Các quyết định quản lý nhà nước được xếp theo thứ bậc hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp hoặc ngược lại là hình ảnh phản ánh chính xác vai trò, vị trí của cơ quan ban hành chúng trong hệ thống bộ máy quản lý nhà nước. Mối liên hệ pháp lý giữa các cơ quan trong hệ thống đó chủ yếu thể hiện qua quan hệ giữa các loại quyết định quản lý nhà nước do các cơ quan đó ban hành. Vì vậy, việc nghiên cứu, phân loại quyết định quản lý nhà nước theo cơ quan ban hành có ý nghĩa quan trọng không chỉ đối với việc hoàn thiện bản thân hệ thống quyết định quản lý nhà nước, mà cả đối với việc hoàn thiện chính hệ thống các cơ quan ban hành chúng.
1.2.2.1. Nghị quyết, nghị định của Chính phủ
Hiến pháp 1992 qui định: "Căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính
phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó" [9, Đ. 115].
Nghị quyết do tập thể Chính phủ thông qua được Thủ tướng Chính phủ
ký ban hành để quyết định chính sách cụ thể về xây dựng và kiện toàn bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở, hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; bảo đảm thực
hiện Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân; thực hiện chính sách xã hội, dân tộc, tôn giáo; quyết định chủ trương, chính sách cụ thể về ngân sách nhà nước, tiền tệ; phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, bảo vệ môi trường; củng cố và tăng cường quốc phòng, an ninh; thống nhất quản lý công tác đối ngoại của Nhà nước, các biện pháp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; các biện pháp chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; phê duyệt các điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền của Chính phủ.
Nghị quyết của Chính phủ đa phần mang tính chủ đạo, là công cụ lãnh đạo chiến lược của Chính phủ. Nhưng cũng có nhiều nghị quyết mang tính quy phạm.
Nghị định của Chính phủ bao gồm :
- Nghị định quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ thành lập; các biện pháp cụ thể để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ;
- Nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Thực chất, đây là loại “quyết định tiên phát” nói trên của Chính phủ [15, Đ. 56, k. 2, đ. b].
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quyết định các chủ trương, biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; quy định chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Quyết định của Thủ tướng có thể mang tính quy phạm, nhưng phần nhiều mang tính cá biệt - cụ thể.
Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ quy định các biện pháp chỉ đạo, phối
hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; đôn đốc và kiểm tra hoạt động của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, các quyết định của Chính phủ.
1.2.2.3. Quyết định, chỉ thị, thông tư của bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ
Hiến pháp 1992 đã được Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/NQ- QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 sửa đổi, bổ sung qui định bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ có quyền ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư và đó là những văn bản qui phạm pháp luật, Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ không được phép ban hành văn bản qui phạm pháp luật; còn các quyết định cá biệt thì cả bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đều có thẩm quyền ban hành.
Quyết định của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quy định về
tổ chức và hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc; quy định các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm và các định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; quy định các biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề được Chính phủ giao.
Chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quy định các biện pháp để chỉ đạo, đôn đốc, phối hợp và kiểm tra hoạt động của các cơ quan, đơn vị thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách trong việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và của mình.
Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được ban hành để
hướng dẫn thực hiện những quy định được luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ giao thuộc phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.
1.2.2.3. Quyết định, chỉ thị của uỷ ban nhân dân và chủ tịch uỷ ban nhân dân
Khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, uỷ ban nhân dân thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số[9, Đ. 124]. Do đó, có loại quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân do tập thể ban hành, và có loại do cá nhân người có thẩm quyền của uỷ ban ban hành.
Hiến pháp 1992 còn gián tiếp nói đến loại quyết định riêng của chủ tịch uỷ ban[9, Đ. 141, k. 4], nhưng không xác định rõ hình thức quyết định quản lý nhà nước nào của uỷ ban do tập thể uỷ ban ban hành hoặc do cá nhân ban hành thay mặt uỷ ban, hình thức quyết định quản lý nhà nước nào là của chủ tịch uỷ ban.
Quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân và của chủ tịch uỷ ban, về nguyên tắc, chỉ có hiệu lực ở trong phạm vi địa phương hoặc đối với cơ quan, tổ chức do địa phương quản lý đóng ở địa phương khác.
1.2.2.4. Quyết định quản lý nhà nước của các cơ quan chuyên môn thuộc uỷ ban nhân dân (sở, phòng, ban)
Hiến pháp 1992 chỉ gián tiếp qui định việc các sở, phòng, ban có quyền ra quyết định quản lý nhà nước thông qua quy định liên quan tới "văn bản sai
trái của các cơ quan thuộc uỷ ban nhân dân" [9, Đ. 124]. Các sở, phòng, ban là
một loại cơ quan quản lý nhà nước được giao thực hiện những nhiệm vụ và chức năng quan trọng. Để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng đó, nhất thiết phải có quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước, một quyền hạn mang tính quyền lực - pháp lý đặc trưng, là công cụ chủ yếu để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng được giao. Không có các quyền hạn ấy, các nhiệm vụ và chức năng được giao sẽ trở nên không hiện thực.
Trên thực tế nhiều năm qua các sở, phòng, ban vẫn ban hành quyết định quản lý nhà nước. Nhưng do pháp luật không xác định rõ thẩm quyền ban hành, phạm vi nội dung, hình thức, trình tự, hiệu lực pháp lý của các quyết định quản lý nhà nước của sở, phòng, ban, nên hoạt động này không có trật tự và không ít trường hợp vi phạm pháp luật xẩy ra ở đây. Vì lẽ đó, nên quy định cho cấp sở, cũng như cấp phòng ở huyện quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước với tên gọi là quyết định và chỉ thị để thực hiện các chức năng quản lý trong phạm vi các ngành và lĩnh vực được giao ở địa phương.
1.2.2.5. Quyết định quản lý nhà nước liên tịch
Quyết định quản lý nhà nước liên tịch là một loại quyết định quản lý nhà nước đặc biệt, nếu xem xét theo cơ quan ban hành, vì đây là quyết định của nhiều cơ quan: có thể là giữa cơ quan quản lý với tổ chức xã hội, giữa các cơ quan nhà nước với nhau (cơ quan quản lý với nhau hoặc với toà án, viện kiểm sát) và về nguyên tắc, có thể giữa các cơ quan quản lý đồng thời với cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan đảng và với cơ quan tổ chức xã hội. Việc ban hành quyết định quản lý nhà nước liên tịch sẽ làm đơn giản hoạt động triển khai thực hiện nhiệm vụ, làm giảm lưu lượng công văn giấy tờ không
cần thiết so với thực tế là mỗi cơ quan, tổ chức cứ ban hành những văn bản riêng của mình; mặt khác, những văn bản đó rất dễ mâu thuẫn nhau. Các quyết định quản lý nhà nước liên tịch được thể hiện dưới các hình thức là thông tư liên tịch, nghị quyết liên tịch.
Quyết định quản lý nhà nước liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó.
Quyết định quản lý nhà nước liên tịch giữa Toà án nhân dân tối cao với Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao với Bộ, cơ quan ngang Bộ được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và những vấn đề khác liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó. Theo chúng tôi, khoản 2 Điều 18 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật qui định Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (trước đây) có quyền phối hợp với Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành quyết định quản lý nhà nước là chưa đúng về chủ thể. Bởi vì, trong hệ thống bộ máy nhà nước, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao là ba cơ quan của Quốc hội, ngang hàng nhau, mà Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao cùng với Thủ tướng Chính phủ - những chức danh do Quốc hội bầu, mà lại đi phối hợp với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ (trước đây) là không ngang bằng về mặt thẩm quyền. Những quyết định liên tịch này mà trái pháp luật thì
chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền xem xét, bãi bỏ theo khoản 2 Điều 81 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật.
Quyết định quản lý nhà nước liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội được ban hành để hướng dẫn thi hành những vấn đề khi pháp luật quy định về việc tổ chức chính trị - xã hội đó tham gia quản lý nhà nước.