ngày 22/01/2009 ban hành “Quy định về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn thành phố Hà Nội” là chưa bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp cũng như bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân có hoạt động liên quan. Cục này khẳng định Quyết định 51/QĐ-UBND có một số quy định mang tính cấm đoán không có căn cứ, có biểu hiện “ngăn sông cấm chợ” đối với các cá nhân, công dân tham gia hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm. Cụ thể như “cấm vận chuyển gia súc, gia cầm vào khu vực nội thành, nội thị; cấm vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc, gia cầm trên xe máy, xích lô, xe đạp hoặc các phương tiện khác”. Về nội dung quy định “gia súc, gia cầm chỉ được vận chuyển đến cơ sở giết mổ được phép của thành phố...” còn hạn chế quyền của nhiều cá nhân khác. Ngoài ra, Quyết định 51/QĐ-UBND còn có một số quy định mang tính cấm đoán không có cơ sở, không rõ ràng về nội dung quy phạm pháp luật, gây hiểu nhầm, đồng thời có thể dẫn đến việc áp dụng xử lý tùy tiện... Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đề nghị UBND thành phố Hà Nội xem xét, xử lý kịp thời, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi của văn bản và trong 30 ngày phải kiểm tra, xử lý, thông báo đến Cục về các nội dung trên.
- Các văn bản hành chính được ban hành chưa thực sự đảm bảo được tính hợp pháp và hợp lý của một quyết định hành chính nói chung, cụ thể:
Đối với tính hợp pháp : Trong tình hình hiê ̣n nay thì các quyết đi ̣nh hành chính đa phần đảm bảo được tính hợp pháp . Các quyết định đề ra đã đúng thẩm quyền, đúng chủ thể, phù hợp với pháp luật . Nhưng bên ca ̣nh các tiến bô ̣ đã đa ̣t được trong thời kỳ gần đây , thì vẫn còn tồn tại một số điểm bất hợp lý trong công tác ra quyết đi ̣nh hành chính đó là còn mô ̣t số quyết đi ̣nh ra trái với thẩm quyền của chủ thể ban hành , do các chủ thể này chưa nắm được pháp luật và sự yếu kém về trình độ.
Ví dụ: Thời gian qua, qua báo chí người dân phản ánh hiện có nhiều văn bản do UBND thành phố Hồ Chí Minh ban hành không phù hợp với Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Xây dựng… cần được hủy bỏ hoặc sửa đổi, thay thế. Cụ thể, Quyết định số 54/QĐ-UBND ngày 30/3/2007 của UBND thành phố Hồ Chí Minh quy định về trình tự, thủ tục cấp giấy chứng nhận nhà, đất; Quyết định số 19/QĐ-UBND ngày 25/02/2009 của UBND thành phố Hồ Chí Minh quy định về diện tích đất tối thiểu sau khi tách thửa; Quyết định số 74/QĐ-UBND ngày 17/5/2006 của UBND thành phố Hồ Chí Minh về kiểm kê bắt buộc hiện trạng khuôn viên nhà, đất… Những văn bản này không chỉ mâu thuẫn nhau ở nhiều quy định, mà còn không phù hợp với thực tế và không có hiệu lực thi hành vì đã bị các văn bản pháp luật ban hành sau vô hiệu. Nếu không sớm hủy bỏ, sửa đổi, thay thế những văn bản này, người dân sẽ còn chịu nhiều thiệt hại cả vật chất lẫn tinh thần.
Đối với tính hợp lý , trong giai đoa ̣n hiê ̣n nay , mă ̣c dù đã có rất nhiều sự cố gắng để nâng cao tính hiê ̣u quả của cá c quyết đi ̣nh hành chính , nhưng vẫn còn tồn ta ̣i ở mô ̣t số nơi với những văn bản chưa có tính khả thi cao , hay là việc ra quyết định quá chậm chạp, gây khó khăn cho hoa ̣t đô ̣ng quản lý.
Ví dụ: Quyết định số 14/2009/QĐ-UBND về việc thu phí xây dựng trên địa bàn Hà Nội vừa được ban hành ngày 09/01/2009 đã sớm tỏ ra chưa phù hợp. Đúng hai tháng sau kể từ ngày UBND thành phố Hà Nội ký ban hành
Quyết định số 14/2009/QĐ-UBND, liên ngành Sở Xây dựng, Sở Tài chính và Cục Thuế Hà Nội đã gửi công văn đề nghị Thành phố bổ sung thêm nhóm đối tượng "chủ đầu tư các công trình xây dựng hạ tầng kỹ thuật, nhà ở xã hội và nhà ở phục vụ tái định cư giải phóng mặt bằng" vào danh mục không phải nộp phí xây dựng theo qui định. Điều đáng nói ở đây là đề nghị chỉnh sửa, bổ sung lần này lại xuất phát chính từ một số sở, ngành Thành phố.
- Trên thực tế một số quyết định hành chính được ban hành vẫn chưa thực sự đảm bảo được yêu cầu đối với nội dung và hình thức một quyết định hành chính. Trong điều kiện hiện nay mặc dù chất lượng cán bộ công chức được nâng cao đáng kể, công tác thẩm định văn bản trước khi ban hành được chú trọng hơn nhưng chất lượng của nhiều quyết định hành chính chưa thật sự đáp ứng được yêu cầu của thực tế. Nhiều quyết định ban hành còn chưa đảm bảo được tính cụ thể, quyết định chưa có sự phân hóa theo từng vấn đề, từng đối tượng áp dụng hay từng chủ thể ban hành. Có những quyết định được ban hành quy định còn quá chung chung gây khó khăn cho việc thực hiện, không biết thực hiện thế nào cho đúng nhưng cũng có những quyết định lại quy định quá chi tiết, không phù hợp với hoàn cảnh.
Một điểm yếu trong thực tiễn quản lý nước ta là quyết định chưa có tính tổng thể. Nội dung của quyết định thường chỉ bó hẹp trong một lĩnh vực, một địa phương hay một hoàn cảnh cụ thể. Việc ban hành quyết định còn chưa gắn mục tiêu trước mắt với mục tiêu lâu dài. Đây chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng quyết định được ban hành chưa lâu đã phải ban hành quyết định khác thay thế hoặc huỷ bỏ do quyết định trước không còn phù hợp nữa. Việc này không chỉ gây khó khăn cho cả cơ quan lẫn công dân trong việc áp dụng pháp luật mà nhiều khi còn cản trở hoạt động phát triển kinh tế do phải chờ luật sửa đổi, ban hành. Việc ban hành quyết định nhiều khi còn chưa tính đến việc tác động của quyết định đến các ngành, lĩnh vực khác, không xem
xét đến các quy định có mâu thuẫn với quy định của lĩnh vực khác không dẫn đến tình trạng quy định chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn nhau. Chính tình trạng này đã gây khó khăn không nhỏ cho cả cơ quan nhà nước lẫn người dân trong việc áp dụng pháp luật.
Hiện nay nhiều cơ quan hành chính ban hành quyết định không thuộc phạm vi thẩm quyền vẫn xảy ra khá phổ biến. Theo quy định mỗi một cơ quan chỉ có thể ban hành những quyết định giải quyết những vấn đề xác định mà pháp luật đã trao cho nó. Pháp luật đã quy định rõ các vấn đề cụ thể thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan liên quan đến đối tượng khách thể quản lý cụ thể nào, trong giới hạn không gian nào và thời gian nào. Tuy nhiên có một số cơ quan (bao gồm cả cơ quan và người được trao quyền) lại ban hành quyết định không đúng thẩm quyền của mình, vượt quá thẩm quyền. Những sai sót này diễn ra khá phổ biến, đặc biệt là trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính.
Tình trạng quyết định của cấp dưới ban hành chưa đúng với quyết định của cấp trên cả nội dung và hình thức vẫn còn xảy ra khá phổ biến.
Ví dụ: Một thực trạng được phản ánh nhiều trên các phương tiện thông tin đại chúng hiện nay là vấn đề trợ cấp cho người có hoàn cảnh khó khăn hay trợ cấp cho đồng bào bị lũ lụt. Cấp trên quy định cấp cho mỗi gia đình một số tiền (giả sử là 1 triệu đồng/gia đình), tuy nhiên trải qua nhiều khâu trung gian đến khi quyết định trợ cấp đến với người dân thì mức trợ cấp đã giảm đi đáng kể so với quy định của cấp trên. Việc này không chỉ ảnh hướng đến đối tượng trực tiếp được trợ cấp mà niềm tin của người dân vào pháp luật, vào các cơ quan nhà nước bị giảm sút, mục đích tương thân, tương ái của người dân đã bị một số cá nhân trục lợi vì mục đích cá nhân.
Quyết định ban hành chưa phù hợp với lợi ích của nhà nước và của xã hội vẫn xảy ra, trên thực tế luôn tồn tại những quyết định mâu thuẫn giữa lợi
ích của Nhà nước với lợi ích của xã hội mặc dù không phải lúc nào quyết định đó cũng sai về thẩm quyền hoặc trái với quy định của pháp luật. Không phải lúc nào pháp luật cũng dự liệu hết được các tình huống xảy ra trong cuộc sống, chính việc này đã tạo ra một “khoảng trống”. Nếu quyết định ban hành trong “khoảng trống” đó mà không lấy lợi ích của Nhà nước và xã hội làm tiêu chí thì quyết định đó cũng vi phạm. Trong thực tế có những trường hợp, đặc biệt là trong lĩnh vực vệ sinh an toàn thực phẩm có một số chất phụ gia dùng trong chế biến thực phẩm chưa có quy định cụ thể về hàm lượng hoặc cấm sử dụng nhưng xác định chúng có hại cho con người nếu dùng nhiều hoặc lâu dài nhưng vẫn quyết định bán ra thị trường.
- Mặc dù nội dung thẩm định chủ yếu phát hiện các lỗi về hình thức, kỹ thuật trình bày nhưng nhiều văn bản ban hành vẫn chưa đảm bảo về mặt trình tự, và thể thức, kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật. Một số ngành, địa phương đã xây dựng quy trình ban hành quyết định hành chính, tuy nhiên quy trình đó chỉ mới dừng ở việc áp dụng nội bộ của cơ quan, địa phương đó, chưa có tính hệ thống trên toàn lĩnh vực. Do vậy mỗi cơ quan lại xây dựng riêng cho mình một quy trình ban hành quyết định hành chính. Đây cũng là nguyên nhân khiến cho pháp luật của nước ta thiếu tính đồng bộ, tình trạng chồng chéo giữa các cấp, các ngành vẫn còn xảy ra.
Qua kiểm tra thực tế cho thấy việc xây dựng quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp chưa đảm bảo đúng trình tự, thủ tục luật định. Số lượng văn bản đăng ký ban hành theo các Chương trình này đạt tỷ lệ không cao, còn mang tính hình thức. Có nhiều quyết định chưa được xây dựng và ban hành theo trình tự luật định, đặc biệt là khâu thực hiện “tiền kiểm” tức là khâu dự thảo chưa được chú trọng mà chỉ chú trọng tới hình thức. Công chức thực hiện công việc một cách hời hợt dẫn tới hậu quả quyết định sai lọt khâu thẩm định và được ban hành. Việc dự thảo văn bản gửi thẩm định không đúng quy
định làm ảnh hưởng đến thời gian thẩm định và bị động cho cơ quan thực hiện chức năng thẩm định. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định ở địa phương còn nhiều hạn chế về trình độ, năng lực. Nội dung thẩm định phần lớn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, chưa đi sâu phân tích nội dung của văn bản. Theo quy định của Nghị định số 91/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ về thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định mọi văn bản quy phạm pháp luật (văn bản) của Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân trước khi ban hành phải được Sở Tư pháp thẩm