CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC TÁC ĐỘNG KÊNH LÃI SUẤT TRONG ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ Ở VIỆT NAM
3.2. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC TÁC ĐỘNG KÊNH LÃI SUẤT
3.2.5. Hạn chế tình trạng lấn át của chính sách tài khóa
3.2.5.1. Tăng cường tính độc lập của NHNN trong việc thiết lập và thực thi CSTT Để đạt đƣợc mức độ độc lập nhất định trong hoạch định và thực thi CSTT của NHNN, cần quan tâm tới các khía cạnh sau:
Thứ nhất, về mặt quan điểm, Thống đốc NHNN phải đƣợc trao quyền quyết
định trong việc thực thi CSTT và tự chịu trách nhiệm về các quyết định đó mà không cần phải thông qua Chính phủ. Theo Luật NHNN 2010, tính độc lập của NHNN Việt Nam đã đƣợc cải thiện thể hiện cụ thể trong Điều 3 (khoản 4) và Điều 10 của Luật NHNN Việt Nam số 46/2010/QH12 ngày 29/06/2010 của Quốc hội.
Mặc dù vậy, theo khoản 4 Điều 3 của Luật NHNN 2010 thì việc sử dụng công cụ điều hành CSTT không phải chỉ do Thống đốc NHNN quyết định mà phải đƣợc sự đồng ý của Thủ tướng Chính phủ. Điểm này phần nào hạn chế mức độ độc lập trong lựa chọn công cụ điều hành của NHNN. Để NHNN thực sự đƣợc độc lập trong quyết định thực thi CSTT và việc lựa chọn công cụ điều hành, NHNN phải đƣợc trao đầy đủ thẩm quyền trong việc lựa chọn các công cụ điều hành CSTT một cách linh hoạt và phù hợp nhất, đặc biệt là đƣợc giao toàn quyền trong việc quyết định mức lãi suất điều hành, cũng như kiểm soát tất cả các công cụ có ảnh hưởng tới mục tiêu của CSTT. Tuy nhiên, cùng với các thẩm quyền đƣợc trao, NHNN phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Chính phủ về kết quả điều hành CSTT và thực hiện các chức năng của NHTW.
Thứ hai, về phương thức thực hiện, hoạt động điều hành CSTT của NHNN do Hội đồng CSTT quyết định.
Hội đồng tƣ vấn chính sách tài chính tiền tệ quốc gia đang tồn tại hiện nay ở Việt Nam có nhiệm vụ tƣ vấn và đề xuất các vấn đề về tài chính tiền tệ quan trọng cho Thủ tướng chính phủ hoặc thực hiện những nhiệm vụ được Thủ tướng chính phủ giao. Các thành viên của Hội đồng theo quyết định gồm: 1 phó thủ tướng Chính phủ- Chủ tịch Hội đồng, 2 phó chủ tịch hội đồng là Thống đốc NHNN và 1 Phó chủ tịch Ủy ban giám sát tài chính và 1 số lãnh đạo các Bộ, Ngành và các chuyên gia về lĩnh vực tài chính tiền tệ. Điều này hạn chế đáng kể tính độc lập trong quyết định thực thi CSTT của NHNN Việt Nam. Hơn nữa, với nhiệm vụ và cấu trúc thành viên theo quy định, Hội đồng tƣ vấn chính sách chỉ dừng lại ở việc thảo luận, đề xuất ý kiến và tƣ vấn các vấn đề nảy sinh trong quá trình điều hành chính sách tài chính tiền tệ. Trong khi đó, Vụ CSTT thuộc NHNN cũng chỉ là đơn vị có chức năng tham mưu, giúp thống đốc xây dựng CSTT quốc gia và sử dụng các công cụ CSTT. Như vậy, có thể nói hiện chƣa có một cơ quan/bộ phận nào có vai trò là cơ quan quyền lực cao nhất và chịu trách nhiệm về thực thi CSTT.
Trên cơ sở tham khảo mô hình hoạt động của một số NHTW các quốc gia, cần thiết thành lập Hội đồng CSTT khác biệt với Hội đồng Tƣ vấn chính sách tài chính tiền tệ hiện hành về chức năng, nhiệm vụ, cấu trúc quyền lực, thành phần Hội đồng. Với hội đồng này, NHNN sẽ không bị chi phối và đi lệch hướng trong quyết định thực thi CSTT.
i/ Chức năng căn bản: Hội đồng CSTT là cơ quan có quyền lực tối cao hoạch định và thực thi CSTT theo mục tiêu đã đƣợc Quốc hội và Chính phủ thông qua; giải quyết các vấn đề liên quan tới việc thực thi CSTT. Đồng thời, Hội đồng CSTT phải chịu mọi trách nhiệm trước Quốc hội và Chính phủ về quyết định và hoạt động trong chức năng của mình.
ii/ Thành viên chủ chốt: Hội đồng CSTT bao gồm Thống đốc NHNN, các Phó Thống đốc và các thành viên khác. Các thành viên còn lại bao gồm lãnh đạo các Vụ thuộc NHNN có liên quan, tuy nhiên không nhất thiết tất cả phải là người của NHNN mà có thể thêm một số chuyên gia về lĩnh vực tài chính tiền tệ độc lập nhiều kinh nghiệm. Việc có thêm một số chuyên gia độc lập nhằm đảm bảo việc điều hành CSTT mang tính khách quan và thực tế. Các thành viên trong Hội đồng có nhiệm kỳ nhất định và được bầu lại khi hết nhiệm kỳ. Tuy nhiên điểm cần lưu ý là để đảm bảo tính độc lập trong quyết định CSTT của NHNN, khác với Hội đồng tƣ vấn chính sách hiện hành, Hội đồng CSTT không có bất cứ đại diện nào của Chính phủ. Thống đốc đảm nhiệm trọng trách Chủ tịch Hội đồng.
iii/ Cơ chế làm việc: Hội đồng họp khi đƣợc chủ tịch triệu tập và ra quyết định theo phương thức bỏ phiếu. Để đảm bảo tính độc lập và dân chủ thì mỗi thành viên trong hội đồng chỉ có quyền hạn trong một lá phiếu và các quyết định về CSTT là quyết định của tập thể trên cơ sở đa số phục tùng thiểu số. Chủ tịch hội đồng có trách nhiệm thông qua quyết định này để triển khai thực hiện.
3.2.5.2. Giảm dần và đi đến chấm dứt tình trạng sử dụng nguồn vốn ngân hàng cho các nhu cầu thuộc về Chính phủ
Điều này sẽ đƣợc thực hiện song song với tiến trình giảm dần quy mô ngân sách, tăng tỷ lệ đầu tƣ trong chi tiêu ngân sách. Duy trì và giảm dần tỷ lệ đầu tƣ công trong tổng đầu tƣ xã hội. Giải pháp đồng bộ cho vấn đề này đòi hỏi phải thực
hiện một cuộc tái cấu trúc lại thị trường tài chính, dần tạo lập lại các phân khúc thị trường với các chức năng riêng biệt: chức năng tạo vốn cho Chính phủ thuộc về thị trường trái phiếu Chính phủ; chức năng giao dịch các khoản vốn trung và dài hạn thuộc về thị trường chứng khoán và chức năng bổ sung nhu cầu vốn ngắn hạn cũng nhƣ cung ứng dịch vụ tài chính cho xã hội thuộc về hệ thống các NHTM. Sự chồng chéo các chức năng của các phân khúc thị trường khác nhau hiện nay xuất phát từ sự phát triển thiếu đồng bộ của thị trường tài chính tổng thể khiến cho hệ thống NHTM đang phải làm một phần chức năng của thị trường trái phiếu Chính phủ (điển hình là các gói kích cầu, hỗ trợ lãi suất với 17.000 tỷ năm 2009, gói hỗ trợ 30.000 tỷ cho nhà ở xã hội tháng 5/2013, các khoản tín dụng ƣu với lãi suất ƣu đãi, các khoản tín dụng cho khu vực nhà nước dưới hình thức đầu tư vào trái phiếu CP, nhu cầu chiết khấu trái phiếu đặc biệt của VAMC… ) gánh tới 90% nhu cầu vốn trung dài hạn cho nền kinh tế. Với điều kiện này, kênh tín dụng ngân hàng, kênh lãi suất đang quá tải và khó có thể phản ứng tích cực với những dấu hiệu điều tiết của NHNN. Giải pháp cho vấn đề này rõ ràng không thuộc thẩm quyền quyết định của NHNN hoặc riêng bộ ngành nào mà nó thuộc về quan điểm lựa chọn mô hình tăng trưởng, tư duy của Chính phủ trong việc thúc đẩy một nền kinh tế thị trường và do đó một thị trường tài chính chuẩn mực.
Về phía NHNN, nỗ lực giảm dần việc sử dụng tín dụng ngân hàng một cách trực tiếp hoặc gián tiếp cho các mục tiêu ƣu tiên, ƣu đãi của Chính phủ là việc cần làm ngay bởi việc sử dụng nguồn vốn NH cho các nhu cầu đầu tƣ của Chính phủ đang gia tăng nhanh chóng khi xem đến mức gia tăng trần bội chi ngân sách. Trước mắt NHNN cần hạch toán riêng nhu cầu vốn này, xác định tỷ trọng tổng dƣ nợ dành cho nhu cầu Chính phủ so với khối tiền M2 và MB để đo lường mức độ lấn án của CSTK cũng nhƣ sự biến động của nó. Khối dƣ nợ này cần đƣợc quản trị rủi ro theo yêu cầu riêng với tỷ lệ tài sản quy đổi rủi ro riêng và không thể xem đó là một khoản mục như tín dụng thương mại vì nó mang tính chất hỗ trợ và chính sách nhiều hơn. Cần cân đối nguồn cho khối dƣ nợ này thông qua tài khoản ghi nợ cho ngân sách và nên đƣợc dự trù trong cân đối ngân sách kỳ sau. Về lâu dài, các nhu cầu này cần đƣợc giảm dần và chấm dứt nhằm tạo sự chủ động thực sự cho CSTT để vận hành các công cụ chính sách cho mục tiêu ổn định.
3.2.5.3. Giảm thiểu sự chi phối của các mục tiêu của Chính phủ đến mục tiêu dài hạn của chính sách tiền tệ
Theo tinh thần của Luật NHNN 2010, mục tiêu duy nhất của CSTT là ổn định giá trị đồng tiền biểu hiện bằng chỉ tiêu lạm phát. Tuy nhiên trên thực tế, NHNN Việt nam theo đuổi CSTT đa mục tiêu, đƣợc thể hiện rõ trong những nghị quyết của Chính phủ và Chỉ thị của NHNN ban hành hàng năm. NHNN vừa thực hiện các mục tiêu của CSTT, đồng thời vừa thực hiện các nhiệm vụ khác do Chính phủ đề ra, bao gồm một loạt các biến số: tỷ lệ lạm phát mức độ tăng trưởng kinh tế, sự ổn định của hệ thống ngân hàng, tỷ giá, giá vàng và cả các nhiệm vụ xã hội khác. Do đó các giải pháp và công cụ điều hành CSTT nhiều khi phải ưu tiên giải quyết các mục tiêu trước mắt nhằm hỗ trợ tăng trưởng để ổn định kinh tế vĩ mô. Việc theo đuổi cùng lúc nhiều mục tiêu khác nhau làm cho NHNN đôi khi rơi vào tình trạng tự mâu thuẫn khi các mục tiêu mà NHNN theo đuổi lại có tác động trái chiều làm triệt tiêu chính sách hoặc chi phối tới các mục tiêu của CSTT. Nhƣ vậy để đảm bảo hiệu lực kênh lãi suất trong điều hành CSTT, cần giảm thiểu sự chi phối các mục tiêu của Chính phủ đến mục tiêu dài hạn của chính sách tiền tệ. Điều hành CSTT trong ngắn hạn cần tính đến những đánh đổi giữa tăng trưởng kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô (cụ thể là lạm phát). Tuy nhiên, trong dài hạn cần khẳng định ổn định giá cả là mục tiêu duy nhất của CSTT và chỉ số lạm phát cần là chi tiêu phản ánh mức độ thành công của CSTT. Đặc biệt CSTT cần kiên trì theo đuổi mục tiêu lạm phát không chỉ khi lạm phát ở mức cao mà ngay cả lạm phát ở mức thấp để tạo lập niềm tin của thị trường.
Về mặt lý thuyết khi đường tổng cung khá dốc, sản lượng thực tế đã gần tiếp cận đường sản lượng tiềm năng thì các chính sách kích cầu không còn nhiều tác động. Điều này là động lực cho việc thực hiện chủ trương cắt giảm chi tiêu công và đầu tƣ công một cách quyết liệt và thực chất hơn, trên cơ sở xác định rõ địa chỉ phải cắt giảm. Và nhƣ vậy, CSTK cần duy trì ở trạng thái "tĩnh" hoặc "cứng", thể hiện bằng tỷ lệ bội chi ngân sách giảm dần tới mức 3% theo lộ trình tới 2020, CSTT ở trạng thái linh hoạt điều chỉnh cung tiền và lãi suất cho mục tiêu lạm phát và hỗ trợ ngắn hạn cho nhu cầu chi tiêu của Chính phủ thông qua OMO và thị trường tín phiếu kho bạc. Sự chuyển dịnh này sẽ làm giảm áp lực của nhu cầu vay nợ Chính phủ lên mặt bằng lãi suất, tạo cơ hội cho NH giảm lãi suất kích thích tăng trưởng.
Điều quan trọng là không gian chính sách sẽ đƣợc sắp xếp trở lại đúng bản chất của từng chính sách, giảm thiểu sự lấn át của CSTK đối với CSTT.