PHẦN 3: THÍCH ỨNG VÀ GIẢM NHẸ BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU244 CHƯƠNG 8. KHÁI NIỆM THÍCH ỨNG VÀ GIẢM NHẸ BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU 245
8.1 Các quan điểm về thích ứng với biến đổi khí hậu
8.1.1 Khái niệm
Xây dựng chiến lược thích ứng với BĐKH đang là một trong những nhiệm vụ quan trọng của các quốc gia đang phát triển (đặc biệt ở những khu vực chịu tác động nghiêm trọng do BĐKH như Việt Nam). Thích ứng là khái niệm rất rộng, trong bối cảnh BĐKH, thích ứng được áp dụng cho nhiều lĩnh vực/đối tượng liên quan bị tác động của BĐKH. Về bản chất, sự thích ứng là quá trình dẫn tới tiến bộ hoặc tiến hóa. Mọi thực thể của hệ thống tự nhiên – xã hội đều có khả năng thích ứng BĐKH. Một số khái niệm thích ứng với BĐKH điển hình có thể kể đến như sau:
- Là một quá trình mà qua đó con người làm giảm những tác động bất lợi của khí hậu đến sức khoẻ, đời sống và sử dụng những cơ hội thuận lợi mà môi trường khí hậu mang lại (Burton, 1992);
- Là sự điều chỉnh một cách chủ động, chống lại nhằm làm giảm thiểu những hậu quả tiêu cực do BĐKH (Stakhiv, 1993);
- Là sự điều chỉnh của cá nhân, tập thể và các thể chế để giảm mức độ tổn thương do khí hậu (Pielke, 1998).
- Là sự điều chỉnh của hệ thống tự nhiên hoặc con người để ứng phó với những tác động thực tại hoặc tương lai của khí hậu do đó làm giảm tác hại hoặc tận dụng những lợi ích mang lại (IPCC, 2001). Trong đó, tăng cường khả năng thích ứng là một phương thức giảm mức độ tổn thương và định hướng phát triển bền vững.
- Là sự điều chỉnh hệ thống tự nhiên hoặc con người đối với hoàn cảnh hoặc môi trường thay đổi, nhằm mục đích giảm khả năng bị tổn thương do dao động và biến đổi khí hậu hiện hữu hoặc tiềm tàng và tận dụng các cơ hội do nó mang lại (Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH, 2008)
- Là sự điều chỉnh hệ thống tự nhiên hoặc con người đối với hoàn cảnh hoặc môi trường thay đổi, nhằm giảm khả năng bị tổn thương do BĐKH và tận dụng các cơ hội do nó mang lại (Viện Khoa học Khí tượng Thủy văn và Môi trường, 2011).
Các khái niệm đã có đều cho thấy mục tiêu của thích ứng với BĐKH được đề cập đến hai nội dung chính: 1) nâng cao năng lực thích ứng và giảm nhẹ khả năng dễ bị tổn thương do tác động BĐKH; 2) tận dụng những lợi ích của môi trường khí hậu để duy trì và phát triển kinh tế - xã hội bền vững.
Mỗi lĩnh vực đều phải thích ứng theo mức độ tác động khác nhau và phù hợp với các điều kiện mới của BĐKH. Hơn nữa, thích ứng trong từng lĩnh vực đồng thời phải có sự thích ứng tổng hợp liên kết với các lĩnh vực khác trong hệ thống tự nhiên - xã
hội hay phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh BĐKH. Ví dụ, trong lĩnh vực nông nghiệp, sự thích ứng của người nông dân cần được liên kết với sự thích ứng của các bên cung cấp và tiêu thụ nông sản, những nhà hoạch định chính sách nông nghiệp,... Do đó, thích ứng cần yêu cầu các đặc điểm sau:
- Thích ứng đòi hỏi sự tham gia của nhiều đối tượng, nhiều thành phần và được thực hiện ở các quy mô khác nhau theo một qui trình thống nhất và lâu dài. Thích ứng cần được thực hiện có hiệu quả nhất và phù hợp nhất, không ảnh hưởng, thay đổi đến sinh kế người dân cũng như các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội của khu vực.
- Thích ứng mang tính chủ động theo ý chí con người nhằm giảm thiểu mức độ tổn thương và hướng tới sự phát triển bền vững.
- Thích ứng là một quá trình mang tính liên ngành và tính liên vùng rất cao. Không một ngành nào, một quốc gia nào hoặc một nhóm quốc gia nào có thể hành động đơn phương trong thích ứng.
Ngoài ra, thích ứng còn yêu cầu đánh giá về các công nghệ và biện pháp khác nhau nhằm phòng tránh những hậu quả bất lợi của BĐKH bằng cách ngăn chặn hoặc hạn chế; tạo ra sự thích ứng nhanh với BĐKH; phục hồi có hiệu quả sau những tác động, hay là bằng cách lợi dụng những tác động tích cực. Thích ứng với BĐKH có thể được nâng cao bằng cách đầu tư vào thích ứng với khí hậu hiện tại cũng như thay đổi và BĐKH trong tương lai.
8.1.2 Đánh giá khả năng thích ứng
BĐKH, với quy mô tác động toàn cầu, đã và đang tác động đến nhiều lĩnh vực, các ngành kinh tế từ các địa phương, các vùng, các quốc gia. Do đó, thích ứng BĐKH rất đa dạng cho những lĩnh vực và cấp độ khác nhau cho mọi đối tượng của hệ thống tự nhiên – xã hội có khả năng thích ứng nhằm giảm thiểu mức độ tổn thương do BĐKH và thúc đẩy các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội theo hướng PTBV.
Khả năng thích ứng (Adaptive capacity) với BĐKH là khả năng/tiềm năng của hệ thống (tự nhiên hoặc con người) để chống lại những thay đổi (IPCC, 2007a). Khả năng thích ứng hiện tại là điều kiện quan trọng để thiết lập và xây dựng chiến lược thích ứng BĐKH hiệu quả (Brooks và cộng sự, 2005). Khả năng thích ứng còn được xem như là mặt đối lập của TDBTT, là hợp phần trong đánh giá tổn thương (SOPAC, 2004; Adger, 2005; IPCC, 2007a; Mai Trọng Nhuận và cộng sự, 2009). Trong đó, BĐKH được nhận định là tác nhân gây tổn thương do các tai biến liên quan như bão, lũ lụt, dâng cao mực nước biển,... Theo đó, khả năng thích ứng với BĐKH trong đánh giá TDBTT được xây dựng theo các tiêu chí khác nhau của hệ thống tự nhiên – xã hội (Mục 2.1.2, phần II).
Khả năng thích ứng phụ thuộc vào các yếu tố: con người, cơ sở hạ tầng, tài chính, yếu tố xã hội, tự nhiên với các dạng thích ứng khác nhau có thể phân biệt như thích ứng theo dự đoán, thích ứng tự phát, thích ứng theo kế hoạch, thích ứng cá nhân và cộng đồng.
Đánh giá khả năng thích ứng với BĐKH là nhằm rà soát lại các thực tiễn, kế hoạch, phương án thích ứng hiện tại của các đối tượng đánh giá có đủ khả năng thích ứng với các rủi ro do BĐKH không (Viện Khoa học Khí tượng Thủy văn và Môi trường, 2011). Đánh giá khả năng thích ứng với BĐKH của hệ thống xã hội được dựa trên các tiêu chí như thu nhập, sức khỏe, giới tính, độ tuổi, giáo dục, thể chế, khoa học kỹ thuật (Cutter, 2003; Downing, 2002; Brooks và cộng sự, 2005); của hệ thống tự nhiên như dựa vào khả năng chống chịu với các thay đổi và BĐKH của các hệ sinh thái (Adger, 1999; Pelling, 2006; Mai Trọng Nhuận và cộng sự, 2010; Birkmann, 2010).
Trong các tiêu chí đánh giá, khoa học kỹ thuật được coi là tiềm lực đóng vai trò quan trọng trong thích ứng với BĐKH. Sự phát triển các chiến lược và khoa học kỹ thuật mới có vai trò quan trọng để ứng phó với sự thay đổi các điều kiện khí hậu trong tương lai (Bass, 2005).
8.1.3 Giải pháp thích ứng
Các giải pháp thích ứng với BĐKH được đề cập và xây dựng rất đa dạng. Theo Báo cáo đánh giá thứ 2 của IPCC (1995), có 228 giải pháp thích ứng BĐKH khác nhau đã được mô tả. Dựa theo đặc điểm của thích ứng, các đối tượng bị tác động gắn với đặc điểm các lợi ích dễ thực hiện, áp dụng và đạt hiệu quả cao, các giải pháp thích ứng được xây dựng theo các nhóm khác nhau.
Theo Burton và cộng sự (1993), các giải pháp thích ứng BĐKH được chia thành 8 nhóm khác nhau:
- Chấp nhận những tổn thất: các phương pháp thích ứng được lựa chọn là chịu đựng hay chấp nhận những tổn thất. Chấp nhận tổn thất xảy ra khi phải chịu tác động mà không có khả năng chống lại hay ở khu vực mà chi phí phải trả của các hoạt động thích ứng là cao hơn so với mức độ thiệt hại.
- Chia sẻ những tổn thất: chia sẻ những tổn thất giữa cộng đồng lớn như là các hộ gia đình, làng mạc hay là các cộng đồng nhỏ tương tự. Sự chia sẻ tổn thất hiện nay có thể thông qua cứu trợ cộng đồng, phục hồi và tái thiết các hoạt động kinh tế - xã hội, khu vực, cộng đồng chịu ảnh hưởng thông qua viện trợ của các quỹ cộng đồng như bảo hiểm xã hội.
- Giảm nguy hiểm: phương pháp này tập trung làm giảm nhẹ tác động của các tai biến liên quan đến BĐKH.
- Ngăn chặn các tác động: sử dụng các phương pháp thích ứng từng bước để ngăn chặn các tác động của BĐKH.
- Thay đổi cách sử dụng: áp dụng cho những vùng/khu vực chịu tác động lớn của BĐKH như thay thế cây trồng thích hợp
với sự thay đổi nhiệt độ; chuyển đổi mục đích sử dụng đất trồng trọt có thể trở thành đồng cỏ/trồng rừng,…
- Thay đổi địa điểm: ví dụ như chuyển các cây trồng chủ chốt và vùng nông trại ra khỏi khu vực khô hạn đến khu vực ôn hoà hơn và có thể sẽ thích hợp hơn cho một vài vụ trong tương lai (Rosenzweig và Parry, 1994).
- Nghiên cứu: áp dụng những nghiên cứu, khoa học kỹ thuật với các công nghệ và phương pháp mới.
- Giáo dục, thông tin và khuyến khích thay đổi hành vi: sự phổ biến kiến thức thông qua các chiến dịch thông tin công cộng và giáo dục, dẫn đến việc thay đổi hành vi của con người (một trong những tác nhân gây BĐKH).
Trong các nhóm giải pháp nêu trên, nhóm giải pháp “Chấp nhận tổn thất” hay không có thích ứng (không làm gì để phản ứng/phục hồi lại các tác động bất lợi của BĐKH) có thể được áp dụng trong những trường hợp phải cân nhắc giữa việc vừa phải chịu các mối đe dọa vừa phải trả giá cho những hành động thích ứng. Như vậy, việc không thích ứng và chấp nhận rủi ro sẽ có lợi hơn là chịu những chi phí thích ứng. Do đó, khi chọn lựa các giải pháp thích ứng, đánh giá, phân tích chi phí-lợi ích là rất cần thiết và quan trọng cho việc xây dựng, ban hành kế hoạch, chiến lược thích ứng. Trong đó, chi phí của giải pháp thích ứng bao gồm: chi phí trực tiếp, chi phí phát sinh và những chi phí khác. Lợi ích của giải pháp gồm lợi ích về xã hội và môi trường, được tính bằng các thiệt hại, tổn thất được ngăn chặn (như cơ sở hạ tầng và sinh kế được bảo vệ).
Dựa vào đặc điểm “quy mô” của thích ứng, các giải pháp thích ứng được đề xuất theo hai nhóm chính:
- Nhóm giải pháp vĩ mô: các chính sách, thể chế hoặc những giải pháp mang tính quốc gia như đầu tư các cơ sở hạ tầng như hệ thống kênh mương phục vụ tưới tiêu đồng thời hạn chế tác động xâm nhập mặn, tiêu thoát lũ; hệ thống đê, kè biển chống lại tác động của sóng biển (đặc biệt trong bão), dâng cao mực nước biển; xây dựng chính sách phát triển quốc gia, các kế hoạch, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực có lồng ghép vấn đề BĐKH.
- Nhóm giải pháp vi mô: mang tính chất và ý nghĩa cục bộ hoặc có nghĩa cho một nhóm đối tượng tại địa phương như trồng các loại cây phù hợp; xây dựng các sinh kế bền vững trong hoàn cảnh BĐKH ở địa phương; xây dựng các kế hoạch thích ứng BĐKH dựa vào cộng đồng địa phương; xây dựng các hoạt động, chương trình tuyên truyền và nâng cao nhận thức của cộng động địa phương về BĐKH,…
Theo mục đích của thích ứng, các giải pháp có thể thực hiện theo các hướng sau: các giải pháp dự phòng (nhằm chuẩn bị ứng phó với các rủi ro do BĐKH); các giải pháp bảo vệ (nhằm giảm các rủi ro BĐKH và bảo vệ tính nguyên trạng); các giải pháp tăng sức chống chịu (nhằm tăng sức chống chịu rủi ro của BĐKH).
Theo các cách tiếp cận trên, một số nhóm giải pháp thích ứng với BĐKH có thể được đề xuất như sau:
Nhóm các giải pháp quản lý
Xây dựng được cơ chế, chính sách, kế hoạch, chiến lược thích ứng BĐKH hiệu quả đang thực sự rất cần thiết và quan trọng của các quốc gia trong bối cảnh thích ứng với BĐKH. Các nhóm giải pháp quản lý được tập trung như: xây dựng, bổ sung, hoàn chỉnh hệ thống văn bản qui phạm pháp luật liên quan đến thích ứng với BĐKH và các cơ chế chính sách khác có liên quan; đảm bảo các cơ sở pháp lý để triển khai các hoạt động, chú trọng các định chế lồng ghép vấn đề BĐKH vào các chiến lược, kế hoạch và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành và địa phương; hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy tổ chức quản lý liên quan tới BĐKH từ trung ương tới địa phương.
Theo Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH (2008), các nhiệm vụ và giải pháp nhằm tăng cường năng lực tổ chức, thể chế, chính sách về BĐKH gồm các chỉ tiêu thực hiện cụ thể như sau:
Đến năm 2010:
- Xây dựng bộ khung các văn bản quy phạm pháp luật và cơ chế, chính sách ứng phó với BĐKH.
- Xây dựng, ban hành và triển khai thực hiện cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương và bộ máy quản lý thực hiện Chương trình.
Đến năm 2015:
- Ban hành bổ sung và cập nhật các văn bản quy phạm pháp luật và cơ chế, chính sách ứng phó với BĐKH.
- Xác định được các cơ chế, chính sách ưu tiên cho các hoạt động ứng phó với BĐKH.
- Rà soát, bổ sung, hoàn thiện cơ chế hoạt động và phối hợp của các cơ quan được giao trách nhiệm về BĐKH.
Cùng với đó, ở từng địa phương/vùng/khu vực cần có các chính sách đặc biệt để tăng cường khả năng thích ứng cho những đối tượng bị tổn thương cao (người nghèo, các ngành kinh tế quan trọng,...) như các chế độ bảo hiểm an sinh xã hội cho người nghèo (các chương trình việc làm; Các trợ cấp tiền mặt, các trợ cấp kinh phí khi có khủng hoảng, các trợ cấp liên quan đến bảo hiểm); Các chính sách quản lý bền vững tài nguyên đất ngập nước; bảo vệ và khôi phục hệ sinh thái rừng. Để đạt được mục tiêu giảm thiểu mức độ tổn thương do BĐKH, cần ban hành các chính sách để đưa nội dung đánh giá TDBTT của các đối tượng như các ngành kinh tế - xã hội (nông nghiệp, công nghiệp, thủy sản, du lịch, giao thông vận tải, …); Các loại tài nguyên (nước, khoáng sản, đất ngập nước,…); các chiến lược giảm thiểu thiệt hại các thiên tai liên quan đến BĐKH (bão, lũ lụt, hạn hán, xâm nhập mặn,…) cũng như các đối tượng khác vào trong nội dung quy hoạch, phát triển của các đối tượng tương ứng. Bên cạnh đó
nhằm tăng cường khả năng thích ứng của cộng đồng với các thiên tai liên quan đến BĐKH cần thực hiện các chính sách mở rộng về chăm sóc sức khỏe, giáo dục, các hỗ trợ ứng phó và phục hồi thiên tai cho các đối tượng dễ bị tổn thương (đặc biệt là người nghèo). Ở Việt Nam, các cơ quan Liên hiệp Quốc và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã cùng vạch ra chiến lược toàn diện nhằm giảm nguy cơ thiên tai ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long dựa trên việc đánh giá TDBTT của các khu dân cư và khu vực sinh thái do BĐKH. Trong đó, việc hoạch định thích ứng được lồng ghép vào chương trình quản lý khu vực biển.
Để hoạch định được chính sách thích ứng thành công cần đầy đủ: thông tin để hoạch định (Information), cơ sở hạ tầng ứng phó với BĐKH (Infracstructure), bảo hiểm để quản lý rủi ro xã hội và xóa đói giảm nghèo (Insurance) và các thể chế quản lý rủi ro (Institutions). Trong đó, thông tin như quan trắc, dự báo thời tiết, được xem như là sức mạnh trong công tác hoạch định thích ứng BĐKH. Mật độ các trạm khí tượng của Châu Phi thấp nhất thế giới, trung bình 25.460km2/1 trạm (Washington và cộng sự, 2006). Điều này được IPCC nhận định, các mô hình khí hậu hiện có ở Châu Phi không cung cấp đủ các thông tin để thu thập số liệu về lượng mưa, phân bố các xoáy nhiệt đới, sự xuất hiện của các đợt hạn. Thêm vào đó, sinh kế của người dân cũng phụ thuộc lớn vào thông tin quan trắc và dự báo khí hậu. Đối với người nông dân, việc biết trước được sự thay đổi đột ngột của các yếu tố khí hậu như lượng mưa, nhiệt độ sẽ tạo năng lực điều chỉnh/ứng phó kịp thời, thích hợp trong quy trình canh tác, cơ cấu cây trồng,... Trong quản lý rủi ro thiên tai, hệ thống cảnh báo cùng các cơ sở hạ tầng phòng chống tốt dựa trên tiềm lực đóng góp của cộng đồng dân cư sẽ đem lại hiệu quả cao. Năm 2005, với hệ thống cảnh báo bão tốt, thông tin về siêu bão Wilma ở Đại Tây Dương tấn công quốc đảo Cuba đã được chính quyền địa phương cung cấp kịp thời cho người dân mang lại hiệu quả cao trong công tác phòng chống, ứng phó bão. Kết quả là hơn 640 nghìn người đã được sơ tán và chỉ có duy nhất một người thiệt mạng (IFRC, 2006).
Nhóm giải pháp tài chính
Chi phí cho cứu trợ thiên tai nhằm tăng khả năng thích ứng với BĐKH đang được đầu tư phát triển mạnh trên thế giới. Năm 2005, viện trợ cho ứng phó BĐKH đạt 4,5 tỷ USD, chiếm 4% tổng viện trợ. Ước tính đến năm 2015, WB sẽ đầu tư khoảng 2 tỷ USD nhằm tăng cường ứng phó với thiên tai và 40 tỷ USD cho phát triển khả năng chống chịu khí hậu (World Bank, 2007).
Nguồn tài chính đầu tư nhằm tăng cường khả năng ứng phó với BĐKH được định hướng theo các nhóm: đầu tư phát triển ứng phó với ĐBKH, điều chỉnh các chương trình xóa đói giảm nghèo phù hợp với BĐKH; củng cố hệ thống cơ sở hạ tầng ứng phó với thiên tai liên quan đến BĐKH (Chương trình phát triển liên hiệp quốc, 2007). Mục tiêu đến năm 2015, ít nhất 40 tỷ USD/
1 năm (khoảng 0,5 tổng thu nhập quốc dân của các nước có thu nhập thấp và trung bình thấp) được đầu tư để củng cố các chương trình an sinh xã hội.