N guồn: World Development Report 2001, tr 174.
3.1.7. Về chính quyền địa phương:
Chính quyền địa phương của các nước ASEAN cũng có nhiều nét đa dạng dáng lưu ý. Ở tầm khái quát nhất, có thể nêu ra mấy đặc trưng sau đây:
Thứ nhất, do chịu ảnh hưởng của các yếu tố lịch sử và địa lý, quan niệm về vị trí của các chính quyền địa phương khác nhau, nên từ đó dãn đến cơ cấu chính quyền địa phương của mỗi nước khác nhau với những cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau. Nhìn chung các chính quyền địa phương được xem là các cấp chính quyền dưới cấp Chính phủ trung ương. Ngoại trừ 3 trường hợp là Singapor, quốc gia - thành phố, tuy có một số tổ chức tương lự như đơn vị hành chính bên trong, song về cơ bản vẫn chưa thể xenn là chính quyền địa phương thực sự; Malaixia - quốc gia liên bang với 13 banig có những quyền tự chủ rộng rãi, trong thành phần các bang lại có các chính quyền địa phương với các chức năng và nhiệm vụ được quy định cụ thể; và trường hợp Thái Lan, nơi có những cấp chính quyền địa phương được hưởng quyền tự trị cực kỳ rộng rãi.
Thứ hai, mỗi quốc gia lại có hệ thống hành chính với các cấp chính quyền địa phương được chia ra khác nhau. Trong khi Inđônêxia thiết lập hệ thống chính quyền địa phương 4 cấp, thì tại Malaixia, ngoài cấp Liên bang và cấp) Bang, còn có 3 loại hình chính quyền địa phương là hội đồng thành phố, hội đồng thị trấn tại các đô thị và hội đổng huyện tại các vùng nông thôn. Hệ thống chính quyền địa phương của Philippin được quy định một cách cụ thể trong Hiến pháp, với 3 cấp chính quyền địa phương chủ yếu là tỉnh và thành
phố đông dân cư, thành phố và thị xã thuộc tỉnh, các làng, xã (barangai). Đối với Thái Lan, các nhà nghiên cứu về chính quyền địa phương lại thích dùng thucật ngữ “hành chính địa phương” (local administration) hơn là dùng thuật ngữr “chính quyền địa phương” với lý do là tất cả các đơn vị địa phương nước này phần lớn đều tuân theo nguyên tắc tản quyền. Họ được hưởng quyền bán tự tirị, đồng thời, phái báo cáo với Chính phủ trung ương hay các quan chức đượíc Chính phủ trung bổ nhiệm xuống làm một số chức năng quản lý nhà nướte tại địa phương.
Thứ ba, tất cả các nước mà luận văn nghiên cứu đều kết hợp nguyên tắc phàm quyền với nguyên tắc tập quyền trong tổ chức và vận hành chính quyền địa phương. Tuy nhiên, tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng quốc gia mà v iệ c áp đụng các nguyên tắc này có nhũng nét khác biệt nhất định. Chẳng hạn, ở Imđônêxia, do điều kiện một quốc gia quần đảo quá rộng lớn, các khu vực lại cáclh nhau quá xa, vì vậy, để bảo đảm sự thống nhất quốc gia, tránh tình trạng cát cứ địa phương, Inđônêxia đã thiết lập một hệ thống chính quyền địa phưrơng theo nguyên tắc tập quyền mạnh mẽ; còn Thái Lan, do điều kiện thuíân lợi về mặt địa lý, lại có trình độ phát triển kinh tế cao, nên chính quyền địa phương được trao cho quyền tự trị rộng rãi...
Thứ tư, các nước ASEAN mà luận văn nghiên cứu đêu xác định chính quy/ền địa phương thuộc về hệ thống cơ quan hành pháp. Trong hệ thống chính quy/ền địa phương của các quốc gia này, dù ở nhiều nước chính quyền địa phưrơng có cơ quan dân cử bên cạnh cơ quan hành chính, song những cơ quan dâni cử chỉ có vai trò và tính chất “bổ trợ” mà thôi, còn về thực chất, chính quy/ền địa phương vẫn được xác định thuộc hệ thống cơ quan hành chính, thiúộc sự diều chỉnh của ngành hành pháp và luật hành chính.
3.2. Những bài học kinh nghiệm rút ra qua việc nghiên cứu bộ máy
nhài nước một số nước ASEAN:
Từ những nghiên cứu về tổ chức bộ máy nhà nước một số nước ASEAN nhưr trên, để tạo điều kiện cho việc xem xét và iham khảo, học tập kinh
nghiệm c$ủa các nước này, bước đầu, chúng tôi xin nêu lên một số bài học kinh nghiệm mà chúng tôi đã rút ra như sau:
Thứ nhất, trong tổ chức bộ máy nhà nước cần phải áp dụng nguyên tắc phân chia quyền lực một cách “mềm dẻo”. Thực tế tổ chức bộ máy nhà nước các nước ASEAN cho thấy, ở những nước áp dụng học thuyết phân chia quyền lực một cách mềm dẻo và linh hoạt thì việc tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước được thực hiện một cách hiệu quả, nhà nước vừa dân chủ vừa bảo đảm được hiệu lực. Việt Nam là một nước xã hội chủ nghĩa, chúng ta quan niệm rằng quyền lực nhà nước là thống nhất và không thể phân chia, nhưng điều đó k h ô n g có nghĩa là chúng ta không thể phân tách các quyền lưc trong bô máy nhà nước theo hướng các quyền lập pháp, hành pháp và tưVđộc lập tương đối với nhau về tổ chức và hoạt động dưới sự lãnh đạo chung của Đảng Cộng sản Việt Nam. Chúng ta thường e ngại việc phân quyền sẽ làm cho bộ máy nhà nước đi chệch hướng khỏi con đường xã hội chủ nghĩa, nhưng, chúng ta lại quên rằng, ở Việt Nam, Đảng Cộng sản là Đảng lãnh đạo, bộ máy nhà nước dù có phân quyền thì thực tế mà nói đều nằm dưới sự lãnh đạo của Đảng, việc phân quyền ở đây chỉ mang tính kỹ thuật, chứ không phải là sự phân chia theo kiểiU “kìm chế và đối trọng”. Thực tế cũng cho thấy, ở các nước ASEAN, n hững nước áp dụng nguyên tắc phân chia quyền lực một cách triệt để cuối cùrag lại dẫn đến chế độ độc tài với sự lạm quyền của ngành hành pháp, Inđômêxia và Philippin là hai thí dụ có tính điển hình.
Thứ hai, cần đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan lập pháp theo hướng chuyên nghiệp hóa hoạt động của cơ quan này, giảm bớt số lượng đại biểiu của cơ quan lập pháp, lăng cường chất lượng cửa các đại biểu bằng cách lựa chọn những người “thực sự đủ đức, đủ tài” vào cơ cấu cơ quan lập pháp, chúi' không nên chỉ chú trọng đến cơ cấu vùng, miền, thành phần dân tộc, tôn g i á t o . . n g o à i ra, cần phải dành một tỷ lệ hợp lý trong cơ cấu của cơ quan lập pháp cho những người có chuyên môn cao về luật pháp, tránh tình írạng là cơ q u an lập pháp nhưng có quá nhiều đại biểu Quốc hội lại không hiểu biết gì về kỹ thuật lập pháp. Trong cơ cấu Quốc hội cần phải thành lập ủ y Ban giám sát
v i ệ c tuân thủ Hiến pháp. Trong điều kiện chúng ta chưa thành lập Tòa án Hiến p h á p và lại bãi bỏ chức năng kiểm soát chung của Viện Kiểm sát nhân dân thì đ â y là yêu cầu cấp bách. Thực tế lổ chức bộ máy nhà nướ0c các nước ASEAN c h o thấy, ở nước nào mà cơ chế giám sát không được thực hiện một cách có h iệ u quả hoặc việc thực hiện chỉ mang tính hình thức thì dễ dẫn đến sự vi hiến và lạm dụng quyền lực, tình hình Philippin như chúng tôi đã đề cập ở các phần trêm của luận văn là trường hợp tiêu biểu. Trong cơ cấu Quốc hội, phải tăng cư ờ n g số lượng các đại biểu chuyên trách, nếu điều kiện cho phép thì nên ch u y ê n nghiệp hóa hoạt động của toàn bộ các đại biểu cơ quan lập pháp, nên tráinh tình trạng các đại biểu Quốc hội của chúng ta “vừa đá bóng vừa thổi còi n h ư hiện nay”. Thực tế trong các nước ASEAN có nền lập pháp phát triển ở Đô ng Nam Á cũng như trên thế giới cho thấy, không có nước nào thực hiện c h ế độ Nghị sĩ kiêm nhiệm như nước ta.
Thứ ba, đối với cơ quan hành pháp, cần tăng cường quyền lực cho cơ q u a n này, cần để cho Chính phủ được hoạt động một cách độc lập tương đối so ' V ố i các ngành quyền lực khác. Trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ, cầru phải tăng cường chế độ chịu trách nhiệm cá nhân. Tuy nhiên, ở chiều cạnh ngược lại, đ ể tránh sự lạm quyền của Chính phủ, phải kết hợp với chế độ chịu trách n h i ệ m và báo cáo công tác trước Quốc hội; đồng thời, cần phải tăng cưòíng quyền giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của cơ quan hành pháp. C ần bãi bỏ việc cơ quan hành pháp được giao quyền ban hành văn bản quy phạim pháp luật như hiện nay vì đây là thẩm quyền riêng của cơ quan lập pháp.
Thứ tư, đối với cơ quan tư pháp, cần phải trao cho cơ quan này quy chế đ ộ c lập thật sự trong quá trình hoạt động, bởi chỉ có như thế cơ quan tư pháp mới tránh được sự thao túng của các ngành quyền lực khác. Chúng ta cần bãi bỏ mgay chức năng quản lý về tổ chức và nhân sự đối với hệ thống tòa án nhân dâm địa phương của Bộ Tư pháp, bởi lẽ, việc xét xử chủ yếu tập trung ở các tòa án (địa phương, trong khi đó, Bộ tư pháp chỉ là một bộ trong ngành hành pháp lại (C ỗ quyền chi phối đến những vấn đề có thể nói là “nhạy cảm” nhất đối với thẩim phán các tòa án này. Ngoài ra, cần thực hiện việc bổ nhiệm thẩm phán
thteo c h ế đ ộ suốt đời thay vì bổ nhiệm iheo nhiệm kỳ như hiện nay. Đối với cơ quian kiểm sát, không nên tổ chức thành một hệ thống riêng như hiện nay mà chủ tổ chức thành các viện công tố trực thuộc hệ thống tòa án nhân dân, làm
đ u íỢ C điều này sẽ là giảm sự cồng kềnh của bộ máy nhà nước và tiết kiệm được
ng;ân sách cũng như biên chế trong bộ máy nhà nước. Cần phải tổ chức lại hệ thcống tòa án theo cấp xét xử, tránh tình trạng tổ chức theo cấp hành chính như hkện nay, làm cho hệ thống tòa án vừa cồng kềnh vừa kém hiệu quả.
Thứ năm, đối với chính quyền địa phương, phải tổ chức lại hệ thống chiính quyền địa phương theo hướng áp dụng một cách hài hòa các nguyên tắc tậfp quyền, phân quyền và tản quyền. Phải mở rộng quyền tự quản cho chính quiyền địa phương ở những đô thị lớn. Ngoài ra, không cần tổ chức hệ thống cơ' quan quyền lực (các Hội đồng nhân dân) ở mọi cấp chính quyền địa phiưưng như hiện nay. Chỉ nên tổ chức các Hội đồng nhân dân ở cấp tỉnh, huiyệm. Còn ở cấp xã phường thì nên tổ chức thành các đơn vị có tính chất tự quiản, chúng ta có thể tham khảo mô hình tổ chức chính quyền tự quản của Simgapor và Thái Lan. Nói chung, đối với chính quyền địa phương, nên tổ chiức llại trên nguyên tắc gọn nhẹ, thiết thực, tránh tình trạng ở trung ương có cơ quan nào thì địa phương cũng tổ chức cơ quan ấy. Khi điều kiện cho phép, cầm phủi trao quyền lự quản nhiều hơn cho các địa phương để các địa phương có thể phát huy tính năng động sáng tạo của mình. Đồng thời, cần tránh xu hưcớng cát cứ địa phương hoặc chí tính đến lợi ích cục bộ.
Tóm lại, nghiên cứu tổ chức bộ máy nhà nước ASEAN cho phép chúng ta ttham khảo, học tập dược những kinh nghiệm hay, phù hợp với điều kiện, hoỉàn cản h của nước ta; đổng thời tránh được những khiếm khuyết mà các nucớc ASEA N dã mắc phải. Việc nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức bộ máy nhà nưcớc của các nước ASEAN vì vậy phải luôn dựa trên cơ sở lý luận Mác xít về vấm đ ể nhà nước, mặt khác, cũng phải dựa trên tinh thần thực sự cầu thị, khoa họcc và khách quan.
Từ kết quả nghiên cứu của luận văn, bước đầu có thể rút ra một số nhận xétt chung về tổ chức bộ máy nhà nước các nước ASEAN như sau:
Thử nhất, bộ máy nhà nước của các nước ASEAN mà luận văn đã nghiên cứu (trừ Thái Lan) từ sau chiến tranh thế giới đến nay luôn gắn liền với q uá trình đấu tranh giành và giữ nền độc lập dân tộc, xây dựng và phát triển đ ất nước. Trong quá trình phát triển, do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách q u an khác nhau, các quốc gia này đều phát triển theo con đường tư bản chủ nghĩa. Tuy có nhiều hình thức tổ chức bộ máy nhà nước khác nhau, nhưng chính quyền nhà nước của các quốc gia này đều có chung một tính chất, đó là chín h quyền của giai cấp tư sản dân tộc, kết hợp với giai cấp phong kiến và ở m ột số quốc gia là với cả tầng lớp quân phiệt (Thái Lan, Inđônêxia, Philippin). Chính quyền đó có tính hai mặt:
Tuy thân phương Tây và tẩy chay xu hướng phát triển theo con đường xã hội chủ nghĩa, nhưng họ theo chủ nghĩa dân tộc, tích cực làm cho đất nước giàu mạnh về mọi mặt, nhất là về kinh tế và quốc phòng. Các chính quyền này c ũ n g tích cực báo vệ bủn sắc văn hoá dân tộc và chủ trương liên kết giữa các q u ố c gia trong khu vực.
Mặt khác, các chính quyền này mang bản chất giai cấp sâu sắc, những người cầm quyền có xu hướng bám giữ quyền lực và không bao giờ “tự nguyện” tạo điều kiện để nhân dân tham gia vào các cơ cấu quyền lực của đất nước.
Tất cả các quốc gia này đều có chung một công thức dựng nước và ch ín h diều này đã ánh hưởng to lớn đến việc tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước các nước này. Công thức dựng nước của các quốc gia này là: Kinh tế thị trương hướng ra bên ngoài kết hợp với một nền dân chủ hạn chế (thậm chí có nơi còn thực hiện một chế độ độc tài, như trường hợp Inđônêxia thời Suharto và Philippin Ihời kỳ Marcos). Theo chúng tôi, công thức dựng nước nói trên
mặtc dù khác với những chuẩn mực của nền dân chủ tư sản kiểu phương Tây, nhiumg, trong một chừng mực nào đó, công thức này lại phù hợp với hoàn cảnh củ a các nước Châu Á trong thời kỳ trước đây (khi mà trình độ chính trị của đa số diân chúng CÒI1thấp, truyền thống cực quyền kiểu phương Đông còn duy trì mạimh mẽ). Bộ máy Nhà nước của các nước này được tổ chức trên cơ sở của côing thức này và nhờ đó đã thu được nhiều thành tựu đáng kể trong công cuộc lãrnhi đạo đất nước. Tuy nhiên, có những nước, do quá thiên về việc thiết lập m ột nền dân chủ hạn chế (dân chủ có chỉ đạo) nên đời sống chính trị đất nước bị Iklhủng hoang nghicm trọng, bộ máy nhà nước trở thành bộ máy độc tài, gia đìrahi trị.
Thứ hai, tổ chức và vận hành của bộ máy nhà nước của các quốc gia này 'đều dựa trên nền tảng chế độ đa nguyên chính trị và áp dụng ở những mức độ kvhác nhau học thuyết phân quyền của Monteskieu. Theo đó, bộ máy nhà nưíớcc được tổ chức thành 3 cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trên cơ sở đ ộ c lập, giám sát, kìm chế lẫn nhau, tránh cho bộ máy nhà nước khỏi sự thao túmgỊ của bất kỳ một cơ quan nào. Tuy nhiên, trên thực tế, do nhiều nguyên nhâm khác nhau, trong một số nước vãn tồn tại xu hướng hành pháp lấn át các ngìàmh quyền lực khác. Điều này đã dẫn đến chế độ độc tài, gia đình trị. Tuy n h i i ê ỉ n , đó chi là những trường hợp cụ thể, còn khách quan mà nói, chính nhờ áp dlụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nư(ớcc, nên ở nhiều nước ASEAN như Singapor, Malaixia ... bộ máy nhà nước đã hioạt động “nhịp nhàng, đồng bộ” và rất có hiệu quả. Thực tế cho thấy, tại cá c ìnước ASEAN, mô hình nhà nước theo chính thể đại nghị tỏ ra có ưu thế hơm„ bộ máy nhà nước dân chủ hơn, hiệu lực và hiệu quả quản lý cao hơn.
Thử ba, hai chế độ chính trị - xã hội của ASEAN và Việt Nam tuy khác nhaiu về ban chất giai cấp. Nhưng hình thức tổ chức bộ máy nhà nước và cơ c h ế 'vận hành bộ máy nhà nước cũng có những điểm tương đồng với các nước này. Công thức “kinh tế thị trường hiệu quả kết hợp với nền dân chủ hạn chế”
ccủa các quốc gia trên, có thể nói trong một chừng mực nào đó cũng tương đđổng với công thức phát triển đất nước ta là kinh tế thị trường định hướng xã