TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
2.1.1.Các yêu cầu hợp pháp
Theo các nhà khoa học của Liên bang Nga, thì quyết định quản lý nhà nước hợp pháp phải tuân thủ năm điều kiện sau:
- Người ban hành có thẩm quyền ban hành quyết định đó;
- Có sự phù hợp về thực chất của quyết định với luật;
- Có sự phù hợp về mục đích của quyết định với luật;
- Quyết định phải được ban hành trong một thời hạn do pháp luật qui định;
- Tuân thủ các thủ tục ban hành quyết định.[1, tr. 146, 147]
Theo qui định của pháp luật hiện hành của nước ta, thì các yêu cầu này xuất phát từ nguyên tắc pháp chế trong quản lý nhà nước. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như sau:
"Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật.
Văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.
Văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành"[15, Đ. 2].
Nguyên tắc pháp chế áp dụng đối với nội dung và hình thức quyết định quản lý nhà nước phản ánh tính dưới luật của các quyết định đó. Tính dưới luật của nội dung và hình thức của quyết định quản lý nhà nước được thể hiện trước hết trong các yêu cầu chung sau[3, tr. 333 - 335]:
2.1.1.1. Các quyết định quản lý nhà nước phải được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan, hoặc người có chức vụ.
Thẩm quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước được phân thành thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung.
Thẩm quyền về hình thức là chủ thể quản lý nhà nước được ban hành
quyết định quản lý nhà nước dưới các dạng văn bản cụ thể do pháp luật qui định và không được ban hành dưới dạng khác. Đó là: thẩm quyền của Chính phủ là ban hành nghị quyết, nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư; Uỷ ban nhân dân ban hành quyết định, chỉ thị. Nếu chính phủ ban hành thông tư, Uỷ ban nhân dân ban hành nghị định là trái thẩm quyền về hình thức.
Thẩm quyền về nội dung là chủ thể quản lý nhà nước chỉ được ban hành những quyết định quản lý nhà nước để giải quyết những vấn đề được pháp luật cho phép. Thẩm quyền này được ghi rõ trong hầu hết các văn bản
pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành, các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành.
2.1.1.1.1. Thẩm quyền ban hành quyết định qui phạm pháp luật của
các cơ quan hành chính nhà nước nhà nước, người có chức vụ, quyền hạn
như sau:
"2- Văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác ở trung ương ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội:
b) Nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ;
c) Quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ;
đ) Nghị quyết, thông tư liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội;
3- Văn bản do [Hội đồng nhân dân], Uỷ ban nhân dân ban hành để thi
hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp:
[a) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân]
b) Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân"[15, Đ. 1].
Ngoài những cơ quan và người có chức vụ, quyền hạn nói trên, không một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào có thẩm quyền ban hành quyết định qui phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước.
Thẩm quyền về nội dung các quyết định cá biệt được các văn bản luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ qui định rõ, cụ thể từng chức danh, từng mức độ được phép quyết định.
Ví dụ: Điều 23 Luật Đất đai đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001 qui định thẩm quyền giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích không phải là sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối được quy định như sau: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
"1. Chính phủ quyết định giao đất trong các trường hợp sau đây:
a) Giao đất có thu tiền sử dụng đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng theo dự án;
b) Giao đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh.
2. Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định giao đất, cho thuê đất cho các đối tượng sau đây:
a) Tổ chức sử dụng đất;
b) Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất tại nội thành, nội thị xã.
3. Uỷ ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quyết định giao đất, cho thuê đất cho hộ gia đình, cá nhân, trừ trường hợp quy định tại điểm b khoản 2 Điều này"[18, Đ. 1, k. 5].
Như vậy, theo các qui định của pháp luật, thì Chính phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Uỷ ban nhân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh chỉ được ban hành quyết định giao đất đối với các trường hợp đã được Luật Đất đai qui định. Nếu Chính phủ, Uỷ ban nhân các cấp nói trên mà ban hành các quyết định giao đất không đúng thẩm quyền thì quyết định đó trái pháp luật, cần phải bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ kịp thời.
Lưu ý rằng, trong số các cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định giao đất nói trên thì Uỷ ban nhân dân quận (đơn vị hành chính của thành phố trực thuộc trung ương) không có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích không phải là sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối.
Trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 02 tháng 7 năm 2002, các chức danh có thẩm quyền xử phạt, mức xử phạt được qui định từ Điều 28 đến Điều 40; theo đó, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã chỉ được ban hành quyết định xử phạt tối đa là 500.000 đồng, nếu phạt cao hơn là trái về thẩm quyền nội dung.
Yêu cầu này có nghĩa là, một cơ quan, một người có chức vụ, quyền hạn chỉ có quyền ban hành quyết định giải quyết những vấn đề xác định mà pháp luật đã trao cho. Pháp luật quy định rõ các vấn đề cụ thể thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan liên quan đến đối tượng và khách thể quản lý cụ thể nào, trong giới hạn lãnh thổ nào và thời gian nào.
Việc phân định thẩm quyền rõ ràng giữa các cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo cho mỗi cơ quan có trách nhiệm và quyền chủ động thực hiện công việc được giao. Thực hiện đúng yêu cầu này nghĩa là cơ quan này không được can thiệp vào công việc của cơ quan khác, tránh tình trạng lạm quyền, vô trách nhiệm, làm mất trật tự cho hoạt động quản lý.
2.1.1.2. Các quyết định phải phù hợp với nội dung và mục đích của luật.
Hoạt động lập pháp của nước ta chỉ do Quốc hội thực hiện, nhưng do Quốc hội mỗi năm chỉ họp hai kỳ, mỗi kỳ hơn một tháng hoặc hai tháng. Do đó, rất nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội chưa được luật, nghị quyết của Quốc hội hoặc pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội điều chỉnh, nếu
có luật, pháp lệnh điều chỉnh thì cũng chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung, còn hướng dẫn chi tiết do Chính phủ thực hiện. Trong những trường hợp đó, Chính phủ ban hành các nghị định để hướng dẫn chi tiết luật, pháp lệnh hoặc tự mình đưa ra các qui định hoàn toàn mới để điều chỉnh.
Tương tự, các Bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân các địa phương cũng được Hiến pháp và pháp luật cho phép ban hành các quyết định để thi hành pháp luật. Tất nhiên, những qui định đó không được trái với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc trái với những nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam.
Do đó, một yêu cầu mang tính pháp chế là các quyết định được ban hành để thi hành phải phù hợp với luật, pháp lệnh cả về nội dung và mục đích. Ví dụ: Luật Giáo dục và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 70/1998/QĐ-TTg ngày 31 tháng 3 năm 1998 về việc thu và sử dụng học phí ở các cơ sở giáo dục và đào tạo công lập thuộc hệ thống giáo dục quốc dân qui định miễn thu học phí đối với học sinh, sinh viên ngành sư phạm; nếu Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương qui định thu học phí của học sinh, sinh viên ngành sư phạm là trái pháp luật.
2.1.1.3. Quyết định phải phù hợp với lợi ích của nhà nước và của công dân.
Đây là yêu cầu pháp chế đặc biệt. Bởi vì, có thể có nhiều quyết định quản lý nhà nước mâu thuẫn với lợi ích của nhà nước và của công dân, nhưng không phải là phạm luật, vì pháp luật không thể "nhìn thấy trước", điều chỉnh đầy đủ mà vẫn còn "khoảng trống". Trong trường hợp đó phải lấy lợi ích của nhà nước và của công dân nói chung làm tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định quản lý nhà nước, dù quyết định đó không sai thẩm quyền.
Ví dụ: một tỉnh biên giới phía bắc muốn thu hút khách du lịch đã để cho tình trạng buôn lậu tràn lan, không ngăn chặn, không dẹp bỏ, gần như là dung túng, bao che cho buôn lậu (tất nhiên, không có một văn bản nào của chính quyền cho phép buôn lậu tồn tại và phát triển), nên hàng hoá Trung Quốc nhập lậu rất rẻ; khách du lịch trong nước đến địa phương bằng đường sắt, đường bộ rất nhiều. Đây cũng là một hành vi vi phạm pháp luật bởi vì chính quyền địa phương phải tính đến lợi ích chung của cả nước là nếu buôn lậu gia tăng thì thất thu thuế, sản xuất trong nước bị ảnh hưởng, pháp luật và pháp chế bị vi phạm...
2.1.1.4. Quyết định phải được ban hành theo hình thức do luật định.
Tức là phải phù hợp với quy định của pháp luật cả về hình thức pháp lý. Như đã phân tích ở trên, về hình thức, các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương được ban hành các quyết định quản lý nhà nước như đã trình bày ở mục 1.2.2. của Luận văn này.
Tất cả các quyết định trên đều có một thể thức trình bày. Thể thức của quyết định là thành phần và kết cấu của quyết định nhằm đảm bảo sự chính xác, giá trị pháp lý và trách nhiệm của cơ quan ban hành quyết định.
Theo qui định tại Qui chế về hình thức, thể thức và mẫu trình bày văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Văn phòng Chính phủ ban hành kèm theo Quyết định của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ số 08/1998/QĐ-VPCP ngày 10 tháng 11 năm 1998, thì thể thức của quyết định gồm: tiêu đề (tiêu ngữ, quốc hiệu), tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày tháng năm ban hành, tên loại quyết định, trích yếu, nội dung quyết định, nơi gửi, nơi nhận, chữ ký, đóng dấu, các dấu chỉ độ mật, khẩn, dấu thu hồi...
Tiêu đề là tên nước, chế độ chính trị và mục tiêu, lý tưởng của nhà nước. Ngày 12 tháng 10 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh qui định "các công văn, công điệp, phiếu trái, đơn từ, các báo chí, chúc từ, điếu văn, khấn vái, cúng lễ vân vân ... bắt đầu từ ngày ký sắc lệnh này đều phải tiêu đề:
Việt nam dân chủ cộng hoà - năm thứ nhất"[31, Đ. 1].
Sau khi đất nước hoà bình, thống nhất, Quốc hội thông qua nghị quyết ngày 02 tháng 7 năm 1976 đổi tên nước ta thành nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thì tiêu đề các công văn, giấy tờ được thay đổi theo qui định tại Công văn của Phủ Thủ tướng số 1053VP ngày 12 tháng 8 năm 1976 như sau[103] :