34
a) Hội nghị lần thứ III của Liên Hợp Quốc về Luật biển (UNCLOS III)
Năm 1963, đại sứ Arvid Pardo của Malta đã trình bày một bài phát biểu đầy cảm hứng trước Đại hội đồng Liên Hợp Quốc về di sản chung của nhân loại nằm ở vùng đáy biển và đáy đại dương nằm bên ngoài thẩm quyền tài phản của quốc gia. Đại sứ Pardo đề nghị rằng cộng đồng quốc tế nên thiết lập một vùng ở đáy biển và đáy đại dương để khai thác các tài nguyên từ độ sâu này. Đây là bài phát biểu nổi tiếng nói về tài nguyên nằm bên ngoài thẩm quyền tài phán của các quốc gia và những nguồn tài nguyên này sẽ có thể tạo nên cơ sở cho một trật tự kinh tế quốc tế mới. Bài phát biểu này đã thắp lên ngọn lửa cho niềm hy vọng và khát vọng thịnh vượng của nhiều quốc gia trong Đại hội đồng.
Nền tảng lịch sử của bài phát biểu này có một ý nghĩa sâu sắc về sự không hài lòng của cộng đồng quốc tế đối với luật hiện tại đối với biển cả. Liên Hợp Quốc vào thời điểm này cũng đã tổ chức hai hội nghị về luật biển nhưng đều đưa lại những kết quả đáng thất vọng. Các đoàn đại biểu tại hai hội nghị này đã thất bại trong việc thống nhất về hai trong số những vấn đề quan trọng nhất, đó là giới hạn của lãnh hải và giới hạn về vùng đánh cá hay vùng tài nguyên.
Có một điều rõ ràng rằng khi một người nói về việc sử dụng đáy biển và đáy đại dương nằm bên ngoài thẩm quyền tài phán quốc gia, người đó cũng cần phải nói về giới hạn của thẩm quyền tài phán. Đại hội đồng đã quyết định rằng cộng đồng quốc tế cần phải đương đầu với những vấn đề mà hai hội nghị quốc tế đã giải quyết thất bại. Thay vì sử dụng Ủy ban Luật Quốc tế như hai hội nghị về luật biển trước đó, Đại hội đồng đã thành lập một Ủy ban về Sử Dụng Hòa Bình Đáy biển và Đáy đại dương nằm ngoài Giới hạn Thẩm quyền Tài phán của quốc gia để đảm nhiệm các công việc chuẩn bị trước hội nghị lần cuối. Ủy ban đã thu thập được một số lượng khổng lồ các tài liệu và bản đệ trình trong suốt 6 năm tồn tại. Những bản đệ trình này đã trở thành cơ sở của Nghị quyết số 2750 C của Đại hội đồng vào năm 1972. Nghị quyết này đồng ý rằng một Hội nghị của Liên Hợp Quốc lần thứ III về Luật biển (UNCLOS III) sẽ được tổ chức và có trách nhiệm:
35
Hình thành một chế độ quốc tế công bằng - bao gồm một hệ thống quốc tế - cho một vùng và cho tài nguyên của đáy biển và đáy đại dương, và lòng đất dưới đó nằm ngoài thẩm quyền tài phán của quốc gia; một định nghĩa rõ ràng của vùng đó, và một phạm vi rộng lớn các vấn đề có liên quan bao gồm những vấn đề như chế độ pháp lý của biển cả, thềm lục địa, lãnh hải (bao gồm vấn đề về bề rộng lãnh hải và vấn đề về eo biển quốc tế) và vùng tiếp giáp lãnh hải, đánh bắt và việc bảo tồn các tài nguyên sinh vật ở vùng biển cả (bao gồm vấn đề về quyền ưu tiên của quốc gia ven biển), sự bảo tồn môi trường biển (bao gồm việc ngăn chặn ô nhiễm đầu…) và nghiên cứu khoa học.
Đã có ba Ủy ban được thành lập để giải quyết một loạt các vấn đề đã được đặt ra đối với các đoàn đại biểu tại UNCLOS III. Ủy ban thứ nhất có trách nhiệm đàm phán đối với vùng đáy biển quốc tế. Ủy ban thứ hai đảm nhiệm việc nghiên cứu và đàm phán về những vấn đề có liên quan tới giới hạn của các vùng biển như lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Ủy ban thứ ba giải quyết các vấn đề nổi cộm như vấn đề gìn giữ môi trường biển, nghiên cứu khoa học biển và chuyển giao công nghệ.
Sự phức tạp của những vấn đề và một số lượng rất lớn các đoàn đại biểu có mặt tại UNCLOS III đã sớm bộc lộ những sự thiếu sót và không đầy đủ của hệ thống ba Ủy ban. Ví dụ, trong Ủy ban thứ 2, một trong những vấn đề phức tạp nhất đó là ranh giới ngoài của thềm lục địa mở rộng, và đã có rất ít sự tiến triển trong vấn đề này trong suốt phiên họp đầu tiên của UNCLOS III.
Tại phiên họp lần thứ năm của UNCLOS III, Chủ tịch của hội nghị đã khuyến cáo về những bước đi chậm chạm và nặng nề trong hoạt động của các Ủy ban, và đề nghị thành lập các nhóm đàm phán nhỏ hơn đề giải quyết những vấn đề khó khăn nhất. Một vài nhóm đàm phán đã được thành lập, và một trong số đó là Nhóm Đàm phán số 6, được hình thành nhằm mục đích đạt được một giải pháp đề thiết lập ranh giới ngoài của thềm lục địa. Khi tất cả các đoàn đại biển đều quan tâm vào việc tham gia vào hoạt động của nhóm đàm phán này, họ đều đồng ý rằng
36
Nhóm Đàm phán số 6 nên có số thành viên không hạn chế. Điều này có nghĩa rằng, trên thực tế, tất cả các đoàn đại biểu đều có đại diện trong nhóm Đàm phán số 6.
Có thể nói rằng, một trong những vấn đề gây tranh cãi và bất đồng nhất tại UNCLOS III đó là ranh giới ngoài của thềm lục địa. Trước đó, trong Công ước 1958, không có một giới hạn nào được đặt ra cho thềm lục địa. Các quốc gia được phép đưa ra yêu sách về thềm lục địa của mình dựa trên khả năng khai thác những nguồn khoáng sản tại thềm. Khung pháp lý tại Công ước 1958 rõ ràng đã mâu thuẫn với nguyên tắc di sản chung của nhân loại. Các đoàn đại biểu nhận ra rằng giới hạn của thềm phải được xây dựng, nhưng tới đâu và dựa trên nguyên tắc cơ bản nào, vẫn là vấn đề gây tranh cãi.
Trong UNCLOS III, liên quan tới bề rộng của thềm lục địa có hai khuynh hướng: một khuynh hướng nghiêng về việc xóa bỏ thể chế thềm lục địa trong luật biển với lý do thể chế này nên được đưa hoàn toàn vào thể chế mới - vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý nhằm giảm bớt tối thiểu ảnh hưởng sự mở rộng quyền lực quốc gia lên Vùng - di sản chung của loài người; một khuynh hướng khác ủng hộ không chỉ việc duy trì thềm lục địa như một thể chế độc lập với thể chế mới - vùng đặc quyền kinh tế 188 hải lý nằm ngoài lãnh hải mà còn mở rộng thềm lục địa ra toàn bộ rìa lục địa nằm ngoài giới hạn đó. Đã có bốn đề nghị được đưa ra về ranh giới ngoài của thềm lục địa:
-Nhóm các nước Ả rập đòi hỏi một giới hạn chúng là 200 hải lý;
-Liên Xô cho rằng thềm lục địa có khả năng vượt quá giới hạn 200 hải lý nhưng sự kéo dài tự nhiên này không thể ra quá 100 hải lý tính từ ranh giới ngoài của vùng đặc quyền kinh tế.
-Năm 1973, giáo sư người Mỹ Hedberg đưa ra đề nghị một cách hợp lý và tự
nhiên nhất để ấn định ranh giới giữa quyền tài phán quốc gia với quyền tài phán quốc tế là ranh giới này nằm trên bở của rìa lục địa, phàn tách biệt giữa phần đáy đại dương thuộc về rìa lục địa và phần đáy đại dương thuộc về đại dương.
37
-Năm 1976, đề nghị của Iceland (công thức Gardiner - theo tên của nhà địa
chất học người Iceland hay còng gọi là công thức Hedberg đã được điều chỉnh) đưa ra hai khả năng xác định ranh giới ngoài của thềm lục địa. Đề nghị cuối cùng thể hiện sự thỏa hiệp quyền lợi giữa các trường phái và được ghi nhận tại Khoản 4, Điều 76 Công ước 82 [22].
Đã có rất nhiều ý kiến ủng hộ sự hình thành giới hạn dựa trên khoảng cách 200 hải lý trùng với vùng đặc quyền kinh tế. Điều này đã bị phản đối bởi các quốc gia ven biển mà thềm lục địa của các quốc gia này vượt quá 200 hải lý. Họ yêu cầu rằng quyền của họ đối với thềm lục địa đã được bảo vệ theo Công ước 1958 và luật tập quán quốc tế. Sau một thời gian đàm phán khá dài tại UNCLOS III các đoàn đại biểu đã tiến tới một sự nhân nhượng rằng: chỉ có hai loại giới hạn ngoài được cho phép: một dựa trên khoảng cách và cái còn lại dựa trên nguyên tắc sự kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền.
Đối với các quốc gia có rìa lục địa rộng lớn, để có thể có được quy định về thềm lục địa có lợi, các quốc gia này đã đưa ra đề nghị chia sẻ phần trăm lợi nhuận tại thềm lục địa vượt quá 200 hải lý với cộng đồng quốc tế. Điều này đã được pháp điển hóa vào Điều 82 Công ước 1982, theo đó các quốc gia này có nghĩa vụ đóng góp bằng tiền hoặc hiện vật vào việc khai thác thềm lục địa ngoài 200 hải lý. Các khoản đóng góp được nộp hàng năm tính theo toàn bộ sản phẩm thu hoạch được ở một điểm khai thác nào đó, sau năm năm đầu khai thác điểm đó. Năm thứ 6 tỉ lệ đóng góp là 1% của giá trị hay của khối lượng sản phẩm khai thác được ở điểm khai thác. Sau đó, mỗi năm tỷ lệ này tăng lên 1% cho đến năm thứ 12 và bắt đầu từ năm thứ 12 trở đi tỷ lệ đó ở mức 7%. Sản phẩm không bao gồm các tài nguyên được dùng trong khuôn khổ của việc khai thác. Ngoại lệ là quốc gia đang phát triển là nước chuyên nhập khẩu một khoáng sản được khai thác từ thềm lục địa của mình thì được miễn các khoản đóng góp đối với loại khoáng sản đó. Các khoản đóng góp này được thực hiện thông qua Cơ quan quyền lực; cơ quan này phân chia các khoản đó cho các quốc gia thành viên, theo tiêu chuẩn phân chia công bằng có tình đến lợi
38
ích và nhu cầu của các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là các quốc gia chậm phát triển nhất hay các quốc gia không có biển.
Một lý do khác khiến cho điều này trở nên dễ dàng hơn với các quốc gia đồng ý với thềm lục địa vượt quá 200 hải lý là sự xây dựng cách thức và quy tắc để đưa ra sự đảm bảo đối với cộng đồng quốc tế rằng những yêu sách của các quốc gia có thềm lục địa rộng sẽ không phải là vô tận.
Một nhân tố khác đã thuyết phục các quốc gia đồng ý chấp nhận rìa lục địa rộng lớn nằm trong thẩm quyền tài phán quốc gia là quy định về việc hình thành cơ quan khoa học và kỹ thuật có thẩm quyền để đánh giá sự áp dụng các cách thức và quy tắc của quốc gia ven biển để ấn định ranh giới ngoài của thềm lục địa. Theo Công ước này, quốc gia ven biển có dự định yêu cầu thềm lục địa vượt quá 200 hải lý được yêu cầu đệ trình thông tin này tới CLCS nằm trong một thời gian xác định. Đối với những quốc gia đã thông qua Công ước1982 trước khi Công ước này có hiệu lực, bản đệ trình phải được gửi tới Ủy ban trong vòng 10 năm kể từ này Công ước có hiệu lực. Công ước có hiệu lực kể từ ngày 16 tháng 11 năm 1994, do vậy, thời hạn kết thúc là ngày 16 tháng 11 năm 2004.
Những quốc gia có bản đệ trình hết hạn vào năm 2004, tuy nhiên lo lắng về việc chuẩn bị bản đệ trình đúng hạn vì phải thỏa mãn những yêu cầu phức tạp về khoa học và kỹ thuật của Điều 76. Hạn cuối cùng đã được thay đổi tại Phiên họp lần thứ 10 của các quốc gia thành viên là vào ngày 13 tháng 5 năm 2009 - hay 10 năm sau khi ban hành Bản Hướng dẫn về Khoa học và Kỹ thuật. Đối với những quốc gia tham gia sau khi Công ước có hiệu lực, bản đệ trình của họ phải được hoàn thành trong vòng 10 năm kể từ ngày gia nhập.
Đối với vấn đề giới hạn bề rộng của thềm lục địa mở rộng, đoàn đại biểu Liên Xô đã đưa ra đề nghị giới hạn chiều rộng tối đa của thềm lục địa theo hai tiêu chuẩn:
- Hoặc là 350 hải lý tính từ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải;
39
Mặc dù có một số bảo lưu, đề nghị này đã được chấp thuận và được thông qua trong bản dự thảo cuối cùng của Công ước Luật biển năm 1982.
b) Khái niệm pháp lý về thềm lục địa trong Công ước 1982
Nằm trong những thành tựu rực sáng nhất của pháp luật quốc tế trong thế kỷ XX, Công ước Luật Biển năm 1982 của Liên Hợp Quốc (Công ước 1982) - Bản “Hiến pháp” về đại dương với 320 điều khoản, 17 phần, 09 Phụ lục và hơn 1000 quy phạm pháp luật với những quy định mang tính lịch sử bao trùm lên tất cả các vùng biển, được thông qua tại UNCLOS III vào ngày 10 tháng 12 năm 1982 và bắt đầu có hiệu lực vào ngày 16 tháng 11 năm 1994, đánh dấu sự bắt đầu một kỷ nguyên mới về luật biển. Những cuộc đàm phán về điều ước này tại Hội nghị lần thứ III của Liên Hợp Quốc về Luật biển đã kéo dài trong 9 năm gay go với 11 phiên họp, từ năm 1973 đến 1982.
Công ước 1982 điều chỉnh những khía cạnh cơ bản của những vấn đề quốc tề đại dương. Nó đã xây dựng và ấn định giới hạn của các vùng biển, quy định quyền và nghĩa vụ của các quốc gia ven biển, hình thành luật áp dụng tại vùng đấy biển quốc tế dựa trên nguyên tắc di sản chung của nhân loại, áp đặt nghĩa vụ cho các quốc gia để bảo vệ môi trường biển, và quy định những biện pháp giải quyết tranh chấp. Trong đó, Công ước 1982 đã ghi nhận một định nghĩa hoàn toàn mới so với Công ước 1958, một khái niệm rõ ràng và chính xác hơn về thềm lục địa mới được hình thành.
Điều 76, Khoản 1 Công ước luật biển 1982 định nghĩa về thềm lục địa như sau:
Thềm lục địa của một quốc gia ven biển bao gồm đáy biển và lòng đất dưới đáy biển bên ngoài lãnh hải của quốc gia đó, trên toàn bộ phần kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền của quốc gia đó cho đến bờ ngoài của thềm lục địa, hoặc đến cách đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải 200 hải lý, khi bờ ngoài của rìa lục địa của quốc gia đó ở khoảng cách gần hơn.
40
Rìa lục địa là phần kéo dài ngập dưới nước của lục địa quốc gia ven biển, cấu thành bởi đáy biển tương ứng với thềm, dốc và bờ, cũng như lòng đất dưới đáy của chúng. Rìa lục địa không bao gồm các đáy của đại dương ở độ sâu lớn, với các dải núi đại dương của chúng, cũng không bao gồm lòng đất dưới đáy của chúng.
Theo tài liệu hướng dẫn của CLCS, thuật ngữ về “rìa lục địa” và các bộ phận cấu thành nên rìa lục địa được giải thích như sau:
“Rìa lục địa” bao gồm cả phần kéo dài dưới đáy biển của vùng đất liền của quốc gia ven biển và bao gồm phần đáy biển cũng như lòng đất dưới đáy biển của thềm lục địa (theo khía cạnh tự nhiên), dốc lục địa và bờ lục địa, nhưng không bao gồm phần đáy sâu đại dương với dải núi đại dương và vùng đất dưới đáy của nó.
Điển hình, hầu hết rìa lục địa gồm có 3 yếu tố chính: thềm, dốc và bờ lục địa Thềm lục địa là một phần của đáy biển liền kề với lục địa tạo thành chỗ đất kề bậc, bề mặt trung bình của nó chìm sâu về phía biển cả. Chiều rộng của thềm lục địa phụ thuộc vào sự tiến hoá địa chất của lục địa liền kề. Thềm lục địa trải dài ra biển