6. Kết cấu chuyên đề
1.7.2. Bài học kinh nghiệm trong việc áp dụng đầu tƣ theo hình thức hợp
hợp tác công – tƣ PPP
Từ việc nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về việc thực hiện Hợp tác công – tƣ PPP có thể rút ra một số kinh nghiệm khi áp dụng việc đầu tƣ theo hình thức PPP nhƣ sau:
Thứ nhất, Cần phải xây dựng hệ thống pháp lý đầy đủ có quy trình rõ ràng, thủ tục đầy đủ nhưng vẫn phải ngắn gọn dễ thực hiện phù hợp với điều kiện của quốc gia.
Ban đầu, Hàn Quốc các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới, và cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp nên đủ động cơ thu hút tƣ nhân tham gia vào PPP. Để khắc phục hạn chế, chính phủ Hàn Quốc đã ban hành luật PPP vào năm 1998 nhằm cải thiện hình thức các hợp đồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro, và thành lập Trung tâm Xúc tiến và phát triển dự án PPP cơ sở hạ tầng Hàn Quốc (Private Infrastructure Investment Centre of Hàn Quốc - PICKO). Luật này đã cải thiện đáng kể, khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài cho nhiều dự án. Ngoài ra, chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo đảm doanh thu tối thiểu 90% nên tƣ nhân hầu nhƣ không có rủi ro doanh thu. Nhờ vậy số lƣợng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng.
Tại Canada đang xây dựng các cơ chế hoặc cơ quan đặc trách để ứng dụng mô hình PPP nhằm hoàn thành các dự án về cơ sở hạ tầng. Các cơ quan đó bao gồm Cơ quan hạ tầng bang Ontario (Infrastructure Ontario), Partnerships BC, PPP Canada và Hạ tầng Quebec, và một văn phòng chuyên về PPP (Alternative Capital Financing) thuộc Ủy ban Ngân khố Alberta. Khung khổ pháp lý về PPP cũng đƣợc Chính phủ dành sự quan tâm đặc biệt. Hiện ở Canada có 3 điều luật liên quan tới việc áp dụng Mô hình PPP, bao gồm: Luật về Giao kết hợp đồng của các tổ chức thuộc khu vực công (An Act Respecting Contracting by Public Bodies) có hiệu lực thực hiện từ 07/12/2012; Luật về hợp tác trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông (Act Respecting Transport Infrastructure Partnerships) có hiệu lực thực hiện từ 01/4/2012; Luật Thành lập tổ chức Hạ tầng Québec (Act respecting Infrastructure Québec) có hiệu lực từ 17/3/2010.
Một dự án PPP tốt trƣớc hết đòi hỏi phải có sự ủng hộ và điều phối hiệu quả từ chính quyền trung ƣơng, cho dù bất kì ở thể chế chính trị nào.
Thứ hai, cần phải có hình thức đấu thầu cạnh tranh công khai minh bạch
tạo được lòng tin của nhà đầu tư và dân chúng.
Một trong những yếu tố quan trọng quyết định việc thành công hay thất bại của dự án là việc lựa chọn tìm ra đƣợc nhà đầu tƣ tƣ nhân phù hợp. Trong việc ký kết hợp đồng cần phải tìm xác định rõ việc phân chia lợi ích và rủi ro giữa các bên. Nhà đầu tƣ trúng thầu sẽ chịu trách nhiệm thiết kế công trình, xây dựng công trình, thu xếp tài chính để xây dựng công trình và bảo trì công trình trong khoảng thời gian ấn định trƣớc, trên cơ sở các tiêu chí đƣợc xây dựng trong hồ sơ mời thầu của cơ quan Nhà nƣớc phát hành. Nhà đầu tƣ đƣợc nhận thanh toán 30- 50% giá trị dự án sau khi hoàn tất giai đoạn xây dựng và phần còn lại sẽ nhận trong khoảng thời gian 25-30 năm tiếp theo.
Tại Canada hiện nay, mô hình phổ biến nhất đối với các công trình xây dựng mới là DBFM (Thiết kế - Xây dựng - Tài trợ - Bảo trì). Sở dĩ DBFM chiếm hầu hết trong các mô hình PPP ở Canada vì nó có nhiều điểm nổi bật, thỏa mãn những yêu cầu của một dự án lớn đặt ra, đặc biệt là vai trò trách nhiệm của nhà đầu tƣ trúng thầu. Do vậy, ở Canada đa số áp dụng hình thức DBFM, rất ít khi áp dụng hình thức khai thác vì theo chính sách ở Canada thì nhà nƣớc bao giờ cũng muốn giữ quyền sở hữu, không chuyển giao quyền này cho khu vực tƣ nhân (trên toàn Canada chỉ có 2 con đƣờng đƣợc áp dụng hình thức thu phí). Bên cạnh đó, theo mô hình DBFM thì quy định về trách nhiệm bảo trì công trình cũng đƣợc ghi rõ ràng, thƣờng là suốt thời gian hợp đồng (25-35 năm), kèm theo các điều kiện chuyển giao quy định trƣớc. Đồng thời, các thỏa thuận hợp đồng dựa trên hoạt động hữu dụng của công trình và đối tác đƣợc hoàn trả vốn. Chính phủ hoặc đơn vị bảo trợ chỉ bắt đầu thanh toán từ khi hoàn thành việc xây dựng. Những khoản thanh toán tiếp theo sẽ
phải chịu khấu trừ nếu không đảm bảo cung cấp dịch vụ và bảo trì theo quy định trong hợp đồng.
Thứ ba, Nhà nước cần phải tiến hành theo dõi, giám sát trong suốt vòng
đời của dự án.
Thành lập các tổ công tác chuyên ngành bao gồm đại diện của Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền, đại diện của địa phƣơng có dự án và các chuyên gia về lĩnh vực của dự án PPP. Nhiệm vụ của tổ công tác chuyên ngành này là đảm bảo cho dự án hoạt động đúng tiến độ và chất lƣợng đã đề ra.
Thứ tư, Phải lập kế hoạch toàn diện, dự tính doanh thu và chi phí một cách chắc chắn, có hỗ trợ mạnh mẽ về thể chế và khung pháp lý vững chắc, chính phủ đề ra quy tắc rõ ràng về hỗ trợ và giám sát tài chính và hợp đồng phải được tuân thủ nghiêm túc.
Dự án hầm Sydney Cross City Tunnel ở Austraylia và Dự án hầm Warnowquerung tại Đức là hai ví dụ điển hình bị thất bại do việc lập kế hoạch không rõ ràng. Các cơ quan chức năng đã dự báo sai về lƣu lƣợng giao thông, mức thu phí cao dẫn đến việc dự án vận hành không đƣợc nhƣ mong muốn. Các nhà đầu tƣ tƣ nhân mong muốn chính phủ trợ cấp bị từ chối, dẫn đến việc nhà thầu phải bán lại dự án cho bên khác vì không thể gánh đƣợc chi phí và thu hồi vốn. Nhiều vấn đề liên quan đến doanh thu của dự án này đã không đƣợc bàn bạc một cách cụ thể trong quá trình đấu thầu và đàm phán hợp đồng, làm tăng rủi ro cho bên tƣ nhân. Khi kêu gọi nhà thầu, Chính phủ đã lựa chọn nhà thầu dựa trên tiêu chí mức phí và lệ phí qua hầm thấp nhất. Việc chỉ quan tâm đến tiêu chí đó đã dẫn tới việc bỏ qua các yếu tố quan trọng khác (kỹ thuật thi công chẳng hạn) ảnh hƣởng tới tính khả thi và tính bền vững của Dự án.
Chính vì vậy, chỉ có đầy đủ các yếu tố này, một dự án công tƣ về cơ sở hạ tầng mới có thể thành công.