CHƯƠNG 10. GIẢM NHẸ BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU
10.2 Các hiệp ước quốc tế nhằm giảm nhẹ biến đổi khí hậu
BĐKH đang diễn ra trên quy mô toàn cầu, ảnh hưởng đến tất cả các lĩnh vực kinh tế- xã hội, do đó cần phải có sự phối kết hợp giữa các khu vực và quốc gia nhằm giảm nhẹ BĐKH toàn cầu. Cho đến nay, cộng đồng quốc tế đã và đang có những hành động thiết thực, cụ thể, có ý nghĩa lịch sử nhằm giảm nhẹ BĐKH. Trong mục này sẽ đề cập sơ lược về Công ước khung của LHQ về BĐKH, nghị định thư Kyoto, và đề cập đến khái niệm về cơ chế phát triển sạch.
10.2.1 Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu
Công ước khung của LHQ về BĐKH (UNFCCC) là nền tảng thúc đẩy cộng đồng quốc tế ứng phó với BĐKH. Năm 1990,
kết tại Rio De Janeiro (Brasil) vào các ngày 03 – 04 tháng 6 năm 1992. Đã có 153 quốc gia và Cộng đồng Châu Âu tham gia ký kết UNFCCC. Ngày 21 tháng 3 năm 1994, UNFCCC chính thức có hiệu lực.
Mục tiêu nền tảng của Công ước là “sự ổn định nồng độ các KNK trong khí quyển ở mức có thể ngăn ngừa được sự can thiệp nguy hiểm của con người đối với hệ thống khí hậu”. Những mức độ này, không được chi tiết hóa trong Công ước, nhưng sẽ phải đạt tới trong một khung thời gian đủ để hệ sinh thái thích ứng một cách tự nhiên với BĐKH, đảm bảo an ninh lương thực không bị đe dọa và cho phép kinh tế tiếp tục phát triển theo hướng bền vững.
Từ khi các điều khoản của Công ước khung được thực hiện, các Bên tham gia Công ước họp thường niên tại Hội nghị các Bên (COP) để giám sát việc thực thi và tiếp tục bàn luận tìm cách ngăn chặn BĐKH.
COP 3 (tháng 12 năm 1997 tại Kyoto) là Hội nghị đáng ghi nhớ vì đã thông qua được Nghị định thư Kyoto. Tính đến tháng 10 năm 2010, đã có 191 quốc gia và vùng lãnh thổ tham gia ký kết và phê chuẩn nghị định thư này.
Hội nghị các Bên gần đây, COP 15, cũng thu hút được sự quan tâm lớn của cộng đồng Quốc tế. Một số nhà quan sát đã kỳ vọng COP 15 là “Hội nghị quan trọng nhất kể từ sau khi chiến tranh thế giới thứ hai kết thúc” bởi ý nghĩa của nó đối với tương lai của Trái đất. COP 15 diễn ra từ ngày 07 đến ngày 18 tháng 12 năm 2009 tại Copenhagen, Đan Mạch. Mục tiêu của COP 15 là đưa ra được một thỏa thuận mới đầy tham vọng cho thời kỳ sau 2012 khi mà những cam kết trong Nghị định thư Kyoto hết hiệu lực. COP 15 đã thu hút được gần 120 nguyên thủ của hơn 190 quốc gia và vùng lãnh thổ tham dự. Tuy nhiên kết quả của COP 15 đã không thành công như mong đợi khi các bên không đạt được một thỏa thuận cụ thể về cắt giảm khí thải sau Nghị định thư Kyoto. Các cuộc “đối đầu” tiêu biểu đã diễn ra quyết liệt giữa các bên đã tham gia Nghị định thư Kyoto và Hoa Kỳ, và giữa nhóm G77/Trung Quốc (gồm 130 quốc gia đang phát triển) và Liên minh châu Âu – EU (gồm 27 quốc gia phát triển). G77/Trung Quốc cho rằng các nước phát triển là tác nhân chính của vấn đề khí thải và phải chịu trách nhiệm chủ yếu trong việc cắt giảm cũng như khắc phục những hệ quả của BĐKH toàn cầu. Ngược lại, EU cũng yêu cầu các nước đang phát triển như Trung Quốc, Ấn Độ phải cam kết mức cắt giảm khí thải và chịu trách nhiệm thoả đáng khi lượng khí thải từ các nước này ngày càng lớn và tăng lên nhanh chóng theo tốc độ phát triển kinh tế. Cuối cùng, dù chưa đạt được một thỏa thuận có tính pháp lý nhưng 25 quốc gia (bao gồm cả Hoa Kỳ, Trung Quốc, Ấn Độ và Nam Phi, những nước có lượng phát thải lớn nhất) đã đạt được một thỏa thuận chính trị được gọi là “Hiệp ước Copenhagen”. Theo đó, các nước phát triển cam kết khoản hỗ trợ 30 tỉ USD cho các nước nghèo ứng phó với BĐKH từ sau COP 15 đến 2012 và 100 tỉ hàng năm sau 2020. Tuy dự thảo này chỉ là những thỏa thuận chung, chưa phải là khung pháp lý để bắt buộc các bên thực hiện, song đây được xem là hành lang cơ bản thống nhất về mặt chính trị để mở ra các đàm phán tiếp theo trong tương lai (thường được gọi là COP 15+).
Công ước quy định Các Bên thuộc Phụ lục I (gọi tắt là Nhóm I) bao gồm các nước công nghiệp có lịch sử đóng góp phần
lớn việc phát thải KNK dẫn đến kết quả là BĐKH.
Bảng 10. 1. Các Bên thuộc Phụ lục I của UNFCCC
(dấu * thể hiện các quốc gia đang trải qua quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường) Úc
Áo Belarus*
Bỉ
Bulgaria*
Canada Croatia*
Cộng hòa Czech
*
Đan Mạch
Cộng đồng Kinh tế châu Âu
Estonia*
Phần Lan Pháp
Đức Hy Lạp Hungary*
Iceland Ireland Ý
Nhật Bản Latvia*
Liechtenstein Lithuania*
Luxembourg Monaco Hà Lan New Zealand
Na Uy Ba Lan*
Bồ Đào Nha Romania*
Liên bang Nga * Slovakia*
Slovenia*
Tây Ban Nha Thụy Điển Thụy Sỹ Thổ Nhĩ Kỳ Ucraina*
Vương quốc Anh Hoa Kỳ
Trong đó có các Bên thuộc Phụ lục II của Công ước là các nước công nghiệp phát triển.
Bảng 10. 2. Các Bên thuộc Phụ lục II của UNFCCC Úc
Áo Bỉ Canada Đan Mạch Cộng đồng Kinh tế châu
Đức Hy Lạp Iceland Ireland Ý
Nhật Bản Luxembourg
New Zealand Na Uy
Bồ Đào Nha Tây Ban Nha Thụy Điển Thụy Sỹ Vương quốc
Phần Lan Pháp
Hoa Kỳ
Dựa vào sự phát thải trong lịch sử của các Bên thuộc Phụ lục I và khả năng về tổ chức cũng như tài chính để giải quyết vấn đề BĐKH, Công ước đã ủy nhiệm các Bên này đi đầu trong việc thực thi. Hai nguyên tắc cơ bản được duy trì trong Công ước là công bằng và “trách nhiệm chung nhưng có phân biệt”, đòi hỏi các Bên thuộc Phụ lục I từng bước điều chỉnh xu thế theo thời gian dài của phát thải.
Các Bên thuộc Phụ lục I phải tích cực giảm lượng phát thải các KNK xuống mức năm 1990 vào năm 2000. Tuy vậy, đây là mục tiêu không ràng buộc về mặt pháp lý. Tất cả các Bên thuộc Phụ lục I đồng thời phải đệ trình báo cáo thường kỳ, được gọi là Thông báo Quốc gia, trình bày chi tiết về các chính sách và đánh giá BĐKH đã được thực hiện. Các bên liên quan cũng phải đệ trình bảng kiểm kê hàng năm về KNK. Bên cạnh đó, các Bên thuộc Phụ lục II có nghĩa vụ cung cấp “thông tin và các nguồn tài chính hỗ trợ” cho các nước đang phát triển để giúp họ ứng phó với BĐKH, cũng như tạo điều kiện thuận lợi trong việc chuyển giao các công nghệ thân thiện môi trường cho cả các nước đang phát triển và các nước có Nền kinh tế quá độ - chủ yếu là các nước Liên Xô cũ.
Tất cả các Bên liên quan không thuộc Phụ lục I, cơ bản là các nước đang phát triển, không bị ràng buộc mục tiêu giảm lượng phát thải. Tuy nhiên, họ cũng được yêu cầu phải báo cáo theo kỳ hạn chung về các hoạt động nhằm giải quyết vấn đề BĐKH và thích ứng với hậu quả của nó. Tùy vào khả năng, các Bên này cũng phải đệ trình Thông báo Quốc gia, nhưng không bắt buộc phải trình kiểm kê hàng năm về KNK.
10.2.2 Nghị định thư Kyoto
Khi tham gia UNFCCC, các Bên nhận thấy cần có những cam kết mạnh mẽ và cụ thể hơn của các nước phát triển trong việc đối phó với những tác động nghiêm trọng của BĐKH. Trong COP 1 họp ở Berlin, Cộng hòa liên bang Đức vào tháng 5/1995 vấn đề này đã được đưa ra thảo luận. Sau một quá trình đàm phán, bản dự thảo được kí kết vào ngày 11 tháng 12 năm 1997 tại COP 3 khi các Bên tham gia nhóm họp tại Kyoto, và sau đó chính thức có hiệu lực vào ngày 16 tháng 2 năm 2005.
Nghị định thư Kyoto đại diện cho sự thống nhất giữa các quốc gia công nghiệp trong vấn đề cắt giảm khí thải trên 5,2% so với năm 1990 (lưu ý rằng mức độ cắt giảm theo đó đến năm 2010 phải đạt được thì chỉ tiêu này là khoảng 29%). Mức trần đã được qui định cho các nước tham gia cụ thể là 8% mức cắt giảm cho Liên minh Châu Âu và 7% cho Hoa Kỳ, 6% với Nhật Bản trong khi mức hạn ngạch cho phép tăng của Úc là 8%, và 10% cho Iceland. Do ràng buộc với nghị định thư đối với từng nước trong khối có khác nhau nên một số nước kém phát triển trong Liên minh Châu Âu có thể được phép giữ cho mức tăng đến 27%
(so với 1999). Quy ước này sẽ hết hạn vào năm 2013.
Nghị định thư Kyoto cũng đưa ra “3 cơ chế mềm dẻo” cho phép các nước thuộc Phụ lục I thực hiện cam kết giảm phát thải KNK của họ: đó là Cơ chế đồng thực hiện, Cơ chế buôn bán quyền phát thải và Cơ chế phát triển sạch (CDM). Các nước này có thể mua lượng khí cắt giảm được từ những quốc gia khác. Điều này có thể đạt được dưới hình thức tài chính hay từ những chương trình hỗ trợ công nghệ của các nước phụ lục I cho các nước không thuộc Phụ lục I để các nước này thực hiện công cuộc phát triển và đồng thời giúp các nước phụ lục I hoàn thành mục tiêu đã kí kết trong Nghị định thư. Trong thực tế, điều này có nghĩa là các nền kinh tế nhóm nước đang phát triển tham gia Nghị định thư Kyoto không bị bắt buộc phải giới hạn lượng khí thải gây ra, nhưng một khi chương trình cắt giảm khí thải được xúc tiến ở các quốc gia này nó sẽ nhận được một lượng hạn ngạch cacbon cho phép, vốn có thể bán cho các nước thuộc Phụ lục I. Qui định này xuất hiện trong Nghị định thư do:
- Có dấu hiệu lo ngại rằng chi phí bỏ ra cho mục tiêu được kí kết trong Nghị định thư là quá đắt đối với các nước thuộc Phụ lục I, đặc biệt là các nước đã đầu tư rất hiệu quả cho việc bảo vệ môi trường trên đất nước họ và đã đạt tiêu chuẩn môi trường sạch. Vì lí do đó Nghị định thư cho phép những nước này mua lượng hạn ngạch cacbon cho phép từ các nước đang phát triển tham gia Nghị định thư Kyoto thay vì tiến hành nâng cấp tiêu chuẩn môi trường trong nước.
- Điều này được xem như một công cụ hiệu quả nhằm khuyến khích các nước đang phát triển tham gia Nghị định thư Kyoto giảm phát thải KNK, hơn nữa điều này là rất kinh tế vì lượng đầu tư vào các quốc gia nhóm nước đang phát triển tham gia Nghị định thư Kyoto sẽ tăng lên thông qua việc mua bán hạn ngạch cacbon cho phép.
10.2.3 Cơ chế phát triển sạch
Cơ chế phát triển sạch (Clean Development Mechanism - CDM) là một phương thức hợp tác quốc tế mới theo nghị định thư Kyoto nhằm làm giảm sự phát thải KNK trên phạm vi toàn cầu thông qua cơ chế đầu tư giữa các nước đang phát triển, tăng cường khuyến khích các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp của các nước phát triển thực hiện các dự án giảm phát thải KNK dưới dạng “Giảm phát thải được chứng nhận (CERs - Certified Emission Reductions)”. Nếu như vài thập kỷ gần đây, phương thức viện trợ phát triển chính thức (ODA) là phổ biến và được coi là một biện pháp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở các nước đang và kém phát triển, thì hiện nay trước vấn đề ô nhiễm môi trường và biến đổi khí hậu đang được sự quan tâm của cộng đồng quốc tế, CDM trở thành một công cụ triển khai chính sách quốc gia về môi trường ở nhiều nước tham gia Nghị định thư Kyoto.
Theo Điều 12 của Nghị định thư Kyoto, mục đích của cơ chế phát triển sạch là nhằm giúp các Bên không thuộc Phụ lục I đạt được sự phát triển bền vững và đóng góp vào mục tiêu cuối cùng của Công ước khung, và giúp các Bên thuộc Phục lục I đạt được sự tuân thủ các cam kết của mình về hạn chế lượng phát thải.
Các Bên không thuộc Phụ lục I sẽ được lợi nhờ các hoạt động dự án đầu tư, đồng thời đưa đến những lượng giảm phát thải được chứng nhận.
Các Bên thuộc Phụ lục I có thể sử dụng lượng giảm phát thải được chứng nhận đạt được nhờ các hoạt động dự án như vậy để đóng góp vào việc tuân thủ một phần các cam kết của mình về giảm và hạn chế lượng phát thải, như đã xác định bởi Hội nghị các Bên. Lượng KNK thu được từ mỗi dự án CDM sẽ được đo lường bằng các phương pháp đã được quốc tế thông qua và được thể hiện bằng đơn vị đo lường chuẩn gọi là các CERs (1CER = 1 tấn CO2).
Để tham gia CDM, các nước phải đáp ứng được 3 yêu cầu cơ bản là i) phải phê chuẩn Nghị định thư Kyoto, ii) tự nguyện tham gia CDM và iii) thành lập cơ quan quốc gia về CDM. Về phạm vi áp dụng, các dự án CDM thích hợp với các lĩnh vực chủ yếu sau: Nâng cao hiệu quả cung cấp và sử dụng năng lượng, tiết kiệm năng lượng và năng lượng tái sinh, chuyển đổi nhiên liệu và công nghệ sạch, nông nghiệp và lâm nghiệp (thu hồi và hấp thụ khí phát thải), các quá trình sản xuất công nghiệp phát thải KNK... Ở khía cạnh tài chính, theo quy định, các dự án CDM thành công được nhận CER nhưng cũng phải nộp một mức phí là 2% và được đưa vào một quỹ riêng (gọi là Quỹ thích ứng) để giúp các nước đang phát triển thích nghi với các tác động tiêu cực của BĐKH. Ngoài ra, một số khoản thu khác sẽ góp phần thanh toán các chi phí quản lý CDM. Tuy nhiên, dự án CDM tại các nước kém phát triển có thể không phải chịu mức phí Quỹ thích ứng và các chi phí quản lý.
Với cam kết phải cắt giảm KNK, các quốc gia công nghiệp hóa phải đầu tư, đổi mới, cải tiến công nghệ với chi phí rất tốn kém mà hiệu quả mang lại không cao thì có một cách làm tốt hơn là tiến hành đầu tư những dự án CDM ở những nước đang phát triển, nơi trình độ công nghệ chưa cao, môi trường chưa bị ô nhiễm nặng, với chi phí đầu tư thấp hơn nhiều. Đổi lại, các doanh nghiệp đầu tư nhận được chứng chỉ giảm phát thải đã được công nhận để áp dụng vào chỉ tiêu cắt giảm phát thải ở quốc gia mình.
Những quốc gia đang phát triển không bị ràng buộc bởi cam kết phải cắt giảm KNK của nghị định thư Kyoto có thể cải thiện tình hình kinh tế, xã hội và môi trường từ nguồn tài chính và công nghệ tiên tiến được chuyển giao từ những dự án CDM.
Ở mức độ toàn cầu, thông qua các dự án giảm phát thải, CDM có thể khuyến khích đầu tư quốc tế, cung cấp các nguồn lực cần thiết cho tăng trưởng kinh tế ở nhiều nơi, nhiều khu vực trên thế giới. Bởi vậy ngay từ đầu CDM đã giành được sự quan tâm đặc biệt của cả những nước đang phát triển và những nước công nghiệp hóa.
Về quy trình xây dựng một dự án CDM, trên bình diện quốc tế, để triển khai và giám sát dự án CDM ở mỗi quốc gia, cần thiết có một Ban chấp hành (được thành lập theo Nghị định thư Kyoto và hiện tại gồm 10 quốc gia thành viên) thực hiện chức năng duy trì việc đăng ký và giám sát CDM. Đối với mỗi quốc gia thành viên, trước khi tham gia CDM phải thành lập một Cơ quan quốc gia về CDM để đánh giá, phê duyệt các dự án, đồng thời là đầu mối để phối hợp với quốc tế. Yêu cầu cho việc xây dựng một dự án CDM được nhấn mạnh đến tính cụ thể, xác thực và có thể thu được kết quả rõ ràng (có thể đo đếm được). Về mặt
cấu trúc, nói chung một dự án CDM sẽ được triển khai qua các bước được mô tả trên Hình 10.2.
Hình 10. 2. Tiến trình thực hiện một dự án CDM