6. Kết cấu chuyên đề
2.2.2. Nội dung của các chính sách đầu tƣ theo PPP
2.2.2.1. Quy định trong Nghị định số 108/2009/NĐ-CP
Nghị định số 108/2009/NĐ-CP đƣợc ban hành 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tƣ theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh – Chuyển giao(BOT), Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh(BTO), Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT). Nghị định 108 bao gồm 9 chƣơng với 53 điều.
Về hình thức đầu tƣ: Nghị định 108 quy định lĩnh vực, điều kiện, trình tự, thủ tục đầu tƣ, ƣu đãi đầu tƣ; quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh(BTO), Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao(BT).
Về lĩnh vực đầu tƣ: Bao gồm 6 lĩnh vực đầu tƣ : Đƣờng bộ, cầu đƣờng bộ, hầm đƣờng bộ, bến phà đƣờng bộ; Đƣờng sắt, cầu đƣờng sắt, hầm đƣờng sắt; Cảng hàng không, cảng biển, cảng sông; Hệ thống cung cấp nƣớc sạch; hệ thống thoát nƣớc; hệ thống thu gom, xử nƣớc thải, chất thải; Nhà máy điện, đƣờng dây tải điện; Các công trình kết cấu hạ tầng khác theo quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ.
Về tỷ lệ góp vốn: Tại Nghị định 108 đã quy định rõ về tỷ lệ vốn giữa các bên trong đó tổng vốn nhà nƣớc tham gia thực hiện dự án không đƣợc vƣợt quá 49% tổng vốn đầu tƣ của dự án.
Về việc quản lý dự án: Tùy thuộc vào nhu cầu đàm phán và thực hiện dự án, Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thành lập Nhóm công tác liên ngành để hỗ trợ đàm phán, thực hiện Dự án. Thành phần của Nhóm công tác liên ngành gồm:
-Một số thành viên đại diện cho Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền;
-Đại diện của cơ quan ở trung ƣơng và địa phƣơng nơi dự án dự kiến thực hiện hoặc liên quan đến dự án;
-Một số chuyên gia pháp luật, kỹ thuật, tài chính độc lập khác theo quyết định của Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
Hình 2. 4. Nhóm công tác liên ngành để hỗ trợ đàm phán, thực hiện dự án
Nhiệm vụ của Nhóm công tác liên ngành này là :
-Tham gia đàm phán Hợp đồng dự án và hỗ trợ Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ ;
-Tham gia giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện dự án;
-Thực hiện các nhiệm vụ khác theo yêu cầu của Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
Các bƣớc thực hiện dự án: Theo Nghị định 108 thì các bƣớc thực hiện dự án BOT, BTO, BT bao gồm 3 bƣớc chính sau:
Tại bƣớc Xây dựng và công bố danh mục dự án Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ sẽ phối hợp cùng với các cơ quan chuyên môn lựa chọn ra các dự án tối ƣu nhất. Dự án đó phải đáp ứng đủ bốn yếu tố sau
-Phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phƣơng;
-Phù hợp với lĩnh vực đầu tƣ quy định tại Điều 4 Nghị định số 108/2009/NĐ-CP;
-Mục tiêu của dự án đáp ứng nhu cầu sử dụng công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, nhƣng trong thời gian cần thực hiện dự án, các Bộ, ngành, địa phƣơng không có khả năng huy động nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc hoặc nguồn vốn khác để thực hiện;
-Có phƣơng án khả thi để cân đối nguồn vốn thanh toán cho nhà đầu tƣ hoặc giao dự án khác để nhà đầu tƣ thực hiện (đối với dự án BT).
Sau khi xây dựng đƣợc danh mục dự án sẽ tiến hành công bố danh mục dự án khả thi. Từ đó, sẽ lập và phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi.
Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ sẽ tiến hành các bƣớc mời thầu. Các đơn vị tƣ nhân sẽ phải qua các vòng sơ tuyển và tiến hành đấu thầu để lựa chọn ra Nhà đầu tƣ phù hợp nhất. Dự án sẽ đƣợc đàm phán và trao cho nhà đầu tƣ trúng thầu Quá trình thực hiện dự án, Nhóm công tác liên ngành sẽ tiến hành theo dõi, giám sát kiểm tra tiến độ cũng nhƣ chất lƣợng của dự án để đảm bảo dự án đúng tiến độ cũng nhƣ đảm bảo chất lƣợng.
Cuối cùng, Bộ KHĐT sẽ tiến hành chuyển giao công trình dự án cho các đơn vị trúng thầu. Đối với Công trình BOT, sau khi hết thời gian kinh doanh công trình theo quy định, Nhà đầu tƣ chuyển giao không bồi hoàn Công trình BOT cho Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Đối với Công trình BTO, sau khi hoàn thành công trình theo quy định, nhà đầu tƣ chuyển giao không bồi hoàn cho Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và đƣợc phép tiếp tục kinh doanh công trình theo các điều kiện thỏa thuận trong hợp đồng dự án. Đối với công trình
BT, sau khi hoàn thành công trình theo quy định, nhà đầu tƣ chuyển giao công trình dự án cho Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền theo các điều kiện quy định tại hợp đồng dự án.
Về việc phân cấp quản lý: Tại Quyết định 108 đã có sự phân cấp nhiệm vụ, địa phƣơng. Cụ thể là các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ký kết và thực hiện hợp đồng dự ánlà các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. Do địa phƣơng có đc tự quyết dự án nên đã chủ động trong việc xây dựng dự án nhằm nâng cao chất lƣợng cơ sở hạ tầng, các dịch vụ công. Tại chƣơng VIII của Quyết định 108 cũng đã quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của: Bộ KHĐT, Bộ Tài chính, Bộ Tƣ pháp, Bộ ngành khác và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
2.2.2.2.Quy định trong Quyết định 71/2010/QĐ-TTg
Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ ban hành ngày 09 táng 11 năm 2010 về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tƣ theo hình thức đối tác công – tƣ bao gồm 9 chƣơng với 52 điều.
Về hình thức đầu tƣ: Quyết định 71 đã chính thức sử dụng cụm từ Hợp tác công – tƣ PPP. Tại Nghị định 108 chỉ có 3 hình thức đầu tƣ là BOT, BTO, và BT thì tại quyết định 71 các hình thức đầu tƣ đã đƣợc quy định rộng hơn bao gồm tất cả các hình thức đầu tƣ PPP. Ngoài 3 hình thức đầu tƣ đã quy định tại nghị định 108 thì còn có những hình thức đầu tƣ nhƣ: BOO, FOT, BTL, O&M, BOO…
Về lĩnh vực đầu tƣ: quyết định 71 cũng mở rộng các lĩnh vực đầu tƣ so với Nghị định 108. Quyết định 71 đã quy định 9 lĩnh vực thí điểm là :
-Đƣờng bộ, cầu đƣờng bộ, hầm đƣờng bộ, bến phà đƣờng bộ;
-Đƣờng sắt, cầu đƣờng sắt, hầm đƣờng sắt;
-Giao thông đô thị;
-Hệ thống cung cấp nƣớc sạch;
-Nhà máy điện;
-Y tế (bệnh viện);
-Môi trƣờng (nhà máy xử láy chất thải);
-Các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công khác theo quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ.
Về tỷ lệ góp vốn: quyết định 71 đã giảm tỷ lệ góp vốn của Nhà nƣớc cụ thể là: Tổng giá trị Phần tham gia của Nhà nƣớc không vƣợt quá 30% tổng mức đầu tƣ của dự án, trừ trƣờng hợp khác do Thủ tƣớng Chính phủ quyết định.
Về Nguyên tắc thí điểm đầu tƣ theo hình thức đối tác công – tƣ: phải đảm bảo 4 nguyên tắc sau:
-Bảo đảm mục tiêu thu hút nguồn vốn của khu vực tƣ nhân trog nƣớc và nƣớc ngoài đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng để cung cấp dịch vụ công;
-Vốn của khu vực tƣ nhân tham gia Dự án (không bao gồm Phần tham gia của Nhà nƣớc theo quy định tại khoản 6 Điều 2 Quy chế này) gồm vốn chủ sở hữu của nhà đầu tƣ, các nguồn vốn thƣơng mại trong nƣớc và quốc tế và các nguồn vốn khác đƣợc huy động theo nguyên tắc không dẫn đến nợ công.
-Vốn chủ sở hữu của nhà đầu tƣ trong dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 30% phần vốn của khu vực tƣ nhân tham gia dự án. Nhà đầu tƣ có thể huy động vốn vay thƣơng mại, và các nguồn vốn khác (không có bảo lãnh của Chính phủ) tới mức tối đa bằng 70% phần vốn của khu vực tƣ nhân tham gia dự án.
-Lựa chọn nhà đầu tƣ thực hiện dự án trên cơ sở cạnh tranh, công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế, phù hợp với pháp luật Việt Nam, theo tập quán và thông lệ quốc tế.
Về tiêu chí lựa chọn dự án thí điểm: Dự án thực hiện thí điểm đầu tƣ theo hình thức đối tác công - tƣ phải đáp ứng đƣợc một trong các tiêu chí sau:
-Dự án quan trọng, quy mô lớn, có yêu cầu cấp thiết cho nhu cầu phát triển kinh tế theo Quyết định số 412/QĐ-TTg ngày 11 tháng 4 năm 2007 của Thủ tƣớng Chính phủ.
-Dự án có khả năng hoàn trả vốn cho nhà đầu tƣ từ nguồn thu hợp lý từ ngƣời sử dụng.
-Dự án có khả năng khai thác đƣợc lợi thế về công nghệ, kinh nghiệm quản lý, vận hành và sử dụng hiệu quả năng lực tài chính của khu vực tƣ nhân.
-Các tiêu chí khác theo quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ.
Về quy trình thực hiện dự án PPP:
Trong đó, quy trình thực hiện dự án PPP bao gồm các bƣớc sau:
Hình 2.6. quy trình thực hiện dự án PPP
Bộ trƣởng Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ thành lập Tổ công tác liên ngành để hỗ trợ Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền trong quá trình xây dựng và triển khai dự án. Thành phần của Tổ công tác liên ngành bao gồm đại diện của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Bộ Tƣ pháp, Bộ Công thƣơng, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Xây dựng, Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam và các cơ quan có liên quan khác. Thành viên Tổ công tác liên ngành có trách nhiệm giúp các
Bộ, ngành do mình đại diện tham gia ý kiến về lĩnh vực quản lý của Bộ, ngành đối với dự án.
Tổ công tác chuyên ngành sẽ căn cứ và những điều kiện dự án và những tiêu chí nhƣ đã nêu ở trên để xác định và tìm ra những dự án khả thi. Sau đó tổ công tác này có nhiệm vụ lập hồ sơ mời thầu và tìm ra đƣợc nhà đầu tƣ tƣ nhân tốt nhất cho dự án PPP.
Trong Nghị định 71/2010/QĐ-TTg cũng quy định rõ nhiệm vụ của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền (ASA). Trong đó, tại từng bƣớc trong quy trình thực hiện dự án PPP thì ASA đều có những nhiệm vụ nhƣ sau:
Hình 2.7. nhiệm vụ của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền (ASA)
So sánh quyết định 71 và nghị định 108: Quyết định 71 ra đời nhằm bổ sung , hoàn thiện cho Nghị định 108. Các quy định về PPP tại Nghị định 108 và Quyết định 71 về cơ bản là giống nhau. Tuy nhiên, Quyết định 71/2010/QĐ-TTg có những điểm mới sau:
-Trong đó, một số điểm mới nhƣ: Về phạm vi điều chỉnh, bổ sung quy định về quản lý và sử dụng Phần tham gia của nhà nƣớc trong các dự án PPP. Theo đó, việc lập, phê duyệt và giải ngân phần vốn nhà nƣớc tham gia thực
hiện dự án PPP đƣợc thiết kế trên cơ sở các nguyên tắc, quy định hiện hành về quản lý nguồn vốn nhà nƣớc chi cho đầu tƣ phát triển cũng nhƣ quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nƣớc. Quyết định đã thiết kế cơ chế đặc thù trong việc quản lý và sử dụng Phần tham gia của Nhà nƣớc để phù hợp với mục đích, bản chất của các dự án đầu tƣ có sự tham gia của nhà nƣớc và tƣ nhân theo thông lệ quốc tế.
-Bên cạnh đó, Quyết định 71 cũng đề xuất bổ sung một số lĩnh vực đầu tƣ theo hình thức PPP (nhƣ hạ tầng giao thông đô thị; đƣờng sắt; hạ tầng cảng dịch vụ hậu cần, cảng cạn; công trình thủy lợi; cơ sở sản xuất năng lƣợng; hạ tầng thông tin, truyền thông, viễn thông; hạ tầng khu kinh tế, khu công nghiệp, cụm công nghiệp khu công nghệ thông tin; hạ tầng nông nghiệp nông thôn; chợ đầu mối, hạ tầng thƣơng mại; nhà ở xã hội, nhà ở tái định cƣ, nghĩa trang; các hoạt động cung cấp dịch vụ công; lĩnh vực xã hội hóa, đảm bảo an sinh xã hội...).
-Ngoài phần vốn thuộc trách nhiệm huy động của nhà đầu tƣ, Quyết định bổ sung nội dung mới quy định về phần tham gia của nhà nƣớc để hỗ trợ thực hiện dự án. Các quy định này về cơ bản đƣợc thiết kế trên cơ sở các nguyên tắc về lập kế hoạch, quản lý, sử dụng nguồn vốn nhà nƣớc, đồng thời có tính đến quy định tƣơng ứng của Dự thảo Luật Đầu tƣ công.
Các hoạt động đƣợc tiến hành kể từ khi ban hành Quyết định 71:
Trong những năm gần đây, công tác xây dựng các cơ quan đầu mối về PPP ở nƣớc ta rất đƣợc chú trọng, quan tâm.
Tháng 3/2012, Bộ KH&ĐT thành lập Văn phòng PPP thuộc Cục Quản lý Đấu thầu với chức năng là đơn vị đầu mối và chuyên trách nhằm tập trung và thống nhất thực hiện các hoạt động có liên quan Chƣơng trình PPP tại Việt Nam
Tháng 10/2012, Ban Chỉ đạo về đầu tƣ theo hình thức PPP đƣợc thành lập theo Quyết định số 1624/QĐ-TTg ngày 29/10/2012 của Thủ tƣớng Chính phủ; do Phó Thủ tƣớng Hoàng Trung Hải là Trƣởng ban Ban Chỉ đạo. Ban
Chỉ đạo về đầu tƣ PPP có chức năng giúp Chính phủ nghiên cứu, chỉ đạo, triển khai thực hiện mô hình đầu tƣ theo hình thức đối tác công - tƣ (PPP) hiện đang cần đẩy mạnh sau 2 năm thực hiện thí điểm.
Ban Chỉ đạo đã ban hành Quy chế hoạt động của Ban Chỉ đạo về đầu tƣ theo hình thức đối tác công - tƣ (PPP) theo Quyết định số 161/QĐ-BCĐPPP ngày 11/12/2012. Kể từ khi Ban Chỉ đạo về PPP đƣợc thành lập, tiến trình triển khai thí điểm mô hình PPP đã đƣợc đẩy nhanh. Một số văn bản hƣớng dẫn thực hiện quan trọng chuẩn bị đƣợc ban hành nhƣ:
- Hƣớng dẫn về lựa chọn dự án PPP, sử dụng Quỹ hỗ trợ chuẩn bị dự án (PDF);
- Hƣớng dẫn quy trình, thủ tục đấu thầu lựa chọn nhà đầu tƣ đối với các dự án PPP;
-Quy định về quy trình, thủ tục giả ngân và cơ chế quản lý phần vốn tham gia của Nhà nƣớc đối với các dự án PPP;
-Cơ chế đặc thù hỗ trợ các dự án PPP, trong đó bổ sung các chính sách về thuế và ƣu đãi đầu tƣ.
Nghiên cứu tình hình vốn thực tế của mỗi năm, Ban chỉ đạo về PPP tiến hành các bản Kế hoạch về PPP hàng năm cụ thể trong đó sẽ nêu rõ về phƣơng hƣớng, nhiệm vụ trong năm đó. Ngoài ra, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ còn chú trọng trong công tác đào tạo, nâng cao năng lực trong việc thực hiện PPP. Thƣờng xuyên tổ chức các buổi họp giữa các cơ quan Bộ, ngành có liên quan đến PPP và chuyên gia một số nƣớc nhƣ Nhật Bản, Hàn Quốc… để học hỏi kinh nghiệm trong lĩnh vực PPP
Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ cũng tiến hành thành lập tổ công tác liên ngành về PPP. Hiện Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ khẩn trƣơng hoàn thiện việc kiện toàn Tổ công tác liên ngành về PPP. Đến tháng 1/2013, Tổ công tác liên ngành về PPP đã có đại diện 5 cơ quan tham gia (gồm Văn phòng Chính phủ và các Bộ: Giao thông vận tải, Công Thƣơng, Giáo dục và Đào tạo, Tài nguyên và Môi trƣờng) và cho tới tháng 8/2013, 06 Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền còn lại
bao gồm Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam và các Bộ: Tài chính, Xây dựng, Tƣ pháp, Y tế và Thông tin và Truyền thông đã tham gia vào tổ công tác này.
2.2.2.3 .Quy định trong Luật Đấu thầu
Luật Đấu thầu từ khi ban hành đến nay đã qua nhiều lần sửa đổi nhằm