e) Vấn đề về dải núi ngầm tại Điều 76(6)
2.2.2. Thẩm quyền của CLCS
CLCS là một cơ quan được chỉ định những chức năng cụ thể theo quy định của Công ước (theo Ủy ban pháp lý của Liên Hợp Quốc, Ủy ban rõ ràng không phải là một cơ quan chính hay cơ quan bổ trợ của Liên Hợp Quốc, nhưng có thể được
68
xem là một “cơ quan điều ước” của tổ chức này. Hiện tại, có một nhóm các cơ quan, được hình thành thông qua một số điều ước, có sự liên kết chặt chẽ với Liên Hợp Quốc và chúng được xem là những cơ quan của tổ chức này [70]). Để có thể đưa ra các khuyến nghị đối với quốc gia ven biển, Ủy ban cần có một sự đánh giá độc lập về những bản đệ trình của quốc gia ven biển về ranh giới ngoài thềm lục địa của các quốc gia này [41]. CLCS được cho là có thẩm quyền để tiến hành nhiệm vụ như vậy (trong các vụ đòi Bồi thường, ICJ đã nhận xét về Liên Hợp Quốc rằng quyền và nghĩa vụ của những thực thể như tổ chức này phụ thuộc vào mục đích và chức năng như được ghi rõ hoặc ngụ ý trong các văn bản điều ước hoặc được phát triển trong thực tiễn… Theo Luật Quốc tế, Liên Hợp Quốc phải được xem là có những thẩm quyền, mặc dù có thể không được quy định rõ ràng trong Hiến Chương, nhưng được trao cho nó bởi sự ngụ ý cần thiết như là điều tối quan trọng cho việc thực thi những nghĩa vụ của nó [48]).
Như phần trước đã phân tích, Công ước rõ ràng đưa cho CLCS chức năng là xem xét các dữ liệu khoa học và kỹ thuật được đệ trình bởi quốc gia ven biển và hướng dẫn các quốc gia ven biển trong quá trình chuẩn bị các bản đệ trình này. Mặt khác, Công ước không buộc Ủy ban phải xem xét và đưa ra khuyến nghị về các vấn đề pháp lý. Tuy nhiên, Ủy ban được cho là có thẩm quyền để giải quyết các vấn đề liên quan tới việc giải thích và áp dụng Điều 76 và các điều khoản có liên quan khác của Công ước trong phạm vi yêu cầu để thực hiện các chức năng mà Ủy ban đã được chỉ định một cách rõ ràng. Kết luận này cũng đến từ một thực tế rằng Ủy ban có trách nhiệm xem xét các bản đệ trình có phù hợp với Điều 76 hay không. Chức năng này bao gồm sự xem xét thông tin được đệ trình bởi quốc gia ven biển lên Ủy ban để chứng minh các điều kiện theo Điều 76 cho các đường ranh giới ngoài cụ thể mà quốc gia ven biển đưa ra đã thỏa mãn hay chưa. Đôi khi, chức năng này còn yêu cầu sự giải thích những quy định cụ thể của Điều 76. Ủy ban sẽ phải đưa ra sự đánh giá của riêng mình về việc sự giải thích của quốc gia ven biển được thể hiện trong bản đệ trình của mình liệu có thực sự phù hợp với Điều 76 hay không. Đồng thời, yêu cầu xem xét bản đệ trình và đưa ra khuyến nghị phù hợp với Điều 76 chỉ ra giới
69
hạn về phạm vi hành động độc lập của Ủy ban (cũng có ý kiến cho rằng, CLCS nên hạn chế đưa ra sự đánh giá độc lập về các quy định của Công ước. Ví dụ, Hoa Kì đã đưa ra quan điểm rằng: …trong khi Ủy ban không có thẩm quyền về vấn đề đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải, không nên nhận thức rằng Ủy ban như là cơ quan chứng nhận về một đường cơ sở cụ thể. Trong bất kì trường hợp nào, Ủy ban không nên đảm bảo thừa nhận các đường cơ sở, cho dù nó có có thể phù hợp với Luật Quốc tế hay không. Ủy ban có thể, ví dụ, thể hiện trong tất cả khuyến nghị của mình về các bản đệ trình rằng, nó không đưa ra quan điểm về đường cơ sở [69]). Có một vấn đề đối với cách tiếp cận này là vị trí của đường cơ sở có thể liên quan trực tiếp tới ranh giới ngoài của thềm lục địa. Ví dụ, nơi mà đường giới hạn 350 hải lý được hình thành để xác định ranh giới ngoài của thềm lục địa, một khuyến nghị chấp nhận một ranh giới như vậy sẽ chứng nhận cho đường cơ sở mà từ đó đường giới hạn này được hình thành. Tương tự như vậy, các khuyến nghị về ranh giới ngoài của thềm lục địa có thể chứng nhận, rõ ràng hay ngụ ý, một sự giải thích cụ thể một điều khoản của Điều 76.
Để đánh giá về bản chất thẩm quyền cụ thể của Ủy ban, một sự phân biệt cần được chỉ rõ là thẩm quyền của Ủy ban đối với chức năng của nó đã được thể hiện rõ ràng trong Công ước và thẩm quyền của Ủy ban, được cho là có để có thể thực hiện những chức năng của nó. Điều này liên quan đến vấn đề về phạm vi các ý kiến của Ủy ban, được ghi nhận trong các văn bản mà nó ban hành, sẽ mang tới những hậu quả pháp lý nào cho các quốc gia thành viên của Công ước.
Ủy ban có chức năng đưa ra đánh giá độc lập về các dữ liệu khoa học và kỹ thuật được đệ trình bởi một quốc gia ven biển. Điều này ngụ ý rằng Ủy ban đã có một thẩm quyền để xác định liệu các dữ liệu khoa học và kỹ thuật được đệ trình bởi một quốc gia ven biển chứng minh các điều kiện cho phép sự mô tả cụ thể ranh giới ngoài thềm lục địa của quốc gia đó đã thỏa mãn hay chưa.
Mặt khác, thẩm quyền giải thích và áp dụng Điều 76 của Công ước đầu tiên phụ thuộc vào các quốc gia thành viên [33]. Ủy ban chỉ có thẩm quyền đối với việc giải thích các quy định của Điều 76 và các điều khoản khác của Công ước trong
70
phạm vi cần thiết để thực hiện các chức năng của nó như đã được ghi nhận trong Công ước. Như vậy, thẩm quyền giải thích này đã bị hạn chế [72]. Thẩm quyền của CLCS không thay thế thẩm quyền của các quốc gia thành viên (cũng như của tòa án) khi giải thích Công ước. Cũng cần chú ý rằng, sự đánh giá các dữ liệu khoa học và kỹ thuật, một trong những chức năng của CLCS, cần phải được phân biệt với sự xem xét các thuật ngữ khoa học và kỹ thuật liên quan tới sự giải thích của quy định của Điều 76. Một số các thuật ngữ trong Công ước xuất phát từ lĩnh vực khoa học tự nhiên. Tuy nhiên trên thực tế, nó không làm cho những sự giải thích các thuật ngữ này vượt ra khỏi phạm vi pháp luật và không tạo cho CLCS thẩm quyền giải thích những quy định khác mà thẩm quyền của nó không có trong khía cạnh này.
Sự thật rằng thẩm quyền của CLCS về việc giải thích Điều 76 và các quy định khác của Công ước cần phải bị hạn chế đã tạo nên một vài hệ quả. Thứ nhất, CLCS không nên giải thích những quy định đó theo cách tạo ra những nghĩa vụ bổ sung cho quốc gia ven biển. Mặc khác, CLCS cũng không nên giảm bớt những nghĩa vụ của quốc gia thành viên theo Công ước. Thứ hai, CLCS nói chung nên chấp nhận những sự giải thích những quy định của Công ước được đưa ra bởi quốc gia ven biển trong bản đệ trình. Chỉ khi nào Ủy ban nhận thấy rằng, sự giải thích của quốc gia ven biển không thể xem xét là đã phù hợp với Công ước một cách hợp lý, Ủy ban mới nên từ chối sự giải thích đó.
Những sự hạn chế trong thẩm quyền của Ủy ban biểu thị rằng Ủy ban nên đồng ý với sự giải thích hợp lý Điều 76 của một quốc gia ven biển khi quốc gia đó đưa ra bản đệ trình. Những cách hiểu khác nhau có thể dẫn tới tình trạng mâu thuẫn trong việc giải thích Điều 76. Điều này sẽ trở nên quan trọng khi xem xét các quốc gia thành viên khác đưa ra quan điểm thế nào về các quy định của Công ước và những tranh chấp có thể phát sinh gữa quốc gia đệ trình và các quốc gia này có thể được giải quyết như thế nào. Trong mối liên hệ đó, các vấn đề sau đây cần được xem xét: sự tồn tại của cơ chế giải quyết tranh chấp theo Chương XV của Công ước; hệ quả của cụm từ “cuối cùng và bắt buộc” của Điều 76(8) đối với các quốc
71
gia thành viên khác; và hàm ý trong cụm từ “không ảnh hưởng” của Điều 76(10) Công ước và Điều 9 Phụ lục II.
Điều 76(8) của Công ước quy định rằng ranh giới ngoài của thềm lục địa được xác định bởi quốc gia ven biển “trên cơ sở khuyến nghị của CLCS” sẽ là “cuối cùng và mang tính chất bắt buộc”. Một sự xem xét về phạm vi những nội dung có thể xuất hiện trong những khuyến nghị của CLCS có thể trợ giúp trong việc xác định nghĩa của cụm từ “trên cở sở”. Về nguyên tắc, CLCS có hai con đường để lựa chọn. Ủy ban có thể chấp nhận đường ranh giới ngoài được ghi nhận trong bản đệ trình của quốc gia ven biển và thể hiện sự thừa nhận đó trong bản khuyến nghị của mình. Trường hợp này, quốc gia ven biển có thể được xem là đã xác định ranh giới ngoài thềm lục địa của mình như là sự xác định đầu tiên trong bản đệ trình và không có nghi ngờ gì về việc ranh giới ngoài của thềm lục địa đã được hình thành trên cơ sở các khuyến nghị của Ủy ban. Ủy ban cũng có thể nhận thấy rằng nó không thể thừa nhận những đường ranh giới ngoài được đệ trình bởi quốc gia ven biển trong bản khuyến nghị của mình. Điều này có thể xuất hiện do thực tế sau đây: a) những thông tin được đệ trình bởi quốc gia ven biển là không đầy đủ để chứng minh cho đường ranh giới ngoài phù hợp với những quy định có liên quan của Điều 76; hoặc b) thông tin được đệ trình bởi quốc gia ven biển theo Ủy ban sẽ tạo nên những đường ranh giới ngoài khác với đường ranh giới được thể hiện trong bản đệ trình.
Trường hợp đầu tiên, CLCS có thể được mong đợi là đưa ra các khuyến nghị với quốc gia ven biển cung cấp bổ sung những thông tin mà Ủy ban xét thấy cần thiết. Nếu quốc gia ven biển vẫn tiếp tục xác định ranh giới ngoài thềm lục địa của mình, về mặt nguyên tắc, đường ranh giới này được xem là được hình thành không dựa trên cơ sở khuyến nghị của CLCS. Trong trường hợp thứ hai, Ủy ban đã quy định rằng:
Khi mà đường ranh giới ngoài của thềm lục địa khác với đường ranh giới ngoài được đề nghị trong bản đệ trình, các bản khuyến nghị của Tiểu ban sẽ bao gồm những khả năng cho phép sự xem xét lại ranh giới ngoài của thềm lục địa, và lý do cho sự xem xét lại [53].
72
Điều 76(8) không giải thích và đưa ra bất kỳ hệ quả pháp lý nào trong trường hợp một ranh giới ngoài của thềm lục địa không được hình thành trên cơ sở khuyến nghị của Ủy ban. Các đường ranh giới ngoài, không được hình thành trên cơ sở này có thể sẽ không dễ dàng tạo được sự công nhận quốc tế như những đường ranh giới ngoài hình thành trên cơ sở các khuyến nghị như vậy.
Theo Điều 76(8), ranh giới ngoài được hình thành trên cơ sở các khuyến nghị của Ủy ban sẽ là “cuối cùng và mang tính ràng buộc”. Thuật ngữ “cuối cùng và mang tính ràng buộc” bao gồm hai cụm từ riêng biệt, và mỗi cụm từ có một nghĩa riêng. Cụm từ “cuối cùng” thể hiện rằng đường ranh giới ngoài sẽ không thể thay đổi và vĩnh viễn được xác định; còn cụm từ “có tính ràng buộc” ngụ ý rằng tồn tại một nghĩa vụ chấp nhận đường ranh giới ngoài. Quốc gia ven biển theo nghĩa vụ này không được thay đổi đường ranh giới ngoài đã trở thành cuối cùng và ràng buộc. Bất kì một sự giải thích nào khác mâu thuẫn với quy định rằng đường ranh giới ngoài là cuối cùng, sẽ phải thay đổi. Kết luận này được củng cố bởi Điều 76(9) khi điều này quy định rằng quốc gia ven biển sẽ gửi cho Tổng thư ký Liên Hợp Quốc các biểu đồ và các thông tin liên quan và các biểu đồ, thông tin này sẽ vĩnh viễn miêu tả ranh giới ngoài của thềm lục địa.
Một hệ quả nữa liên quan tới thuật ngữ “cuối cùng và mang tính ràng buộc” liên quan tới các quốc gia thành viên khác. Đó là các quốc gia này không còn được thách thức một đường ranh giới ngoài đã trở nên cuối cùng và ràng buộc, ngay cả khi những yếu tố của đường ranh giới này thay đổi, ví dụ như đường cơ sở. Kết luận này rút ra từ một thực tế rằng đường ranh giới ngoài trở nên cuối cùng và ràng buộc đối với quốc gia ven biển. Chỉ quốc gia ven biển mới có thẩm quyền xác định ranh giới ngoài thềm lục địa của mình và do vậy, không thể tồn tại một đường ranh giới ngoài đã trở nên cuối cùng và ràng buộc với quốc gia ven biển lại vẫn có thể thay đổi và không ràng buộc các quốc gia khác. Nếu như ranh giới ngoài thềm lục địa được hình thành phù hợp với các quy định và thủ tục của Điều 76, nó sẽ trở nên ràng buộc đối với các quốc gia thành viên khác của Công ước. Tuy nhiên, có một số trường hợp mà các quốc gia khác có thể thách thức và không tôn trọng các đường
73
ranh giới này, ví dụ như trường hợp ranh giới ngoài không được xác định trên cơ sở các khuyến nghị của Ủy ban, hoặc Ủy ban, trong khi đưa ra bản khuyến nghị của mình, đã vượt quá thẩm quyền của mình. Những đường ranh giới như vậy sẽ không ràng buộc các quốc gia khác.
CLCS đã thảo ra rất kỹ lưỡng một số văn bản để thực thi và cung cấp những sự giải thích về các quy định của Công ước. Ví dụ, quy tắc 45 của Bộ Quy tắc về Thủ tục và Phụ lục I của Bộ Quy tắc này về những quy tắc được sử dụng đối với các bản đệ trình trong trường hợp có tranh chấp giữa các quốc gia có bở biển tiếp liền hay đối diện hoặc các trường hợp khác có tranh chấp về lãnh thổ hay biển có thể được nhìn nhận như là một sự thực thi Điều 9 Phụ lục II Công ước. Theo đó quy định rằng, hành động của Ủy ban không được ảnh hưởng tới những vấn đề có liên quan tới việc phân định các đường ranh giới trên biển giữa các quốc gia. Bản Hướng dẫn về Khoa học và Kỹ thuật cũng quy định rất nhiều trường hợp về việc Ủy ban sẽ đưa ra quan điểm như thế nào về các điều khoản của Điều 76.
Để đánh giá phạm vi những quy định được chứa đựng trong các văn bản của Ủy ban có những hệ quả pháp lý nào với các quốc gia thành viên, thì 3 sự phân biệt sau đây cần được thực hiện: a) các quy tắc về thủ tục nội bộ của Ủy ban; b) sự xem xét các dữ liệu khoa học và kỹ thuật của Ủy ban; và c) sự giải thích của Ủy ban về những điều khoản của Công ước.
Ủy ban có thẩm quyền xây dựng những quy tắc để áp dụng cho thủ tục nội bộ của mình. Những quy tắc như vậy cần phải được các quốc gia tuân thủ khi làm việc với Ủy ban. Những quy tắc đó chỉ có thể bị phản đối trên cơ sở CLCS đã vượt quá giới hạn thẩm quyền của mình hoặc những quy tắc đó vô hiệu vì một số lý do khác [35]. Đối với hai thẩm quyền còn lại, những sự xem xét tương tự sẽ được áp dụng như đã được chỉ ra trong các chức năng của CLCS ở phần trên.