VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở VIỆT NAM TỪ NĂM 1945 ĐẾN NĂM 1992
2.1.1. Tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam từ năm 1945 đến năm 1959
Cách mạng tháng 8 thành công, để tạo cơ sở về thể chế và đảm bảo sự thống nhất cho tổ chức chính quyền địa phƣơng trong cả nƣớc, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành 2 Sắc lệnh: Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ; Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban hành chính thành phố, khu phố. Đây là hai văn bản có ý nghĩa lịch sử rất trọng đại, đánh dấu sự ra đời về mặt pháp lý của chính quyền cơ sở nói chung và chính quyền xã nói riêng. Ngày 9/11/1946, Quốc hội nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa đã thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nƣớc Việt Nam – Hiến pháp 1946. Cùng với việc quy định hình thức chính thể và bộ máy nhà nƣớc, Chƣơng V đã quy định về Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính gồm 6 điều (từ Điều thứ 57 đến Điều 62). Có thể nói, những nguyên tắc về tổ chức - hoạt động của hệ thống chính quyền địa phƣơng đã đƣợc quy định trong Hiến pháp 1946 thể hiện tinh thần dân chủ và tiến bộ của nhà nƣớc ta. Tuy nhiên do hoàn cảnh chiến tranh nên những quy định này chƣa đƣợc áp dụng trong thực tế. Sau khi có Hiến pháp 1946, Hồ Chí Minh đã ký nhiều Sắc lệnh cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính: Sắc lệnh số 210 về ấn định phụ cấp cho các hội viên Hội đồng nhân dân và ủy viên Ủy ban hành chính các cấp; Sắc lệnh số 254 – SL về tổ chức lại chính quyền nhân dân trong thời kỳ kháng chiến và Sắc lệnh số 255 – SL về ấn định cách tổ chức và làm việc của các Hội đồng nhân dân và Ủy ban kháng chiến hành chính trong vùng tạm bị địch kiểm soát hoặc uy hiếp; Sắc lệnh số 80 – SL ngày 22/5/1950 điều chỉnh các văn bản trƣớc đó; Sắc lệnh số 11 – SL/12 “Ban bố Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng đã đƣợc Quốc hội biểu
quyết trong khóa họp thứ VIII”. Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng (năm 1958) quy định khá cụ thể về hệ thống tổ chức của chính quyền địa phƣơng.
Từ việc nghiên cứu những văn bản trên có thể rút ra một số nhận xét về mô hình tổ chức chính quyền xã trong giai đoạn này nhƣ sau:
Một là, cơ cấu tổ chức của chính quyền xã rất gọn nhẹ, đơn giản. Hội đồng nhân dân xã có từ 15 đến 25 hội viên, Ủy ban hành chính có 3 thành viên. Các quy định này tạo ra một hệ thống hành chính gọn nhẹ, có khả năng phản ứng linh hoạt trong hoàn cảnh chiến tranh.
Hai là, chính quyền xã đƣợc xác định là đơn vị cơ sở, nơi trực tiếp nối liền quan hệ nhà nƣớc với nhân dân. Chính quyền xã hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ: chính quyền xã đƣợc quyền quyết định những vấn đề thuộc về địa phƣơng mình nhƣng không đƣợc trái với chỉ thị của cấp trên; nhân dân có quyền lựa chọn những đại biểu xứng đáng cho mình trong bộ máy chính quyền xã.
Ba là, vị trí - tính chất của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính cũng nhƣ mối liên hệ cơ bản giữa Hội đồng nhân dân với cấp trên và Ủy ban hành chính chƣa đƣợc xác định rõ ràng nhƣ các Hiến pháp sau này.
Bốn là, trong cơ cấu quyền lực nhà nƣớc ở xã ở giai đoạn này, quyền lực thực tế đƣợc tập trung vào Ủy ban hành chính. Mô hình Hội đồng nhân dân không có bộ phận thƣờng trực; Ủy ban hành chính trở thành cơ quan thƣờng trực của Hội đồng nhân dân, mọi công việc đảm bảo cho hoạt động của Hội đồng nhân dân đều do Ủy ban hành chính đảm nhiệm.
Năm là, Hội đồng nhân dân xã là những thể chế đại diện của cộng đồng làng, xã; chịu sự giám sát chặt chẽ của cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên cả về tổ chức, cả về hoạt động (cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên
phê chuẩn kết quả bầu Ủy ban hành chính cấp dƣới, chuẩn y các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dƣới về nhiều vấn đề phát sinh…)
2.1.2. Tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam từ năm 1959 đến năm 1980
Sau kháng chiến chống thực dân Pháp thắng lợi, cách mạng Việt Nam đã chuyển sang một giai đoạn mới. Miền Bắc đã hoàn toàn đƣợc giải phóng, nhƣng miền Nam còn tạm thời sống dƣới ách thống trị của đế quốc, phong kiến. Trƣớc tình hính đó, Đảng ta tiếp tục chủ trƣơng tiến hành cuộc cách mạng dân tộc, dân chủ nhân dân trong cả nƣớc. Để phù hợp với nhiệm vụ cách mạng, ngày 31/12/1959, Quốc hội khóa 1 đã thông qua Hiến pháp 1959. Cơ chế Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính cũng đã có những phát triển mới; trong đó xã đƣợc coi là một trong các đơn vị hành chính của nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa và đƣợc “thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính” (Điều 79). Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 đã quy định: chính quyền địa phƣơng ở nông thôn đƣợc tổ chức ở 3 cấp: tỉnh – huyện - thành phố thuộc tỉnh, thị xã và xã. Cả 3 cấp trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính.
Phân tích Hiến pháp, pháp luật về tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền xã trong giai đoạn này ta có thể rút ra một số nhận xét:
Một là, tổ chức chính quyền xã lần đầu tiên đƣợc điều chỉnh bằng một văn bản có hiệu lực pháp lý cao ở cấp độ luật - Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962.
Hai là, lần đầu tiên Hội đồng nhân dân có một định nghĩa: “Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng… do nhân dân địa phƣơng bầu ra và chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng” (Điều 80 – Hiến pháp 1959). Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân đƣợc
quy định rộng rãi, cụ thể hơn so với trƣớc đây: “đặt kế hoạch xây dựng kinh tế, văn hóa và sự nghiệp lợi ích công cộng ở địa phƣơng; xét duyệt và phê chuẩn dự toán, quyết toán ngân sách ở địa phƣơng; duy trì trật tự và an ninh ở địa phƣơng; bảo vệ tài sản công cộng, bảo hộ quyền lợi của công dân, bảo đảm quyền bình đẳng của các dân tộc” (Điều 82 – Hiến pháp 1959)…
Ba là, lần đầu tiên Ủy ban hành chính có một định nghĩa: “Ủy ban hành
chính các cấp là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân địa phƣơng, là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng” (Điều 87). So với các quy định của Hiến pháp 1946, các quy định của Hiến pháp 1959 đã xác định sự phụ thuộc của Ủy ban hành chính vào Hội đồng nhân dân cùng cấp trƣớc sự phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên. Điều đó thể hiện qua những quy định sau: Hội đồng nhân dân có quyền sửa đổi, bãi bỏ những quyết định không thích đáng của Ủy ban hành chính cấp mình; Ủy ban hành chính chịu trách nhiệm báo cáo công tác trƣớc Hội đồng nhân dân cấp mình; Ủy ban hành chính cấp trên có quyền đình chỉ những Nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân cấp dƣới trực tiếp và đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ.
Bốn là, cơ cấu tổ chức số lƣợng đại biểu Hội đồng nhân dân xã tăng nhiều so với đại biểu Hội đồng nhân dân trƣớc đây (từ 20 đến 40 đại biểu). Quy định này phản ánh xu hƣớng mở rộng dân chủ, phát huy tính chủ động của chính quyền xã đồng thời huy động rộng rãi sự tham gia của nhiều tầng lớp dân cƣ tham gia vào hoạt động chính quyền và quản lý nhà nƣớc.
Năm là, số lƣợng thành viên Ủy ban hành chính xã tăng đáng kể (từ 5 đến 9 ngƣời). Điều này thể hiện việc tăng thêm nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban hành chính trong điều kiện mới – xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và là hậu phƣơng cho miền Nam đấu tranh thống nhất đất nƣớc.
2.1.3. Tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam từ năm 1980 đến năm 1992
Mùa xuân năm 1975, đế quốc Mỹ hoàn toàn bị đánh bại, miền Nam hoàn toàn giải phóng, giang sơn Việt Nam thu về một mối, cả nƣớc tiến hành công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội. Tình hình, nhiệm vụ mới đòi hỏi phải có một bản Hiến pháp mới thể chế hóa đƣờng lối của Đảng cộng sản Việt Nam. Hiến pháp 1980 đƣợc xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát huy Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959. Hiến pháp đã dành Chƣơng IX gồm 14 điều (từ Điều 113 đến Điều 126) để quy định về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Trong việc phân chia các đơn vị hành chính có những điểm mới: bỏ khu tự trị, có hai đơn vị mới là quận và phƣờng; Ủy ban hành chính đổi tên thành Ủy ban nhân dân. “…Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phƣờng và xã…Ở các đơn vị hành chính đều thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân”. (Điều 113 – Hiến pháp 1980). Trên cơ sở Hiến pháp 1980, ngày 30/6/1983 Quốc hội thông qua Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quy định ở tỉnh cũng nhƣ thành phố trực thuộc trung ƣơng đều thành lập 3 cấp chính quyền hoàn chỉnh có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Cả Hiến pháp 1980, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 1983 đều quan niệm: Hội đồng nhân dân xã là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho nhân dân địa phƣơng; Ủy ban nhân dân xã là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân xã, cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng. Bƣớc đầu hình thành các ban chuyên môn của Ủy ban nhân dân xã bao gồm 5 ban và 2 trạm: Ban kinh tế – kế hoạch, ban tài chính, ban văn hóa xã hội, công an xã, ban chỉ huy quân sự xã, trạm bƣu điện, trạm y tế.
Trên cơ sở phân tích các quy định của Hiến pháp 1980, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983 (Luật sửa đổi năm 1989) có thể rút ra một số nhận xét sau:
Một là, xu hƣớng đề cao vai trò của Hội đồng nhân dân trong cơ cấu quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng với quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng”; đồng thời còn mở rộng nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân trong việc “quyết định các chủ trƣơng, biện pháp nhằm xây dựng và phát triển địa phƣơng về mọi mặt”.
Hai là, quan điểm làm chủ tập thể trong giai đoạn này có ảnh hƣởng chi phối toàn bộ nội dung Hiến pháp 1980, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983 (Luật sửa đổi năm 1989). Trong các văn bản này đều có những quy định nhằm tăng cƣờng chế độ làm việc tập thể của các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng. Điều này thể hiện rõ nét ở việc mọi vấn đề thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân đều phải đƣợc thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số tại phiên họp của Ủy ban nhân dân. Đề cao trách nhiệm tập thể nhƣng pháp luật trong giai đoạn này lại ít chú ý tới trách nhiệm cá nhân nên chƣa xác định rõ vai trò, trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cũng nhƣ của từng thành viên Ủy ban nhân dân.
Ba là, chƣa xác định rõ chức năng, thẩm quyền của từng cấp chính quyền; chƣa phân biệt đƣợc quản lý nhà nƣớc ở đô thị khác nông thôn; đặc thù giữa các xã thuần nông, ven đô, duyên hải... Do đó việc quản lý, điều hành của Ủy ban nhân dân xã gặp không ít khó khăn.
Bốn là, thƣờng trực Hội đồng nhân dân mới đƣợc thành lập ở cấp tỉnh và
cấp huyện mà không đƣợc thành lập ở cấp xã.
Năm là, ở giai đoạn này vai trò của chính quyền xã trong bộ máy nhà nƣớc rất mờ nhạt do việc đề cao vai trò của chính quyền cấp huyện. Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân đóng vai trò phụ và là ngƣời thực hiện các quyết định của Ban chủ nhiệm Hợp tác xã và của Đảng ủy xã.
2.1.4. Tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Việt Nam từ năm 1992 đến trƣớc khi có Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003
Từ năm 1986 công cuộc đổi mới toàn diện đất nƣớc do Đại hội lần thứ VI của Đảng cộng sản Việt Nam đề xƣớng thực hiện. Công cuộc đổi mới đề ra yêu cầu phải đổi mới trên lĩnh vực pháp luật để tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện đổi mới trên mọi lĩnh vực của hoạt động nhà nƣớc và xã hội. Hiến pháp 1992 đƣợc xây dựng để đáp ứng nhu cầu đó. Hiến pháp 1992 dành Chƣơng IX để quy định về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (Điều 118 đến Điều 125). Để cụ thể hóa và phát triển các quy định khung của Hiến pháp, ngày 5/7/1994 Quốc hội đã thông qua Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Từ nghiên cứu các quy định của pháp luật trong giai đoạn này ta có thể rút ra một số nhận xét:
Một là, Hiến pháp không quy định việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân ở các đơn vị hành chính nhƣ trƣớc đây mà để cho Luật định.
Hai là, cơ cấu của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân xã giai đoạn này gọn nhẹ hơn các giai đoạn trƣớc đây. Số lƣợng đại biểu Hội đồng nhân dân xã có từ 15 đến 25 đại biểu. Số lƣợng thành viên Ủy ban nhân dân, số Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân cũng giảm đáng kể. Ủy ban nhân dân xã có từ 5 đến 7 thành viên, trong đó có 1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch (trƣớc đây có từ 7 đến 9 thành viên, trong đó có 2 Phó Chủ tịch). Chủ tịch Ủy ban nhân dân phải là đại biểu Hội đồng nhân dân, các thành viên khác không nhất thiết là đại biểu Hội đồng nhân dân.
Ba là, Hội đồng nhân dân xã không còn Ban thƣ ký, không quy định có Thƣờng trực Hội đồng nhân dân nhƣng bầu Chủ tịch Hội đồng nhân dân và
Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn tƣơng tự nhƣ Thƣờng trực. Đây là mâu thuẫn của pháp luật vì ở cấp tỉnh và cấp huyện có Thƣờng trực Hội đồng nhân dân.
Bốn là, cả Hiến pháp và Luật vẫn theo hƣớng đề cao vai trò, vị trí của Hội đồng nhân dân nhƣ các văn bản trƣớc đây nhƣng đã bắt đầu đi theo hƣớng tăng cƣờng quyền lực, trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân.
Năm là, ở cấp xã các ban chuyên môn giúp việc cho Ủy ban nhân dân không thuộc tổ chức cứng về mặt hành chính và làm việc không thuộc biên chế hành chính nhà nƣớc theo quy định của pháp luật.
Sáu là, mối quan hệ giữa tập thể Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân chƣa đƣợc quy định cụ thể.
Bảy là, chƣa có những quy định phân hóa cao về nhiệm vụ, quyền hạn của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp; ở nông thôn và thành thị. 2.2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
Hiến pháp năm 1992 (đã đƣợc sửa đổi năm 2001) không có những quy định thay đổi về vị trí, tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân và Ủy