TỐT CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
3.1.3. Nguyên nhân
Những nhược điểm nêu trên trong công tác soạn thảo, ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật và quyết định cá biệt, áp dụng pháp luật xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, có nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan, trong đó chủ yếu là những nguyên nhân sau:
3.1.3.1. Nguyên nhân của những nhược điểm trong soạn thảo, ban hành quyết định quản lý nhà nước qui phạm
Thứ nhất, pháp luật về thủ tục xây dựng và ban hành các quyết định
quản lý nhà nước qui phạm còn chưa đồng bộ, chưa hoàn thiện, chưa hợp lý làm cho công tác soạn thảo, xây dựng và ban hành quyết định còn gặp rất nhiều khó khăn. Trường hợp qui định tại Điều 64 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật là bất hợp lý, không thể thực hiện được một cách đầy đủ như đã trình bày ở phần 1.3.4. Luận văn này.
Thứ hai, các qui định trong qui trình xây dựng và ban hành văn bản qui
phạm pháp luật không được tuân thủ một cách nghiêm chỉnh.
Đơn vị chủ trì soạn thảo chưa thật chú trọng công tác hoạch định chính sách, còn thiếu sự tham gia của các chuyên gia am hiểu lĩnh vực vào quá trình hoạch định chính sách, chưa tính toán hết các vấn đề cơ bản và các quy định của pháp luật trước khi soạn thảo.
Theo điều 14 Nghị định số 101/CP thì đối với dự thảo một số nghị quyết, nghị định cần phải thành lập Ban soạn thảo. Việc thành lập Ban soạn thảo đối với những dự thảo quyết định chưa được chú trọng đúng mức, có những cơ quan chủ trì soạn thảo không thành lập Ban soạn thảo mà chỉ giao cho một hoặc một số chuyên viên đảm nhiệm công việc soạn thảo quyết định. Do vậy, chất lượng của dự thảo quyết định cũng bị hạn chế.
Hoạt động phối hợp soạn thảo giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan phối hợp soạn thảo chưa thật sự chặt chẽ. Có trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo cũng không lấy ý kiến của các Bộ, ngành liên quan. Bên cạnh đó, khi cơ quan chủ trì soạn thảo xin ý kiến của các Bộ, ngành, không phải tất cả các cơ quan được xin ý kiến đều thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình. Một số cơ quan được lấy ý kiến còn xem nhẹ trách nhiệm góp ý vào dự thảo quyết
định. Do thời gian thẩm định được quy định tại khoản 5 Điều 30 Nghị định số 101/CP quá ngắn: 07 ngày góp ý kiến đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Có những dự thảo phức tạp cần phải lấy ý kiến của các đơn vị hữu quan, việc thẩm định, góp ý đối với những dự án, dự thảo này cần thời gian dài hơn so với các dự án, dự thảo đơn giản. Đây cũng là một khó khăn trong công tác thẩm định, góp ý của Bộ Tư pháp nếu tuân thủ đúng về thời gian theo quy định của Nghị định số 101/CP. Mặt khác, do chất lượng dự thảo khi gửi đến Bộ Tư pháp thẩm định, xin ý kiến còn thấp; có những dự thảo khi gửi đến Bộ Tư pháp còn có nhiều vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các Bộ, ngành; nội dung cũng như hình thức dự thảo chưa được chỉnh lý, soạn thảo công phu.
Thứ ba, Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân địa phương chưa có, gây nhiều khó khăn cho công tác soạn thảo, xây dựng và ban hành quyết định của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân các địa phương.
Một số địa phương mới tự ban hành qui trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật cho địa phương mình nhưng chưa hoàn thiện, chưa có sự chỉ đạo chung; một số quy định lại chủ yếu dựa trên thực tiễn áp dụng từ trước tới nay nên chưa đảm bảo sự thống nhất giữa các địa phương. Thêm vào đó, tình trạng không tuân thủ quy trình, thủ tục đã quy định, làm tắt, văn bản soạn thảo sơ sài hoặc do thư ký Uỷ ban nhân dân phụ trách từng lĩnh vực soạn thảo rồi trình ký luôn, không gửi lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan và ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp. Ở một số nơi, Sở Tư pháp, Phòng tư pháp không nắm được tình hình xây dựng và ban hành quyết định quy phạm pháp luật, không thể chủ động tham gia và có ý kiến ngay từ khâu soạn thảo, mà
chỉ thực hiện chức năng theo dõi số lượng văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh thông qua sổ công văn lưu trữ của Văn phòng Uỷ ban nhân dân.
Về thẩm quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân các cấp, hiện có nhiều quan điểm đề cập tới việc có nên trao cho cả ba cấp (tỉnh, huyện và xã) quyền ban hành quyết định quy phạm pháp luật. Có nhiều ý kiến cho rằng không nên để cấp xã (Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp xã) ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật hoặc chỉ ở một phạm vi nhất định với nhiều lý do khác nhau như: cấp xã là cấp chính quyền không hoàn chỉnh hoặc trong bốn chức danh của Uỷ ban nhân dân thì chức danh cán bộ phụ trách tư pháp - hộ tịch là yếu kém nhất hoặc cấp xã không nên ban hành vì đã có hương ước, quy ước. Đối với quyết định của Uỷ ban nhân dân, các quan điểm đều nhất trí cho rằng cần phải có quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật để thực hiện chức năng quản lý. Tuy nhiên, vấn đề có để cho cá nhân chủ tịch Uỷ ban nhân dân ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật không cũng đang còn nhiều quan điểm khác nhau.
Về mặt cơ sở pháp lý, Khoản 3 Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ đề cập đến nghị quyết của Hội đồng nhân dân và quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân mà không thấy nhắc đến quyết định, chỉ thị của chủ tịch Uỷ ban nhân dân. Trong thực tiễn hoạt động điều hành của chủ tịch Uỷ ban nhân dân, nhiều quan điểm cho rằng cá nhân chủ tịch chỉ nên giới hạn hoạt động điều hành bằng văn bản cá biệt, nghĩa là, xét theo phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch Uỷ ban nhân dân thì không nên để chủ tịch ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật mà chỉ nên để tập thể Uỷ ban nhân dân ban hành. Ngược lại, quan điểm ủng hộ việc ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật của chủ tịch Uỷ
ban nhân dân lập luận rằng chủ tịch Uỷ ban nhân dân cần phải được ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật vì Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân hiện nay đang có xu hướng đề cao vị trí của cá nhân chủ tịch, tuy rằng không phải nhất trí với cả ba cấp.
Ở các địa phương, chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp vẫn thường xuyên ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật dưới nhiều hình thức khác nhau: quyết định, chỉ thị và có khi bằng cả công văn, thông báo.
Trên thực tế, việc chủ tịch Uỷ ban nhân dân ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật sẽ đáp ứng được sự linh hoạt của hoạt động điều hành. Việc ban hành quyết định quy phạm pháp luật ở các tỉnh cho thấy mặc dù về mặt hình thức là văn bản của tập thể Uỷ ban nhân dân nhưng nhiều khi chỉ do cá nhân chủ tịch xem xét và ký ban hành (đương nhiên là có tham khảo ý kiến của các cá nhân có liên quan) vì nếu để tập thể Uỷ ban nhân dân thông qua sẽ mất rất nhiều thời gian và không bảo đảm tính nhanh nhậy và hiệu quả của hoạt động quản lý. Tuy nhiên, việc để quá nhiều chủ thể có quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật sẽ dễ dẫn đến hiện tượng chồng chéo, trùng lặp trong hệ thống văn bản. Quan điểm giảm bớt các chủ thể ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật sẽ là nguyên tắc quan trọng hạn chế thẩm quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm pháp luật của cá nhân chủ tịch. Ở đây nên có cách tiếp cận cụ thể, nghĩa là đối với vấn đề gì thì chủ thể này hay chủ thể khác có quyền ban hành quyết định loại nào.
Thứ tư, trình độ, năng lực và nhất là kiến thức về pháp luật, về quản lý
nhà nước của những cán bộ, công chức làm công tác tham mưu, soạn thảo và trình cấp có thẩm quyền ký, ban hành các quyết định còn hạn chế. Hầu hết những cán bộ, công chức làm công tác soạn thảo văn bản chưa được đào tạo,
đào tạo lại một cách bài bản, do đó, kỹ năng, nghiệp vụ trong lĩnh vực soạn thảo văn bản chưa đảm bảo. Các kỹ năng đó chỉ được cập nhật khi các cán bộ, công chức được đi học các lớp quản lý hành chính nhà nước tại Học việc Hành chính Quốc gia để thi nâng ngạch công chức từ chuyên viên lên chuyên chính, từ chuyên viên chính lên chuyên viên cao cấp theo qui định tại Nghị định của Chính phủ số 95/1998/NĐ-CP ngày 17 tháng 11 năm 1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức.
Có một nghịch lý là những cán bộ, công chức công tác trong các cơ quan nhà nước thì kiến thức hiểu biết về pháp luật còn hạn chế, thậm chí không ít trường hợp những công chức công tác trong các Bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân các địa phương trực tiếp tham gia soạn thảo, trình cấp có thẩm quyền ký, ban hành các quyết định qui phạm pháp luật, quyết định cá biệt để điều chỉnh hành vi của công dân, tổ chức trong xã hội, nhưng lại không phải là cử nhân luật, không hiểu qui phạm pháp luật là gì, văn bản pháp luật và hệ thống pháp luật là gì, trong khi rất nhiều cử nhân luật tốt nghiệp ở các trường chính qui lại không có việc làm.
Thứ năm, thiếu kinh phí, cơ sở vật chất, tư liệu nghiên cứu cần thiết
phục vụ cho công tác thẩm định, góp ý văn bản quy phạm pháp luật. Một trong năm nội dung nhằm bảo đảm việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định của Chính phủ là bảo đảm về kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Theo qui định tại khoản 5 Điều 13 Nghị định số 101/CP, trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày Nghị định số 101/CP có hiệu lực thi hành, Bộ trưởng Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp cùng Bộ trưởng Bộ Tư pháp và cơ quan hữu quan khác trình Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế về sử dụng kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, quy chế về sử dụng kinh phí xây dựng văn bản
ban hành quá chậm so với yêu cầu của Nghị định số 101/CP: đến ngày 19 tháng 6 năm 2000 Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định số 69/2000/QĐ-TTg ban hành Quy chế quản lý và sử dựng kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, và ngày 21 tháng 3 năm 2001 Bộ Tài chính mới ban hành Thông tư số 15/2001/TT-BTC hướng dẫn quản lý, cấp phát và quyết toán kinh phí hỗ trợ xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, làm ảnh hưởng đến công tác xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước.
3.1.3.2. Nguyên nhân của những nhược điểm trong soạn thảo, ban hành quyết định quản lý nhà nước cá biệt
Nguyên nhân của những nhược điểm nói trên là:
Thứ nhất, do ý thức của cán bộ, công chức thi hành công vụ đã không
nghiêm túc thực hiện nhiệm vụ theo qui định của pháp luật.
Các quyết định cá biệt vi phạm pháp luật nhiều nhất trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính, giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất, cấp đất trái thẩm quyền, trong lĩnh vực đầu tư, xây dựng cơ bản, đấu thầu, chỉ định thầu... Đây là những lĩnh vực nhạy cảm trong xã hội vì nó liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của những người tham gia trong các quan hệ pháp luật nói trên. Vì vậy, có thể nói, nguyên nhân trực tiếp của những sai phạm đó chính là ý thức chủ quan, cố tình của những người trực tiếp tham gia vào việc tham mưu, soạn thảo các quyết định để cấp có thẩm quyền ký, ban hành và tổ chức thực hiện. Việc Uỷ ban nhân dân tỉnh Vĩnh Phúc ban hành các quyết định chỉ định thầu hàng chục hạng mục công trình (đáng lẽ phải tổ chức đấu thầu công khai theo qui chế đấu thầu), xây dựng trên thị xã Vĩnh Yên - tỉnh lỵ của tỉnh mới tái lập, là một bằng chứng về ý thức không tôn trọng pháp luật của những người có thẩm quyền, những người tham mưu và các doanh nghiệp được "chỉ định thầu".
Thứ hai, cũng như ở phần Thứ tư của mục 3.1.3.1. trên đây, là nguyên nhân của tình trạng yếu kém trình độ, năng lực của cán bộ, công chức thi hành công vụ còn hạn chế, ảnh hưởng đến chất lượng của quyết định. Thủ tục ban hành quyết định cá biệt thường được qui định rất chặt chẽ, nên việc tuân thủ ở các cấp không được nghiêm. Nguyên nhân là do những người thi hành công vụ muốn bỏ qua các giai đoạn để sớm ban hành được quyết định cho xong việc. Nhưng thực tế lại không như vậy, và hậu quả pháp lý của những vi phạm đó rất nặng nề khi lợi ích của người dân bị vi phạm, họ khiếu kiện khắp nơi. Cơ quan hành chính các cấp, toà án các cấp giải quyết, xét xử mãi không xong. Đây cũng chính là nguyên nhân của những khiếu kiện đông người, gay gắt, vượt cấp, kéo dài, nhất là trong lĩnh vực nhà ở, đất đai, đền bù, giải phóng mặt bằng...