5. Kết cấu của đề tài
1.1.3. nghĩa, vai trò và sự cần thiết phải kiểm soát chi đầu tư xây dựng
bản từ ngân sách nhà nước
1.1.3.1. Ý nghĩa, vai trò của kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản
- Kiểm soát chi đầu tư XDCB góp phần đảm bảo vốn đầu tư được thanh toán đúng dự toán được duyệt, đúng hợp đồng được chủ đầu tư và nhà thầu đã ký kết và đúng giá trị thực tế của sản phẩm.Tiết kiệm chi cho ngân sách nhà nước, tránh thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng.
- Thông qua kiểm soát chi đầu tư XDCB, cơ quan kiểm soát chủ động nắm bắt tình hình thực hiện của các dự án, qua đó tham mưu cho các Bộ, ngành Trung ương và địa phương, các chủ đầu tư, cơ quan cấp trên của chủ
đầu tư kịp thời tháo gỡ, giải quyết nhiều khó khăn vướng mắc phát sinh trong triển khai chi đầu tư, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư.
- Thông qua kiểm soát chi, KBNN thực hiện tốt chức năng tham mưu, đề xuất cho các cấp chính quyền, địa phương thực hiện cải cách các thủ tục hành chính trong đầu tư xây dựng, đảm bảo đơn giản, dễ thực hiện nhưng vẫn đúng theo quy định của pháp luật. Từ đó nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng.
- Thông qua quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN, đã góp phần minh bạch hoá hoạt động quản lý chi tiêu công, đồng thời thúc đẩy quá trình lành mạnh hoá các hoạt động giao dịch trong nền kinh tế.
- KBNN được quyền từ chối thanh toán nếu đơn vị sử dụng NSNN không chấp hành đúng quy định về KSC NSNN qua KBNN. Như vậy, KBNN là “trạm kiểm soát cuối cùng” được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm soát trước khi đồng vốn của Nhà nước ra khỏi quỹ NSNN. KBNN chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ của việc xuất tiền (Điều 56 Luật NSNN sửa đổi).
1.1.3.2. Sự cần thiết phải kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản
Trong đầu tư XDCB của nhà nước, vốn đầu tư là vốn của nhà nước, thuộc quyền sở hữu của Nhà nước, nhưng quyền sử dụng và quản lý lại thuộc về chủ đầu tư, nên trách nhiệm quản lý vốn của chủ đầu tư không cao. Trong khi đó, chi đầu tư XDCB chiếm tỉ trọng rất lớn trong tổng chi ngân sách hàng năm, mục đích đầu tư XDCB của nhà nước là phục vụ lợi ích của cả nền kinh tế, nhưng động lực sử dụng vốn đầu tư của chủ đầu tư theo mục đích và hiệu quả không rõ ràng, do vậy rất khó quản lý sử dụng. Nếu không ngăn chặn, tất yếu sẽ dẫn tới tiêu cực, sử dụng sai vốn, dễ xảy ra lãng phí, tham nhũng gây thất thoát cho Ngân sách nhà nước, làm cho chất lượng công trình giảm sút, làm hư hỏng cán bộ, làm nản lòng các nhà đầu tư và mất niềm tin của nhân dân.
Thông qua kiểm soát chi sẽ loại bỏ những chi phí bất hợp lý, thanh toán khối lượng hoàn thành theo đúng giá trị thực tế, đảm bảo sự hợp lý về vốn
đầu tư đã bỏ ra. Mặt khác khả năng của NSNN là có hạn, đặc biệt đối với tình trạng thường xuyên bị thâm hụt ngân sách ở nước ta. Khi nguồn thu của NSNN còn rất hạn hẹp mà nhu cầu chi cho phát triển kinh tế - xã hội lớn, ngày càng tăng cao. Do đó việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN là một trong những mối quan tâm hàng đầu của Đảng và Nhà nước trong việc thực hiện chế độ hạch toán kế toán XDCB chính xác, minh bạch, rõ ràng, góp phần quan trọng trong việc thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, nhằm tập trung các nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế xã hội, kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia.
1.1.4. Nội dung nghiên cứu kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước
1.1.4.1. Công tác kế hoạch vốn đầu tư hàng năm
Nhiệm vụ kiểm soát đầu tiên là dự án phải nằm trong kế hoạch vốn đầu tư XDCB hàng năm được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Phòng Kiểm soát chi NSNN tiến hành rà soát, phân loại và thông báo kế hoạch vốn đầu tư theo từng dự án, công trình cho phòng giao dịch và KBNN các huyện (theo phân cấp) để theo dõi kế hoạch vốn và tiến hành thanh toán trên cơ sở kế hoạch vốn được giao.
1.1.4.2. Kiểm soát tài liệu cơ sở (hồ sơ ban đầu)
Các tài liệu cơ sở đều là bản chính hoặc bản sao có đóng dấu sao y bản chính của chủ đầu tư, chỉ gửi một lần cho đến khi dự án kết thúc đầu tư, trừ trường hợp phải bổ sung, điều chỉnh. KBNN kiểm tra, kiểm soát sự đầy đủ của các hồ sơ, văn bản theo quy định như:
- Tài liệu để mở tài khoản;
- Dự toán chi phí cho công tác chuẩn bị đầu tư hoặc Dự án đầu tư xây dựng công trình (hoặc báo cáo kinh tế-kỹ thuật đối với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế-kỹ thuật) kèm quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh (nếu có);
- Văn bản lựa chọn nhà thầu theo quy định của Luật đấu thầu hoặc văn bản của cấp có thẩm quyền cho phép tự thực hiện dự án;
- Hợp đồng giữa chủ đầu tư với nhà thầu và các tài liệu kèm theo hợp đồng theo quy định của pháp luật (trừ các tài liệu mang tính kỹ thuật); Trường hợp tự thực hiện: văn bản giao việc hoặc hợp đồng nội bộ;
Kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ: Hồ sơ phải được lập theo trình tự thời gian đúng các bước đầu tư xây dựng. Các văn bản, quyết định phải được ban hành đúng thẩm quyền. Nội dung giữa các hồ sơ đảm bảo trùng khớp với nội dung đầu tư trong các quyết định phê duyệt của cấp và người có thẩm quyền.
1.1.4.3. Kiểm soát tạm ứng vốn đầu tư xây dựng cơ bản
a. Kiểm soát các đối tƣợng đƣợc tạm ứng và mức vốn tạm ứng
- Đối với hợp đồng thi công xây dựng:
Hợp đồng có giá trị dưới 10 tỷ đồng, mức tạm ứng tối thiểu bằng 20% giá trị hợp đồng;
Hợp đồng có giá trị từ 10 tỷ đồng đến 50 tỷ đồng, mức tạm ứng tối thiểu bằng 15% giá trị hợp đồng;
Hợp đồng có giá trị trên 50 tỷ đồng, mức tạm ứng tối thiểu bằng 10% giá trị hợp đồng.
- Đối với hợp đồng cung cấp thiết bị công nghệ, hợp đồng EPC, hợp đồng chìa khóa trao tay và các loại hợp đồng xây dựng khác: mức tạm ứng tối thiểu bằng 10% giá trị hợp đồng.
- Đối với hợp đồng tư vấn mức tạm ứng tối thiểu bằng 25% giá trị hợp đồng. - Mức tạm ứng tối đa của các loại hợp đồng trên là 50% giá trị hợp đồng. Trường hợp đặc biệt cần tạm ứng với mức cao hơn phải được người quyết định đầu tư cho phép.
- Đối với công việc giải phóng mặt bằng, mức vốn tạm ứng theo tiến độ thực hiện trong kế hoạch giải phóng mặt bằng. Các Bộ và Uỷ ban nhân dân các cấp phải bố trí đủ vốn cho công tác giải phóng mặt bằng.
- Ngoài mức vốn ứng tối đa theo các hợp đồng nêu trên, đối với một số cấu kiện, bán thành phẩm trong xây dựng có giá trị lớn phải được sản xuất trước để đảm bảo tiến độ thi công và một số loại vật tư phải dự trữ theo mùa, mức vốn tạm ứng theo nhu cầu cần thiết và do chủ đầu tư thống nhất với nhà thầu.
- Mức vốn tạm ứng cho tất cả các khoản quy định nêu trên (trừ mức vốn tạm ứng giải phóng mặt bằng) không vượt 30% kế hoạch vốn hàng năm đã bố trí cho dự án.
- Việc tạm ứng vốn được thực hiện sau khi hợp đồng có hiệu lực và nhà thầu có bảo lãnh khoản tiền tạm ứng.
b. Kiểm soát khi thu hồi vốn tạm ứng:
- Vốn tạm ứng được thu hồi qua các lần thanh toán khối lượng hoàn thành của hợp đồng, bắt đầu thu hồi từ lần thanh toán đầu tiên và thu hồi hết khi giá trị thanh toán khối lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng. Mức thu hồi từng lần do chủ đầu tư thống nhất với nhà thầu và quy định cụ thể trong hợp đồng.
- Chủ đầu tư có trách nhiệm cùng với nhà thầu tính toán mức tạm ứng hợp lý, quản lý việc sử dụng vốn tạm ứng đúng mục đích, đúng đối tượng, có hiệu quả và có trách nhiệm hoàn trả đủ số vốn đã tạm ứng theo quy định.
- Trường hợp vốn tạm ứng chưa thu hồi nhưng không sử dụng, nếu quá thời hạn 6 tháng quy định trong hợp đồng phải thực hiện khối lượng mà nhà thầu chưa thực hiện do nguyên nhân khách quan hay chủ quan hoặc sau khi ứng vốn mà nhà thầu sử dụng sai mục đích chủ đầu tư có trách nhiệm cùng Kho bạc nhà nước thu hồi hoàn trả vốn đã tạm ứng cho ngân sách nhà nước. Trường hợp đến hết năm kế hoạch mà vốn tạm ứng chưa thu hồi hết do hợp đồng chưa được thanh toán đạt đến tỷ lệ quy định thì tiếp tục thu hồi trong kế hoạch năm sau và không trừ vào kế hoạch thanh toán vốn đầu tư năm sau.
c. Kiểm soát hồ sơ thanh toán tạm ứng:
Để được thanh toán tạm ứng, chủ đầu tư gửi đến Kho bạc nhà nước các tài liệu sau:
- Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư; - Chứng từ chuyển tiền;
- Bảo lãnh khoản tiền tạm ứng của nhà thầu, chủ đầu tư gửi Kho bạc nhà nước bản sao có đóng dấu sao y bản chính của chủ đầu tư.
d. Kiểm soát về thời gian chủ đầu tƣ đề nghị thanh toán tạm ứng:
Nhà nước cấp vốn cho chủ đầu tư để thanh toán tạm ứng trong năm kế hoạch chậm nhất là đến ngày 31 tháng 12 (trừ trường hợp thanh toán tạm ứng để thực hiện giải phóng mặt bằng thì được thực hiện đến hết ngày 31 tháng 01 năm sau). Chủ đầu tư có thể được thanh toán tạm ứng một lần hoặc nhiều lần cho một hợp đồng căn cứ vào nhu cầu thanh toán vốn tạm ứng nhưng không vượt mức vốn tạm ứng theo quy định nêu trên.
1.1.4.4. Kiểm soát thanh toán khối lượng hoàn thành
a. Đối với các công việc đƣợc thực hiện thông qua hợp đồng xây dựng:
Việc thanh toán hợp đồng phải phù hợp với loại hợp đồng, giá hợp đồng và các điều kiện trong hợp đồng. Số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán, thời hạn thanh toán, hồ sơ thanh toán và điều kiện thanh toán phải được quy định rõ trong hợp đồng.
- Đối với hợp đồng trọn gói: Thanh toán theo tỉ lệ phần trăm giá hợp đồng hoặc giá công trình, hạng mục công trình, khối lượng công việc tương ứng với các giai đoạn thanh toán được ghi trong hợp đồng.
- Đối với hợp đồng theo đơn giá cố định: Thanh toán trên cơ sở khối lượng thực tế hoàn thành (kể cả khối lượng tăng hoặc giảm được phê duyệt theo thẩm quyền, nếu có) được nghiệm thu và đơn giá trong hợp đồng.
- Đối với hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh: Thanh toán trên cơ sở khối lượng thực tế hoàn thành (kể cả khối lượng tăng hoặc giảm được phê duyệt theo thẩm quyền, nếu có) được nghiệm thu và đơn giá đã điều chỉnh do trượt giá theo đúng các thoả thuận trong của hợp đồng.
- Đối với hợp đồng theo thời gian:
+ Chi phí cho chuyên gia được xác định trên cơ sở mức lương cho chuyên gia và các chi phí liên quan do các bên thỏa thuận trong hợp đồng nhân với thời gian làm việc thực tế được nghiệm thu (theo tháng, tuần, ngày, giờ).
+ Các khoản chi phí ngoài mức thù lao cho chuyên gia thì thanh toán theo phương thức quy định trong hợp đồng.
- Đối với hợp đồng theo tỷ lệ phần trăm (%): Thanh toán theo tỷ lệ (%) của giá hợp đồng. Tỷ lệ (%) cho các lần thanh toán do các bên thỏa thuận trong hợp đồng. Khi bên nhận thầu hoàn thành tất cả các nghĩa vụ theo hợp đồng, bên giao thầu thanh toán cho bên nhận thầu số tiền bằng tỷ lệ (%) giá trị công trình hoặc giá trị khối lượng công việc đã hoàn thành được quy định trong hợp đồng.
- Đối với hợp đồng kết hợp các loại giá hợp đồng việc thanh toán được thực hiện tương ứng với các loại hợp đồng trên đây.
- Đối với khối lượng công việc phát sinh ngoài hợp đồng: Việc thanh toán các khối lượng phát sinh (ngoài hợp đồng) chưa có đơn giá trong hợp đồng, thực hiện theo các thỏa thuận bổ sung hợp đồng mà các bên đã thống nhất trước khi thực hiện và phải phù hợp với các quy định của pháp luật có liên quan. Trường hợp bổ sung công việc phát sinh thì chủ đầu tư và nhà thầu phải ký phụ lục bổ sung hợp đồng theo nguyên tắc sau đây:
+ Trường hợp khối lượng công việc phát sinh lớn hơn 20% khối lượng công việc tương ứng ghi trong hợp đồng hoặc khối lượng phát sinh chưa có đơn giá trong hợp đồng thì được thanh toán trên cơ sở các bên thống nhất xác định đơn giá mới theo nguyên tắc thỏa thuận trong hợp đồng về đơn giá cho khối lượng phát sinh;
+ Trường hợp khối lượng phát sinh nhỏ hơn hoặc bằng 20% khối lượng công việc tương ứng ghi trong hợp đồng thì áp dụng đơn giá trong hợp đồng, kể cả đơn giá đã được điều chỉnh theo thỏa thuận của hợp đồng (nếu có) để thanh toán;
+ Đối với hợp đồng theo đơn giá cố định và hợp đồng theo thời gian thì khi giá nhiên liệu, vật tư, thiết bị do Nhà nước áp dụng biện pháp bình ổn giá theo quy định của Pháp lệnh giá có biến động bất thường hoặc khi nhà nước thay đổi chính sách về thuế, tiền lương ảnh hưởng trực tiếp đến giá hợp đồng thì được thanh toán trên cơ sở điều chỉnh đơn giá nếu được phép của cấp quyết định đầu tư và các bên có thỏa thuận trong hợp đồng;
+ Đối với hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh, thì đơn giá trong hợp đồng được điều chỉnh cho những khối lượng công việc mà tại thời điểm ký hợp đồng, bên giao thầu và bên nhận thầu cam kết sẽ điều chỉnh lại đơn giá do trượt giá sau một khoảng thời gian nhất định kể từ ngày hợp đồng có hiệu lực. + Đối với hợp đồng trọn gói và hợp đồng theo tỷ lệ (%): trường hợp có phát sinh hợp lý những công việc ngoài phạm vi hợp đồng đã ký (đối với hợp đồng thi công xây dựng là khối lượng nằm ngoài phạm vi công việc phải thực hiện theo thiết kế; đối với hợp đồng tư vấn là khối lượng nằm ngoài nhiệm vụ tư vấn phải thực hiện). Trường hợp này, khi điều chỉnh khối lượng mà không làm thay đổi mục tiêu đầu tư hoặc không vượt tổng mức đầu tư được phê duyệt thì XĐT và nhà thầu tính toán, thỏa thuận và ký kết phụ lục bổ sung hợp đồng; trường hợp làm vượt tổng mức đầu tư được phê duyệt thì phải được Người có thẩm quyền quyết định đầu tư xem xét, quyết định; trường hợp thỏa thuận không được thì khối lượng các công việc phát sinh đó sẽ hình thành gói thầu mới, việc lựa chọn nhà thầu để thực hiện gói thầu này theo quy định hiện hành;
- Hồ sơ thanh toán khi có khối lượng hoàn thành được nghiệm thu theo giai đoạn thanh toán và điều kiện thanh toán trong hợp đồng, chủ đầu tư lập hồ sơ đề nghị thanh toán gửi Kho bạc nhà nước, bao gồm:
- Bảng xác định giá trị khối lượng công việc hoàn thành theo hợp đồng đề nghị thanh toán có xác nhận của đại diện bên giao thầu và đại diện tư vấn (nếu có) và đại diện bên nhận thầu (phụ lục số 03.a kèm theo).
Khi có khối lượng phát sinh ngoài hợp đồng, chủ đầu tư gửi Bảng tính giá trị khối lượng phát sinh (nếu có) ngoài phạm vi hợp đồng đã ký kết đề nghị thanh toán có xác nhận của đại diện bên giao thầu và đại diện tư vấn