24
a) Tuyên bố của Tổng thống Truman năm 1945, các Tuyên bố của các quốc gia khác về thềm lục địa trước Công ước 1958
Cũng như các nội dung khác của luật biển, khái niệm thềm lục địa pháp lý đã có một quá trình phát triển lâu dài, từ một vấn đề có tính chất khoa học địa chất thuần tuý dần trở thành một vấn đề mang nhiều yếu tố pháp lý, kinh tế, chính trị
phức tạp. Để tạo thuận lợi cho việc khảo sát, thăm dò, khai thác, nghiên cứu khoa
học đối với thềm lục địa thì việc ban hành các văn bản pháp luật quốc gia, hay ký kết các điều ước quốc tế là việc cần thiết nhằm đảm bảo chủ quyền và quyền lợi của mỗi quốc gia trong quá trình hợp tác khai thác tài nguyên thiên nhiên ở thềm lục địa mỗi nước.
Người đầu tiên đề cập tới thềm lục địa và tài nguyên là Hugh Robert Mill sử dụng lần đầu tiên vào năm 1887. Sau đó nó xuất hiện trong đề nghị của nhà hải dương học người Tây Ban Nha Odon de Buer. Trong hội nghị quốc gia về ngư nghiệp (National Fisiery congeress) ở Madrid năm 1916, ông cho rằng lãnh hải của Tây Ban Nha cần phải được mở rộng ra trên toàn bộ “thềm lục địa” bởi vì đó là một biện pháp có hiệu quả để giữ gìn và bảo vệ cá không bị đánh bắt một cách ồ ạt và huỷ diệt. Các chuyên gia người Arhentina Storni và Suarez, người Bồ Đào Nha Almeida d‟Eca năm 1921, Barbosa de Magalhaes năm 1926 đã tiếp tục đề cập nhưng sau đó danh từ “thềm lục địa” hầu như bị lãng quên [47].
Tuyên bố đầu tiên đề cập đến “thềm lục địa” là Tuyên bố ngày 29 tháng 9
năm 1916 của Nga hoàng về chủ quyền đối với các đảo không có người ở miền Bắc Siberi. Thực ra, lúc đó chính quyền Nga hoàng nhằm tới quyền đánh cá là chủ yếu mà chưa quan tâm tới việc làm chủ hay khai thác tài nguyên thiên nhiên ở thềm vì chính quyền này chưa có ý thức đẩy đủ về thềm lục địa với những tài nguyên theo quan niệm như ngày nay (năm 1924, Chính phủ Liên xô đã chính thức xác định Tuyên bố này).
Điều ước quốc tế đầu tiên đề cập tới thềm lục địa là hiệp định ký giữa Vương quốc Anh và Vênêzuêla ngày 26 tháng 2 năm 1942 về các vùng đất dưới biển ở
25
vịnh Paria nằm giữa Vênêzuêla và Trinidad (thuộc Vương quốc Anh) [62]. Trong
Hiệp định này chưa ghi rõ thuật ngữ “thềm lục địa” mà chỉ nói chung chung là “đáy
biển và lòng đất dưới đáy biển ngoài lãnh hải của các bên” (Điều 1). Hiệp định này
chỉ đơn thuần đề cập tới “vùng nằm dưới mặt nước biển của Vịnh” (Điều 5). Ngoài
ra, Hiệp định còn quy định mỗi bên tham gia Hiệp định công nhận chủ quyền của
bên kia đối với “vùng đất và lòng đất dưới đáy biển tiếp giáp với bờ biển của nước
đó cho tới đường phân chia” (Điều 2)
Tuy nhiên, phải đến khi có Tuyên bố của Tổng thống Mỹ Truman ngày 28 tháng 9 năm 1945, thuật ngữ “thềm lục địa” mới được chính thức đề cập tới [68]. Trong bản Tuyên bố này, Mỹ đã nêu ra một luận điểm, đó là thềm lục địa có thể được coi là sự kéo dài của lãnh thổ quốc gia ven biển và như vậy sẽ thuộc về quốc gia đó một cách tự nhiên. Tuy không nói rõ giới hạn ngoài của sự kéo dài đó đến đâu, tuy nhiên sau đó Nhà trắng đã có một bài giải thích rõ thềm lục địa là “vùng đất ngập dưới nước, tiếp giáp với lục địa, độ sâu không quá 100 sải (100 fathorn = 182m) [61]. Ngoài ra, căn cứ vào cơ sở địa lý, địa chất của thềm lục địa và gắn khái niệm thềm lục địa vấn đề tìm kiếm và khai thác tài nguyên thiên nhiên, bản Tuyền
bố còn nêu rõ: “Chính phủ Hoa Kì coi những tài nguyên thiên nhiên ở đáy biển và
lòng đất dưới đáy biển của thềm lục địa nằm dưới biển cả kế cận với bờ biển của Hợp chủng quốc Hoa Kì là thuộc về Hợp chủng quốc Hoa Kì, thuộc quyền tài phán và kiểm soát của Hợp chủng quốc Hoa Kì”. Như vậy trong tuyên bố Truman, khái niệm về mặt pháp lý của thềm lục địa đã khá rõ ràng.
Mặc dù trước kia đã có nhiều văn kiện đề cập đến thềm lục địa, tuy nhiên Tuyên bố của Truman đã là mốc quyết định cho việc hình thành một khái niệm pháp lý mới và đặc thù - thềm lục địa - vì nó lần đầu tiên đã ghi nhận được bản chất pháp lý của thềm lục địa: đó là sự mở rộng của lục địa quốc gia ven biển và do vậy thuộc về quốc gia đó một cách tự nhiên”.
Tuyên bố này đã khái quát bản chất pháp lý của khái niệm thềm lục địa, tuy nhiên nếu xác định bể rộng của của thềm lục địa theo tiêu chuẩn 100 sải thì ranh
26
giới ngoài sẽ không chắc chắn [40]. Tuy vậy, đường 100 sải trong tuyên bố này đã đủ để xác định những gì có thể được xem một cách chính xác là thềm lục địa, hoặc là trung tâm của rìa lục địa của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ [61].
Có thể nói tuyên bố ngày 28 tháng 9 năm 1945 Tổng thống Mỹ Truman đã cho ra đời một khái niệm hiện đại hoàn toàn mới về thềm lục địa. Điểm quan trọng của tuyên bố này là khái niệm thềm lục địa được gắn liền với vấn đề tìm kiếm và khai thác tài nguyên thiên nhiên ở dưới đáy biển và lòng đất ở dưới đáy biển; và đây là một vấn đề công bằng và hợp lý, bởi vì thềm lục địa được coi như là một phần kéo dài tự nhiên của lục địa quốc gia ven biển và đương nhiên thuộc về quốc gia đó.
Sự ban hành Tuyên bố Truman 1945 có mối quan hệ đối với những nhu cầu về kinh tế và xã hội sau Chiến tranh thế giới thứ II. Khi Tổng thống Truman tuyên bố về chủ quyền của Hoa Kì đối với thềm lục địa, tình trạng kiệt quệ bởi chiến tranh đòi hỏi cần phải được hồi phục từ sự tàn phá và thiếu thốn tài nguyên. Có sự tồn tại một mong muốn mạnh mẽ để “tìm kiếm một lớp trầm tích mới về dầu mỏ, khí thiên nhiên và khoáng sản, nằm ở đáy biển và lòng đất dưới đáy biển, để bảo vệ quốc gia chống lại sự đe dọa thiếu thốn bởi những kho dự trữ của thế giới đã suy yếu sau Chiến tranh Thế giới thứ II và để tránh phụ thuộc vào việc nguồn cung nhập khẩu những nguyên liệu thô chiến lược” [34].
Nhiều quốc gia đã không kịp và không thể phản ứng nhanh chóng tới Tuyên bố mang tính cơ bản của Truman. Họ đã không nhận ra tuyên bố này ảnh hưởng thế nào tới lợi ích của họ. Chủ tịch đầu tiên của Hội nghị Liên Hợp Quốc về Luật biển lần thứ III đã nhận xét rằng: “Năm 1945, nhiều quốc gia trên thế giới đã quá yếu sau sáu năm chiến tranh hoặc quá bận rộn trước đó đối với việc thúc đẩy những vấn đề của sự tái thiết hoặc quá phụ thuộc vào Hoa Kì để thách thức một học thuyết hoặc đưa ra những điểm hạn chế của nó” [34].
Những lợi ích kinh tế và an ninh của khái niệm thềm lục địa trong Tuyên bố Truman sau đó đã làm mạnh hơn sự mập mờ đi cùng với tuyên bố này. Các quốc gia ven biển khác đã sớm theo sau đưa ra yêu sách với một vùng biển rộng lớn và
27
đáy biển của nó dưới danh nghĩa chủ quyền và nhu cầu kinh tế quốc gia. Từ nhiều cách thức phong phú theo đó quốc gia ven biển xây dựng yêu sách của mình đối với thềm lục địa, có hai định nghĩa pháp lý chung đã nổi lên: định nghĩa đầu tiên tương tự như Tuyên bố Truman được dựa trên sự kế cận địa chất; định nghĩa thứ hai dựa hoàn toàn trên sự gần kề hoặc tiếp giáp đối với lãnh hải, không quan tâm đến sự tồn tại tự nhiên hoặc địa chất của thềm lục địa.
Có thể nói, Tuyên bố của Tổng thống Truman về thềm lục địa của Hoa Kỳ đã mang đầy đủ ý nghĩa nhất về chủ quyền của quốc gia ven biển vì mục đích thăm dò, khai thác hay có thể nói nó còn mang đầy đủ ý nghĩa về chính trị, kinh tế, pháp lý của thềm lục địa nói chung.
Ngày 28 tháng 5 năm 1949, các Tiểu vương quốc Ả rập thống nhất đã ban hành một Tuyên bố hoàng gia về đáy biển và lòng đất dưới đáy biển của Vịnh Ba Tư bên ngoài lãnh hải quốc gia. Một học giả đã nhận xét tuyên bố này là “rõ ràng được truyền cảm hứng bởi Tuyên bố Truman” nhưng nó là sự khẳng định rõ ràng hơn về quyền khi mà Vịnh Ba Tư không có thềm lục địa [76]. Như vậy tuyên bố này dựa trên khái niệm về tính kế cận mà không phải địa chất của thềm lục địa [76]. Một quốc gia láng giềng khác là Kuwait cũng ban hành một Tuyên bố yêu cầu chủ quyền đối với đáy biển và lòng đất dưới đáy biển của Vịnh Ba Tư kế cận với lãnh hải của quốc gia này [58]. Năm 1952, trong Tuyên bố Santiago, Chile, Ecuador và Peru đã khẳng định rằng “mọi quốc gia không có thềm lục địa... được yêu cầu quyền tài phán và chủ quyền đối với vùng biển vượt quá 200 hải lý từ đường bờ biển bao gồm chủ quyền và quyền tài phán đối với đáy biển và lòng đất dưới đáy biển” [34].
Isarel cũng đã ban hành Luật về Các vùng dưới biển vào ngày 10 tháng 2 năm 1953 [47], yêu cầu chủ quyền đối với đáy biển và lòng đất dưới đáy biển kề cận với bờ biển của Isarel nhưng nằm ngoài lãnh hải cho đến giới hạn của khả năng khai thác. Năm 1955, Iran thông qua luật tuyên bố chủ quyền đối với “đáy biển và lòng đất dưới đáy biển kề cận với thềm lục địa” [56]. Đạo luật ngày 27 tháng 7 năm 1956
28
của Venezuela về Lãnh hải, Thềm lục địa, Bảo tổn Nghề cả và Vùng trời là một sự khác lạ. Không giống như những tuyên bố khác, luật này đưa ra quy định: “Các lạch, chỗ sụt xuống hoặc sự không ổn định của đáy biển thểm lục địa sẽ không phá vỡ tính liên tục của thềm và của dốc lục địa mà với điều kiện tự nhiên và vị trí của nó có liên quan tới thềm lục địa” [71].
Như vậy, trước năm 1958 các quốc gia đã xác định giới hạn thềm lục địa của mình một cách tuỳ tiện, không theo một tiêu chuẩn xác định nào. Trong các tuyên bố đó, các quốc gia chủ yếu nhấn mạnh những quyền chủ quyền của mình đối với thềm lục địa hơn là xác định rõ khái niệm thềm lục địa. Qua quy định của các nước, khái niệm pháp lý về thềm lục địa đã dần dần được xác định và sử dụng ở phạm vi rộng rãi hơn nhưng mới chỉ là các quy phạm tập quán.
Trước tình hình đó Hội nghị luật biển lần thứ nhất do Liên Hợp quốc triệu tập sau mười năm chuẩn bị đã họp tại Giơnevơ năm 1958 với 86 nước tham dự. Hội nghị đã thống nhất qua bốn Công ước về Luật biển trong đó có Công ước về thềm lục địa có hiệu lực từ ngày 10 tháng 6 năm 1964.
b) Khái niệm pháp lý về thềm lục địa trong Công ước 1958
Công việc pháp điển hóa của Ủy ban các Chuyên gia, dưới sự điều hành của Hiệp hội các Quốc gia, đã bị gián đoạn trong suốt chiến tranh thế giới thứ II. Do vậy, Ủy ban đã không thể xây dựng được bất kì một công ước về luật biển nào. Sau 2 năm kể từ khi thành lập Liên Hợp Quốc, Đại Hội đồng Liên Hợp Quốc, trong Nghị quyết số 174 ngày 21 tháng 11 năm 1947, đã thành lập nên Ủy ban Luật Quốc tế để tiếp tục công việc pháp điển hóa của Ủy ban các Chuyên gia [63].
-Ủy ban Luật Quốc tế
Ủy ban Luật Quốc tế đã lựa chọn tạm thời 14 chủ đề ưu tiên [63]. Nằm ngoài những chủ đề này, Ủy ban lựa chọn 3 chủ đề sẽ được giải quyết đầu tiên, đó là luật về điều ước quốc tế, thủ tục trọng tài và chế độ pháp lý của biển cả [63].
29
Ban đầu, thềm lục địa vẫn là một tiểu đề nằm trong chủ đề về chế độ pháp lý của biển cả [64]. Tuy nhiên, đã có một sự thay đổi trong cách nhìn nhận đối với vấn đề này. Nếu như những người “tiền nhiệm” quan niệm rằng thềm lục địa là vấn đề “ngoài rìa” thì Ủy ban Luật Quốc tế cho rằng sự pháp điển hóa khái niệm thềm lục địa là cực kì quan trọng với những lý do kinh tế và xã hội [64]. Đề cập tới một số lượng khổng lồ các công bố và tuyên bố đơn phương của các quốc gia, Ủy ban đồng ý rằng quyền đối với thềm lục địa cần được thừa nhận bởi Luật Quốc tế, thậm chí đối với cả các quốc gia không có thềm lục địa địa chất [64].
Lúc đầu, Ủy ban Luật Quốc tế không đồng ý với một định nghĩa của thềm lục địa. Bản Báo cáo đầu tiên đã đề cập tới khái niệm thềm lục địa như là một vùng của “đáy biển và lòng đất dưới đáy biển nằm ở bên ngoài lãnh hải”, hoặc “chiều sâu của vùng biển cho phép khai thác” [64].
Trong suốt phiên họp thứ ba của Ủy ban Luật Quốc tế vào năm 1951[65], chuyên gia chuẩn bị báo cáo về chế độ pháp lý của biển cả đã đệ trình bản dự thảo đầu tiên liên quan đến thềm lục địa (Bản Dự thảo 1951). Điều 1 của Bản Dự thảo quy định rằng:
“Thềm lục địa” là đáy biển và lòng đất dưới đáy biển tiếp giáp với bờ biển nhưng bên ngoài lãnh hải, nơi mà độ sâu của vùng biển cho phép khai thác các tài nguyên thiên nhiên của đáy biển và lòng đất dưới đáy biển [65].
Ủy ban Luật Quốc tế đã nhấn mạnh rằng, thuật ngữ “thềm lục địa” không được sử dụng theo ý nghĩa về mặt địa chất. Cách hiểu như vậy sẽ không thể giải thích trong trường hợp của các vùng đáy biển nằm bên ngoài thềm lục địa địa chất nhưng tại đó “độ sâu của vùng biển cho phép sự khai thác đáy biển theo cách thức như là tại đó có thềm lục địa” [65]. Do vậy, thuật ngữ “thềm lục địa” không chỉ có nghĩa về mặt địa chất mà còn bao gồm các loại vùng đáy biển khác như là đáy biển của các đảo [65].
Đối với độ sâu, Ủy ban Luật Quốc tế đã xem xét giới hạn 200 mét nhưng đã quyết định không theo giới hạn này bời vì “sự phát triển kỹ thuật trong tương lai có
30
thể khiến cho việc khai thác các nguồn tài nguyên của đáy biển ở độ sâu lớn hơn 200m thành hiện thực” [65].
Sự hình thành Bản Dự thảo 1951 đã vấp phải rất nhiều sự chỉ trích của chính phủ các nước [66] và đã phải thay đổi vào năm 1953 như sau:
Thuật ngữ “thềm lục địa” là đáy biển và lòng đất dưới đáy biển tiếp giáp với bờ biển, nhưng nằm bên ngoài lãnh hải tới độ sâu 200m [66].
Ủy ban Luật Quốc tế đã ủng hộ sự thay đổi bằng việc đưa ra quan điểm về giới hạn 200m là nơi mà thềm lục địa địa chất thường kết thúc và công nghệ vào thời điểm này cho phép sự khai thác thềm lục địa ở độ sâu đó [65]. Các quốc gia không có thềm lục địa địa chất, theo Ủy ban Luật Quốc tế, có thể đưa ra yêu sách đối với đáy biển tới giới hạn 200m như trong trường hợp có thềm lục địa [65].
Giới hạn 200m đã được xem xét một cách tùy hứng bởi nhiều ý kiến khác nhau. Năm 1956, Ủy ban Luật Quốc tế đã bỏ phiếu để đưa ra những quyết định đối với các quốc gia ven biển. Các quốc gia này sẽ quyết định giới hạn nào là tốt nhất đối với họ: giới hạn 200m hay giới hạn nằm ngoài 200m nơi mà độ sâu có thể cho phép khai thác [56].
- Hội nghị lần thứ I của Liên Hợp Quốc về Luật biển (UNCLOS I)