9. Kết cấu luận văn
3.2.2. Nghiên cứu, xây dựng Luật Đạo đức công vụ
Mục tiêu xây dựng Luật Đạo đức công vụ
Ở nhiều quốc gia trên thế giới Luật về đạo đức công chức hay Bộ quy tắc ứng xử đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm soát quá trình thực thi công vụ của công chức. Tuy nhiên để phát huy tốt chức năng của nó thì những quy định chứa đựng trong các văn bản này phải phản ánh đúng những giá trị và chuẩn mực trong công vụ để định hướng hành vi cho cán bộ, công chức, không nên đơn thuần là những “khẩu hiệu” hoặc những nguyên tắc chung chung. Vì vậy để đảm bảo tính thống nhất, những quy định về đạo đức công vụ và những chuẩn mực trong thực thi công vụ cần phải được thể hóa thông qua Luật đạo đức công vụ. Luật này phải chứa đựng đầy đủ những quy định về chuẩn mực, về hành vi và giao tiếp ứng xử của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ với mục tiêu:
Một là, những quy định về đạo đức công chức cần được phản ánh trong
81
là cơ sở để đưa ra những nguyên tắc và tiêu chuẩn áp đặt tối thiểu đối với hành vi của mọi công chức. Luật pháp và các văn bản quy phạm pháp luật có thể đưa ra những giá trị căn bản buộc nền công vụ phải có trách nhiệm, công chức phải có đạo đức trong thực thi công vụ, đồng thời, tạo ra khuôn khổ hướng dẫn, kiểm tra, khen thưởng, kỷ luật và thậm chí truy tố nếu có biểu hiện vi phạm nghiêm trọng. Muốn vậy, cần phải “pháp điển hóa pháp luật về công vụ là việc trật tự hóa một cách sâu sắc, toàn diện các quy định thể chế hiện hành về công vụ, công chức, trên cơ sở đó xây dựng một văn bản quy phạm mới với những thay đổi căn bản trong việc điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ công vụ, công chức” [36; 7].
Hai là, nội dung trong luật đạo đức công chức cần có sự tường minh, rõ ràng và cụ thể nhằm giúp công chức nắm vững những nguyên tắc và tiêu chuẩn căn bản mà họ cần tuân thủ trong thực thi công vụ, đồng thời hiểu rõ giới hạn của các hành vi có thể được phép hoặc ngăn cấm. Cần có một tuyên bố chính xác, công khai những tiêu chuẩn và nguyên tắc đạo đức công chức trong thực thi công vụ.
Ba là, công chức cần được biết quyền và nghĩa vụ của họ khi phát hiện
hay nghi ngờ những hành vi vi phạm đạo đức trong thực thi công vụ, điều đó đòi hỏi phải có những quy tắc và trình tự rõ ràng để cơ quan có thẩm quyền, người chịu trách nhiệm theo dõi và cần có một cơ cấu trách nhiệm chính thức. Công chức cũng cần được biết họ sẽ được bảo vệ ra sao trong trường hợp phát hiện ra những hành vi trái đạo đức.
Bốn là, quy trình thực thi đạo đức công vụ phải rõ ràng và công khai.
Nhân dân có quyền được biết các cơ quan nhà nước thi hành quyền lực và sử dụng các nguồn lực mà họ được ủy thác như thế nào. Việc kiểm tra của nhân dân phải được tạo điều kiện thông qua các quy trình dân chủ và công khai, được pháp luật bảo hộ và được tiếp cận với các nguồn thông tin công cộng. Tính minh bạch cần được củng cố hơn bằng các biện pháp, như các hệ thống thông báo và công nhận vai trò chủ động và độc lập của thông tin đại chúng. Cơ chế trách nhiệm đầy đủ cần được áp dụng trong nền công vụ.
Năm là, thủ tục và các biện pháp xử phạt thích hợp đối với sự vi phạm
các quy định đạo đức công chức. Các cơ chế phát hiện và điều tra độc lập đối với các hành vi sai trái như tham nhũng, hối lộ, quan liêu, cửa quyền…là một phần
82
thiết yếu nhằm nâng cao đạo đức công chức. Cần có những thủ tục tin cậy và các nguồn lực cần thiết để giám sát, báo cáo, điều tra những vi phạm của công chức, đồng thời phải có biện pháp kỷ luật hay xử lý hành chính nhằm ngăn chặn, răn đe tình trạng vi phạm đạo đức trong thực thi công vụ. Theo mong đợi và cũng là đòi hỏi của xã hội, “công chức phải tham gia vào đời sống chính trị - xã hội ở cấp độ cao nhất của sự liêm chính. Họ cam kết tạo nên nền công vụ tốt nhất có thể; cung cấp một sự quản lý không thiên lệch và trong sáng; thực hiện những dịch vụ có chất lượng cao; vận hành, sử dụng những tài sản công theo hướng tối đa hóa lợi ích; tìm cách cải thiện những khả năng hoạch định chính sách, việc thực thi quyền hành pháp và thực hiện các dịch vụ hành chính công. Mặt khác, công chức cam kết vào việc phản chiếu vai trò và trách nhiệm của họ; thử thách, đánh giá các giá trị đạo đức của họ và hành động của họ với tư cách là những cá nhân phục vụ cho chính phủ và cho nhân dân” [4; 45] với tinh thần liêm chính.
Nội dung xây dựng Luật Đạo đức công vụ
Nội dung đạo đức công vụ (giá trị cốt lõi của đạo đức công vụ; nghĩa vụ của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ; những việc cán bộ, công chức không được làm; văn hóa giao tiếp nơi công sở; văn hóa giao tiếp với nhân dân) được quy định trong pháp luật hiện hành ở Việt Nam (Hiến pháp 1992; Luật Cán bộ, công chức 2008; Luật Phòng chống tham nhũng 2005; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí 2005; Pháp lệnh Dân chủ ở xã, phường, thị trấn 2007; Luật Khiếu nại, tố cáo 2011; Luật Thi đua khen thưởng 2003; Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan hành chính nhà nước,…).
Đối tượng phục vụ của công vụ là mọi tổ chức, công dân và người nước ngoài. Hoạt động công vụ phải thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, công khai, tuân thủ pháp luật, đúng thẩm quyền và chịu trách nhiệm cá nhân. Hoạt động công vụ bao gồm: Tổ chức công sở; trách nhiệm của công chức khi thi hành công vụ; quan hệ công vụ; thủ tục hành chính. Do vậy, theo tác giả, sau đây là một số kiến nghị trong việc xây dựng nội dung Luật Đạo đức công vụ:
Xây dựng quy định pháp luật công vụ, công chức toàn diện, thống nhất,
đồng bộ: Các quan hệ xã hội nói chung và các quan hệ xã hội phát sinh trong tổ
83
thống nhất, tác động qua lại với nhau. Điều này tất yếu dẫn tới việc điều chỉnh của chế định pháp luật công vụ, công chức phải đảm bảo tính toàn diện, thống nhất, đồng bộ. Nếu chỉ nhấn mạnh đến việc điều chỉnh một khía cạnh nào đó của các quan hệ công vụ sẽ làm giảm đi hiệu lực, hiệu quả của công vụ.
Do vậy, quá trình xây dựng Luật đạo đức công vụ, công chức cần phải xác định một cách đầy đủ các quan hệ xã hội cần phải điều chỉnh và tương ứng với nó là xây dựng hệ thống các quy phạm pháp luật toàn diện, thống nhất, đồng bộ trên các khía cạnh:
- Thứ nhất, tính toàn diện, thống nhất, đồng bộ về mặt nội dung trong nội
tại Luật Đạo đức công chức và giữa Luật Đạo đức công chức với các chế định khác của pháp luật. Luật này cần phải bao quát, điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội cơ bản chủ yếu về công vụ, công chức: quan hệ liên quan đến xác lập, chấm dứt công vụ; các nguyên tắc chi phối quá trình tổ chức thực hiện công vụ; trình tự, thủ tục thực hiện công vụ; đánh giá công vụ; các quan hệ về tuyển dụng, quản lý, sử dụng công chức. Các quy phạm pháp luật có nội dung điều chỉnh nhất quán các quan hệ công vụ từ bắt đầu công vụ cho đến khi kết thúc công vụ, quy định thống nhất giữa quyền, nghĩa vụ của các bên tham gia vào công vụ [12; 94].
- Thứ hai, sự phù hợp về nội dung của Luật Đạo đức công vụ với thực
tiễn kinh tế - chính trị - xã hội ở nước ta. Để đảm bảo chế định pháp luật công vụ, công chức có hiệu lực, hiệu quả thực sự trong thực tiễn cũng như phát huy được vai trò quan trọng của chế định trong quá trình đổi mới tổ chức công vụ, quản lý công chức, các quy định của chế định pháp luật công vụ, công chức phải phản ánh, đáp ứng được những yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn phát triển kinh tế - chính trị - xã hội ở Việt Nam. Luật này phải được xây dựng theo hướng tạo cơ sở pháp lý cho công vụ được thực hiện một cách minh bạch, nhanh chóng, liên tục, thống nhất, có hiệu quả nhất, phục vụ kịp thời các yêu cầu, đòi hỏi chính đáng của xã hội, công dân. Mặt khác, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ để Nhà nước, xã hội kiểm soát công vụ, ngăn ngừa những hành vi lạm dụng công vụ, xác định rõ trách nhiệm của từng chủ thể trong quá trình thực hiện công vụ.
Xây dựng nội dung điều luật phù hợp với nền công vụ phục vụ nhân dân
84
hiệu quả thực tế phục vụ nhân dân là tiêu chí cao nhất đánh giá mức độ phục vụ nhân dân. Do vậy, Luật Đạo đức công vụ cần chú trọng vào việc xây dựng các quy định để kiểm soát, đánh giá kết quả thực tế đầu ra của hoạt động thực thi công vụ, thay vì tập trung vào việc kiểm soát, đánh giá đầu vào như hiện nay. Nhà nước phải xác định trước được một cách rõ ràng những mục tiêu cần phải phục vụ nhân dân trong quá trình thi hành nhiệm vụ của đội ngũ công chức. Những mục tiêu đó phải được quy định cụ thể, chi tiết cho từng chức vụ, chức danh, ngạch công chức. Việc đánh giá công chức dựa trên kết quả thực tế công việc mà họ đạt được thay vì chỉ đánh giá thái độ, lập trường, quan điểm, tác phong…như hiện nay. Bởi vì, trên thực tế, nhiều công chức có lập trường quan điểm vững vàng, thái độ đúng đắn, nhưng công vụ mà họ thực hiện thì không đạt được chất lượng cao.
Hiệu lực, hiệu quả của nền hoạt động công vụ phải được lượng hóa càng
nhiều càng tốt và được cân nhắc một cách toàn diện trên tất cả các phương diện
chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội:
Tính hiệu lực của công vụ được thể hiện trên các khía cạnh: khả năng tổ chức thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước; khả năng đảm bảo cho pháp luật được thực hiện trên thực tế; khả năng tương thích, ứng phó với các diễn biến thực tiễn; khả năng xử lý các vi phạm pháp luật một cách kịp thời, nhanh chóng, công minh, đúng pháp luật.
Tính hiệu quả của công vụ thể hiện trên các khía cạnh: chi phí của nhà nước cho công vụ, chi phí của xã hội trong quá trình tham gia công vụ (gồm các chi phí về nhân lực, vật lực, thời gian và các chi phí xã hội khác) hiệu quả thực tế mà công vụ đem lại cho xã hội, công dân. Công vụ có làm cho đời sống vật chất, tinh thần của nhân có được nâng lên hay không? Có đáp ứng kịp thời và thỏa mãn các yêu cầu, đòi hỏi hợp pháp của công dân không? Có góp phần làm cho hoạt động của nhà nước tốt hơn hay không? Nói cách khác “tiêu chí để đánh giá hiệu quả hoạt động của nhà nước là khả năng phục vụ nhân dân, là công cụ để nhân dân làm chủ về kinh tế, chính trị, xã hội, sử dụng tốt và có hiệu quả các quyền, thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của mình” [41; 93].
85
Tính phục vụ của công vụ được thể hiện ở góc độ: đó là nhà nước cần quy định công dân có quyền lựa chọn những chủ thể nào tổ chức thực hiện công vụ tốt nhất. Chẳng hạn: công dân có thể làm chứng minh thư nhân dân tại bất kỳ cơ quan công an cấp huyện, quận nào thay vì theo địa giới hành chính như hiện nay…Tất nhiên để có một nên công vụ phục vụ nhân dân, cần phải quy định rõ nghĩa vụ tôn trọng nhân dân, lắng nghe, tiếp thu, trả lời ý kiến, nguyện vọng của nhân dân, sự phản biện xã hội trong quá trình tổ chức thực hiện công vụ. Điều này thể hiện ở việc cần thiết phải xây dựng bộ quy tắc ứng xử trong quá trình thực thi công vụ, tạo cơ sở pháp lý cho một mối quan hệ gần gũi, cởi mở, có trách nhiệm qua lại với nhau.
Muốn cho công vụ phục vụ nhân dân tốt, điều kiện quan trọng là công vụ phải được thực hiện một cách vô tư, khách quan, chuyên nghiệp, phải có các quy định pháp luật bảo vệ công chức trước các can thiệp trái pháp luật. Hơn nữa, cần lưu ý rằng trong nền kinh tế thị trường, tính chuyên nghiệp của công vụ đòi hỏi phải được thực hiện dựa trên một kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ vững vàng, sâu sắc, thái độ, kỹ năng phục vụ một cách chính quy, hiện đại. Đội ngũ công chức thi hành công vụ một cách thành thạo, năng động, sáng tạo, chịu trách nhiệm về công vụ của mình và đảm bảo đúng quy trình, thủ tục do pháp luật quy định.
Như vậy, khi xây dựng Luật Đạo đức công chức các nhà làm luật phải chú ý đến những quy định, yêu cầu về tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ năng của từng chủ thể tham gia công vụ nói chung và của từng chức danh, ngạch bậc công chức nói riêng, xác định cụ thể định mức lao động cho từng chức trách công chức. Các tiêu chuẩn, định mức này phải có tính thiết thực, phù hợp với thực tiễn, tránh việc đặt ra những tiêu chuẩn không thực sự cần thiết cho công vụ đó. Đồng thời, cần có những quy định để tạo quyền chủ động, sáng tạo cho các chủ thể trong quá trình thực hiện công vụ, thay vì họ quá bị phụ thuộc vào một nội dung đã được xác định trước đó.
86
3.2.3. Nhóm giải pháp về giáo dục, đề cao giá trị đạo đức, sự tự rèn luyện và tu dưỡng của cán bộ, công chức
Quan điểm về giáo dục, bồi dưỡng đạo đức công vụ của công chức
Giáo dục đạo đức thực chất là quá trình chuyển các giá trị đạo đức xã hội thành giá trị đạo đức cá nhân; tiêu chí cao nhất để đánh giá hiệu quả của giáo dục đạo đức là ở chỗ những tri thức và chuẩn mực đạo đức xã hội được lĩnh hội và biến thành sức mạnh đạo đức cá nhân, biểu hiện trong việc thực hiện các hành vi đạo đức thực tế. Hay nói cách khác, quá trình nội tâm hóa những quy phạm đạo đức xã hội thành những hành động tự giác của công chức là bản chất và mục tiêu của việc giáo dục đạo đức công chức. Do đó giáo dục đạo đức cho công chức phải chú ý xây dựng đồng thời cả ba thành tố là: tri thức đạo đức, tình cảm đạo đức và hành vi đạo đức, trong đó quan trọng nhất là phải xây dựng được hành vi đạo đức, tạo nên những giá trị đạo đức từ cá nhân, chứ không phải giáo dục con người, viết, thuyết giảng về đạo dức.
Giáo dục, bồi dưỡng đạo đức là quá trình kết hợp giữa giáo dục và tự giáo dục, là sự thức tỉnh tự phán xử, và làm cho lương tâm trong sạch. Mục tiêu của việc giáo dục đạo đức là quá trình biến nhận thức cái tất yếu thành cái tự do, biến ý thức nghĩa vụ thành tình cảm, niềm tin vững chắc, thành sự thôi thúc bên trong, hình thành ý thức cái cần phải làm vì xấu hổ trước người khác và trước bản thân để đạt được sự thanh thản, không bị cảm giác lương tâm cắn rứt. Phẩm chất đạo đức không hình thành một cách ngẫu nhiên, nhất thời thông qua sự giáo dục đơn giản mà phải trải qua những hoạt động tích cực, lâu dài của cá nhân, nhờ sự kết hợp nhuần nhuyễn giữa giáo dục và tự giáo dục, tự nhận thức và rèn luyện4. Theo đó, hoạt động giáo dục sẽ kích thích trí tưởng tượng liên quan đến