6. Kết cấu của luận án
1.2.2.1. Chính sách chi NSNN
NSNN là công cụ tài chính chủ yếu của Nhà nước phục vụ cho hoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà nước. NSNN là một hệ thống các cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền Nhà nước: ngân sách của Chính phủ Trung ương, ngân sách của chính quyền cấp tỉnh, ngân sách của chính quyền cấp huyện, ngân sách của chính quyền cấp xã. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước các cấp, quỹ ngân sách lại được chia thành nhiều quỹ nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực khác nhau.
Chi NSNN là việc Nhà nước sử dụng nguồn thu của ngân sách vào các khoản chi tiêu khác nhau nhằm đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ và mục tiêu của Nhà nước. Nội dung chi NSNN bao gồm:
- Chi đầu tư phát triển; - Chi thường xuyên;
- Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền vay của Chính phủ; - Chi viện trợ cho các Chính phủ và các tổ chức nước ngoài; - Chi cho vay theo quy định của pháp luật;
- Bổ sung quỹ dự trữ tài chính; - Bổ sung cho ngân sách địa phương;
- Chi chuyển nguồn từ ngân sách năm trước sang năm sau.
Chi NSNN đóng vai trò quan trọng hàng đầu trong hệ thống các công cụ tài chính để đảm bảo sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước, thực hiện nhiệm vụ quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội của Nhà nước. Tuy nhiên, xét dưới giác độ tác động đến xuất khẩu gạo thì chi NSNN được biểu hiện tập trung thông qua chi NSNN cho đầu tư phát triển những lĩnh vực có tác động trực tiếp cũng như gián tiếp đến hoạt động xuất khẩu gạo và thể hiện ở các nội dung chủ yếu sau:
- Chi đầu tư phát triển từ NSNN để xây dựng đồng bộ và hiện đại hóa hệ thống kết cấu hạ tầng đảm bảo điều kiện cho hoạt động xuất khẩu gạo
Kết cấu hạ tầng là một trong những yếu tố quan trọng có ý nghĩa quyết định đến sự phát triển của đất nước nói chung và từng ngành, từng lĩnh vực hoạt động nói riêng. Theo đánh giá của các nhà kinh tế cũng như các nhà đầu tư nước ngoài vào Việt Nam đều có nhận định hệ thống kết cấu hạ tầng lạc hậu và thiếu đồng bộ cùng với chất lượng nguồn nhân lực thấp đang là những điểm nghẽn đối với sự phát triển kinh tế đất nước nói chung và từng ngành kinh tế, từng vùng địa phương nói riêng.
Chính vì vậy, đầu tư xây dựng và hiện đại hóa hệ thống kết cấu hạ tầng đang là vấn đề cấp thiết đối với nước ta hiện nay. Hệ thống kết cấu hạ tầng có tác động đến hoạt động xuất khẩu gạo trong đó nhiều nội dung có liên quan đến sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung, như: hệ thống chuyển tải điện, hệ thống giao thông, bến cảng, hệ thống thông tin, hệ thống kết cấu hạ tầng phục vụ cho đào tạo nguồn nhân lực, cho nghiên cứu và chuyển giao khoa học và công nghệ.v.v. Ngoài ra, do tính đặc thù của sản xuất và xuất khẩu gạo nên hệ thống kết cấu hạ tầng cần được đầu tư xây dựng phù hợp với nhu cầu thực tiễn, như hệ thống các công trình thủy lợi, các cơ sở nghiên cứu và chuyển giao khoa học công nghệ phục vụ sản xuất, chế biến, bảo quản , vận chuyển lương thực, hệ thống kho dự trữ, bảo quản lương thực.v.v.
Đầu tư xây dựng, hiện đại hóa hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ đòi hỏi phải có một lượng vốn rất lớn, trong đó chi đầu tư phát triển từ NSNN giữ vai trò tiên quyết và chủ yếu, xuất phát từ những lý do sau đây:
Một là, Hệ thống kết cấu hạ tầng có tính xã hội và tính liên kết rất cao, mang đặc tính của “hàng hoá công cộng”, tức là ai cũng cần nhưng không ai có thể sử dụng chúng một mình và không ai tự nguyện bỏ tiền để đầu tư xây dựng hoặc mua kết cấu hạ tầng cho riêng mình. Chính vì vậy, việc quy hoạch và đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng trước hết phải do Nhà nước khởi xướng và tổ chức thực hiện.
Hai là, Hệ thống kết cấu hạ tầng yêu cầu về vốn đầu tư rất lớn, khả năng thu hồi rất khó khăn và phải thu hồi trong thời gian dài hoặc không thể thu hồi được, nhất là hệ thống kết cấu hạ tầng phục vụ nông nghiệp do chịu ảnh hưởng rất lớn của yếu tố tự nhiên, đối tượng thụ hưởng là những người nông dân phần đông còn nghèo và nhiều vùng địa phương rất khó khăn về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội khác. Vì vậy, để có
hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ và hiện đại phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội nói chung, hoạt động xuất khẩu gạo nói riêng thì đầu tư từ phía Nhà nước có tính quyết định, ngoài Nhà nước đầu tư ra thì các thành phần kinh tế, các chủ thể khác không có khả năng hoặc không muốn đầu tư.
Ba là, Hệ thống kết cấu hạ tầng phải luôn đi trước, mở đường cho sự phát triển. Với chức năng định hướng phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước phải quy hoạch và đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, từ đó định hướng, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế khác đầu tư phát triển sản xuất và kinh doanh gạo.
Hiện nay, hệ thống kết cấu hạ tầng đảm bảo cho hoạt động sản xuất và xuất khẩu gạo, nhất là ở các vùng trọng điểm sản xuất lúa như Đồng bằng sông Cửu Long vẫn chưa được đầu tư một cách đồng bộ, phần lớn vẫn trong tình trạng lạc hậu và xuống cấp nghiêm trọng, nhất là hệ thống công trình thủy lợi, hệ thống cảng phục vụ cho vận chuyển gạo, hệ thống công nghiệp chế biến, hệ thống kho bảo quản như kho giữ hộ lúa cho nông dân khi thu hoạch mà giá thị trường thấp bán ra chưa có lợi, hệ thống kho dự trữ xuất khẩu, hệ thống phân phối các yếu tố đầu vào phục vụ sản xuất nông nghiệp, hệ thống cầu đường chưa đảm bảo cho xe trọng tải lớn vận chuyển gạo.v.v.
Hệ thống kết cấu hạ tầng phục vụ đào tạo nguồn nhân lực có chất lượng cao, đáp ứng yêu cầu cho phát triển sản xuất và xuất khẩu gạo theo hướng hiện đại, có khả năng cạnh tranh quốc tế cũng như hệ thống kết cấu hạ tầng phục vụ nghiên cứu, chuyển giao các tiến bộ khoa học và công nghệ đang đặt ra cho Nhà nước phải nghiên cứu và có chiến lược đầu tư một cách đồng bộ, hiện đại. Một trong những nguyên nhân làm cho năng lực cạnh tranh của gạo Việt Nam còn thấp so với các nước xuất khẩu gạo lớn như Thái Lan là do đầu tư cho đào tạo, sử dụng nhân lực chất lượng cao phục vụ nông nghiệp chưa thỏa đáng, hoạt động nghiên cứu và chuyển giao công nghệ phục vụ sản xuất và xuất khẩu gạo còn lạc hậu và thiếu đồng bộ. Tất cả những hiện tượng đó đòi hỏi Nhà nước phải tăng chi ngân sách cho đầu tư hiện đại hóa hệ thống đào tạo nhân lực và thu hút nhân lực chất lượng cao phục vụ nông nghiệp, nhất là đội ngũ các nhà khoa học và đầu tư xây dựng, hiện đại hóa các viện, các trung tâm nghiên cứu, chuyển giao công nghệ phục vụ sản xuất và chế biến, bảo quản gạo chất lượng cao phục vụ như cầu tiêu
dùng ngày càng cao và xuất khẩu.
Tuy giữ vai trò quan trọng trong việc đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, nhưng trong điều kiện khả năng đầu tư từ NSNN còn hạn chế thì việc đa dạng hoá và xã hội hoá các nguồn vốn huy động, đa dạng hóa các hình thức đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, đặc biệt là kết cấu hạ tầng kinh tế là hết sức cần thiết, góp phần làm giảm gánh nặng từ NSNN và tăng nhanh tốc độ đầu tư.
- Chi NSNN tác động vào quá trình xuất khẩu gạo thông qua việc định hướng phân bổ nguồn lực xã hội một cách hợp lý:
Chuyển sang nền kinh tế thị trường, cùng với sự đa dạng hóa sở hữu, các nguồn tài chính được hình thành đa dạng. Hệ thống tài chính được mở rộng hơn, không chỉ có kênh NSNN, mà còn tồn tại các kênh tài chính khác như tài chính DN, tài chính dân cư, tài chính của các tổ chức tài chính (ngân hàng, bảo hiểm, công ty tài chính...). Tính chất và đặc điểm của các kênh tài chính được chi phối bởi các hình thức sở hữu không giống nhau đã làm nảy sinh thêm những đặc tính và nhân tố mới tham gia cấu thành các thực thể tài chính. Nhưng trong hệ thống tài chính, NSNN vẫn giữ vai trò chủ đạo và có khả năng chi phối các kênh tài chính khác mặc dù quy mô, mức độ và phạm vi hoạt động của NSNN sẽ dần được thu hẹp vào việc chỉ hoạt động trong các lĩnh vực, địa bàn được luật pháp ấn định.
Để tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính có hiệu quả, thông qua các biện pháp chi và quản lý chi NSNN, Nhà nước thực hiện việc phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực, địa bàn then chốt, xây dựng cơ sở hạ tầng,... Qua đó tạo môi trường, điều kiện thuận lợi cho đẩy mạnh các hoạt động đầu tư, thúc đẩy quá trình hiện đại hóa sản xuất và xuất khẩu gạo theo hướng hội nhập kinh tế quốc tế.
Thông qua việc phân bổ nguồn lực một cách trực tiếp vào các dự án, chương trình mục tiêu quốc gia, chi NSNN thúc đẩy việc nghiên cứu và ứng dụng các tiến bộ khoa học và công nghệ, để tạo ra các mô hình sản xuất, chế biến và xuất khẩu gạo đồng bộ và hiện đại. Trong các lĩnh vực có nhiều rủi ro như đầu tư xây dựng và hiện đại hóa hệ thống kết cấu hạ tầng phục vụ nông nghiệp, thì đầu tư từ NSNN có tác động mạnh đến khả năng thu hút và khuyến khích sự tham gia đầu tư của các thành phần kinh tế
khác.
- Chi NSNN tác động vào quá trình xuất khẩu gạo thông qua việc góp phần tích cực hình thành đồng bộ hệ thống thị trường các yếu tố “đầu vào” và “đầu ra”, thúc đẩy sản xuất và xuất khẩu gạo theo hướng tập trung, quy mô lớn và hiện đại.
Thông qua các hoạt động chi ngân sách, Nhà nước sẽ góp phần làm thay đổi các điều kiện sản xuất và kinh doanh gạo, nhất là hình thành các vùng trọng điểm sản xuất gạo phục vụ xuất khẩu. Hiện nay sản xuất gạo ở nước ta vẫn chưa xây dựng được các vùng trọng điểm dành cho xuất khẩu nên việc xuất khẩu gạo vẫn chưa có sự liên kết chặt chẽ từ sản xuất, chế biến, bảo quản và tiêu thụ xuất khẩu). Vì vậy, nông dân trồng lúa vẫn chưa có hệ thống dịch vụ đầu vào và đầu ra thuận lợi. Việc cung cấp các yếu tố đầu vào như giống, phân bón, thuốc trừ sâu vẫn lệ thuộc vào sự biến động của thị trường, chủ yếu do tư thương điều hành nên chất lượng nhiều khi không đảm bảo và giá cả bất hợp lý. Đối với khâu tiêu thụ chủ yếu do thương lái, các cơ sở xay xát tư nhân điều hành, người trồng lúa khó có thể bán lúa trực tiếp cho các công ty xuất khẩu nên thường bị ép giá. Về phía Nhà nước đã có nhiều chủ trương trong việc hỗ trợ nông dân trồng lúa như thực hiện mô hình liên kết 4 nhà (nhà nông, nhà khoa học, nhà doanh nghiệp và nhà nước), khi nông dân gặp khó khăn trong tiêu thụ lúa nhà nước chủ trương hỗ trợ các doanh nghiệp mua tạm trữ đảm bảo cho người trồng lúa có lãi tối thiểu 30%.v.v. Nhiều năm trước đây Nhà nước còn chủ trương xây dựng thí điểm hệ thống kho để giữ lúa hộ nông dân sau khi thu hoạch nhằm giúp họ có vốn tiếp tục đầu tư cho vụ sản xuất sau và chờ cơ hội bán lúa khi giá thị trường tăng đảm bảo cho họ có lãi. Tất cả những chủ trương đó về cơ bản vẫn chưa đi vào cuộc sống, nhiều chính sách hỗ trợ không đến được với người trồng lúa mà chủ yếu là các tổ chức trung gian. Vì vậy, việc Nhà nước đầu tư hỗ trợ trong việc xây dựng hệ thống phân phối gạo sẽ tạo điều kiện cho việc đẩy mạnh tiêu thụ lúa có lợi cho cả người trồng lúa và các nhà xuất khẩu cũng như người tiêu dùng. Chi NSNN hỗ trợ cho việc phát triển hệ thống dịch vụ đầu vào và xuất khẩu gạo cần tập trung vào một số nội dung mà các thành phần kinh tế khác chưa có khả năng đầu tư hoặc không muốn đầu tư như đầu tư quy hoạch hoàn chỉnh các vùng trọng điểm sản xuất gạo, nhất là vùng sản xuất cho xuất khẩu, đầu tư xây dựng các “cánh đồng mẫu
lớn”, hệ thống giao thông thủy, bộ đủ năng lực vận chuyển với hiệu quả cao, hệ thống chế biến hiện đại, hệ thống kho giữ hộ lúa cho nông dân.v.v. Khi Nhà nước đầu tư hỗ trợ vào những nội dung trọng điểm có ý nghĩa nền tảng cho phát triển sản xuất và tiêu thụ lúa gạo sẽ tác động mạnh đến việc thu hút, khuyến khích các nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư cho các lĩnh vực có liên quan đến hoạt động xuất khẩu gạo.
- Chi NSNN tác động để khai thác tiềm năng, lợi thế trong phát triển sản xuất gạo ở các vùng trọng điểm như đồng bằng sông Cửu Long, đồng bằng sông Hồng nhằm đảm bảo an ninh lương thực quốc gia và đẩy mạnh xuất khẩu.
NSNN tác động vào việc khai thác tiềm năng, lợi thế của đất nước về sản xuất gạo, mặt hàng tiêu dùng thiết yếu có ý nghĩa quan trọng cả về mặt kinh tế, chính trị, xã hội. Thúc đẩy phát triển một nền nông nghiệp hàng hóa có hiệu quả. Thông qua các chính sách chi NSNN, Nhà nước sẽ tạo điều kiện để sản phẩm nông nghiệp trở thành hàng hóa và đẩy mạnh xuất khẩu. Từ đó kích thích khai thác các nguồn tiềm năng trong nông nghiệp, tăng năng suất lao động qua việc áp dụng các thành tựu khoa học và công nghệ trong nông nghiệp... Ở đây, NSNN còn có vai trò là “cầu nối” để thúc đẩy các mối quan hệ tương tác giữa sản xuất gạo với công nghiệp chế biến, bảo quản và hệ thống tiêu thụ, nhất là hoạt động xuất khẩu.
NSNN tác động thúc đẩy ngành dịch vụ nông nghiệp, bao gồm hệ thống các dịch vụ các yếu tố đầu vào và xuất khẩu gạo phát triển nhanh, góp phần khắc phục tình trạng chia cắt quá trình sản xuất và xuất khẩu gạo hiện nay. Tình trạng “được mùa rớt giá” vẫn tái diễn hàng chục năm qua chưa có biện pháp khắc phục là do dầu tư của Nhà nước cho các lĩnh vực có tác động đến hoạt động xuất khẩu gạo chưa được quan tâm đúng mức, nhất là khâu công nghệ sau thu hoạch.
NSNN tác động để hạn chế sự phát triển thiếu đồng bộ, nhiều khi mang tính tự phát, phát triển theo phong trào trong sản xuất, chế biến và xuất khẩu gạo.Thông qua biện pháp quản lý thu, chi ngân sách từ trung ương đến các địa phương, sử dụng cơ chế hỗ trợ, bổ sung, điều hòa và điều tiết ngân sách, Nhà nước có thể kiểm soát và định hướng phân phối ngân sách các địa phương phục vụ các chương trình trọng điểm nhằm đẩy mạnh sản xuất và xuất khẩu gạo đạt hiệu quả cao cả về kinh tế và xã hội, tránh tình
trạng phân phối ngân sách cào bằng, nhiều hỗ trợ của Nhà nước cho sản xuất và xuất khẩu gạo không đến được người sản xuất và tiêu thụ trực tiếp.
Chi NSNN là công cụ sắc bén và hữu hiệu để Nhà nước điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Cùng với các công cụ của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, chi NSNN thúc đẩy hoạt động sản xuất và xuất khẩu gạo theo định hướng của Nhà nước, góp phần ổn định