Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG
1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
1.1.2. Các nghiên cứu liên quan đến vấn đề phân cấp quản lý ngân sách và
1.1.2.1. Các nghiên cứu ngoài nước
Trong quản lý tài chính công, việc phân cấp quản lý được chỉ ra là một công cụ giúp ổn định kinh tế vĩ mô tốt hơn so với hệ thống quản lý ngân sách tập trung. Trên thực tế, nhiều quốc gia trên thế giới đã thực hiện phân cấp quản lý ngân sách mạnh mẽ và đạt được sự ổn định rõ ràng như Thụy sĩ, Đức, Áo, Hoa Kỳ [76]. Phân cấp quản lý NSNN được xem là công cụ hữu hiệu giúp ổn định kinh tế vĩ mô nhờ giảm bớt các chi phí thông tin, chi phí hoạt động cung ứng dịch vụ, thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển nhờ vào tính minh bạch và kỷ luật cao.
Phân cấp quản lý ngân sách còn có ảnh hưởng tích cực giúp thấy rõ được mức độ hiệu quả trong hoạt động quản trị tài chính công giữa các địa phương với nhau. Trên cơ sở đó, chính quyền địa phương sẽ có thêm động lực và áp lực đưa ra các chính sách quản trị tốt hơn và hiệu quả hơn nhằm nâng cao năng lực và sự
hài lòng của người dân [66]. Ngoài ra, phân cấp quản lý ngân sách còn làm giảm các cơ hội cho các hoạt động phi pháp và những thiếu sót trong việc phân bổ các nguồn lực công, cải thiện tăng trưởng kinh tế trong dài hạn.
Phân cấp quản lý NSNN cũng được nhiều học giả tiến hành nghiên cứu và cho thấy rằng việc phân cấp quản lý có liên quan đến các chỉ số quản trị Nhà nước như tham nhũng, mức độ tuân thủ luật pháp, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước. Mello và Barenstein chỉ ra rằng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nước không chỉ phụ thuộc vào việc phân cấp các nhiệm vị thu chi ngân sách mà còn phụ thuộc vào mức độ tài trợ cho các khoản chi tiêu. Theo đó, các nước có mức độ phân cấp cao về nguồn thu sẽ có mối quan hệ mạnh hơn giữa phân cấp quản lý ngân sách và quản trị nhà nước [70].
Fisman và Gatti chỉ ra rằng việc phân cấp quản lý ngân sách, cụ thể là các nhiệm vụ chi ngân sách có tác động mạnh đến hạn chế tham nhũng của chính quyền địa phương. Kết quả nghiên cứu này cho thấy để đảm bảo tính minh bạch tài chính và tránh thất thoát ngân sách thì việc phân cấp quản lý là cách làm đúng
[63]. Arikan và cộng sự trong nghiên cứu năm 2004 cũng ủng hộ kết quả nghiên cứu này [52]. Bên cạnh đó, việc phân cấp quản lý NSNN cho các địa phương còn làm cho (1) giảm đi các khoản chi tiêu không hiệu quả, (2) tăng trách nhiệm giải trình đối với mỗi hoạt động thu chi ngân sách, (3) thiết lập các quy định chặt chẽ hơn về thu chi ngân sách [57].
Tuy nhiên, việc phân cấp quản lý ngân sách cho các địa phương cũng có những nguy cơ và ảnh hưởng tiêu cực. Thứ nhất, khi lãnh đạo địa phương đươc trao quyền tự chủ trong việc thu chi mà thiếu đi các cơ chế kiểm soát thì rất có thể các hành động sẽ vượt quá giới hạn, các khoản chi tăng lên vượt mức dẫn đến phải nhận hỗ trợ từ ngân sách trung ương hoặc phải tăng các khoản thu từ thuế. Kết quả là người dân là những người chịu thiệt. Thứ hai, việc phân cấp quản lý cho địa phương nghĩa là trao cả quyền hạn và trách nhiệm, nếu chính quyền địa phương không có đủ năng lực quản trị thì rất có thể sẽ dẫn đến tình trạng mất kiểm soát, tác động xấu đến ổn định kinh tế vĩ mô [80].
Chính vì vậy, mặc dù phân cấp quản lý ngân sách là cách làm đúng giúp giảm thiểu gánh nặng cho Chính phủ đồng thời làm tinh gọn các thủ tục hành chính nhưng cần được xem xét đúng trong từng bối cảnh và phải có các cơ chế kiểm soát, phân cấp từng bước để đảm bảo mục đích ổn định và hiệu quả trong quản lý thu chi ngân sách.
Minh bạch tài chính là mối quan tâm hàng đầu và là vấn đề quan trọng nhất trong quản lý NSNN nói chung và NSĐP nói riêng [51, 55, 56]. Theo đó, quá trình toàn cầu hóa càng khẳng định rõ hơn vai trò của chính quyền địa phương trong vấn đề tài chính. Vấn đề minh bạch tài chính cũng được thừa nhận là động lực thúc đẩy cho địa phương trong phát triển kinh tế xã hội. Không chỉ người dân địa phương cảm thấy hài lòng với hệ thống tài chính công ở địa phương mà các tổ chức, nhà đầu tư và doanh nghiệp cũng cảm thấy tin tưởng hơn với những quyết định đầu tư vào địa phương [49, 51, 55]. Albalate (2013) trong nghiên cứu với các dữ liệu từ chỉ số minh bạch tài chính năm 2010 cho 100 đô thị lớn nhất tại Tây Ban Nha cũng cho thấy chỉ số minh bạch tài chính có ảnh hưởng mạnh đến cảm nhận của người dân địa phương [50].
Sự thiếu minh bạch thường dẫn đến tham nhũng, đặc biệt là ở cấp địa phương
[68, 73]. Nhiều nghiên cứu cũng chỉ ra rằng các quan chức địa phương thường có nhiều cơ hội hơn trong các hành động tham nhũng và lợi ích nhóm vì mức độ công khai thông tin ít hơn và sự giám sát từ chính phủ cũng thấp hơn [75]. Đây được xem là vấn đề tài chính lớn nhất ở hầu hết các nước đang phát triển và là một trở ngại lớn cho phát triển kinh tế xã hội quốc gia và địa phương [53, 61, 63, 77].
Tại Trung Quốc, vấn đề minh bạch tài chính công cũng là vấn đề nổi cộm và được nghiên cứu rất nhiều trong thời gian gần đây. Shulian Deng & cộng sự (2013) khẳng định rằng minh bạch tài chính là dấu hiệu của một Chính phủ hiệu quả. Thông tin ngân sách là một phần quan trọng để đánh giá hiệu suất của chính quyền và để đảm bảo rằng các hoạt động của chính quyền là có lợi cho địa phương và người dân vì ngân sách chủ yếu đến từ nguồn nộp thuế của người dân Trung Quốc. Tác giả cũng thừa nhận rằng minh bạch tài chính đang là vấn đề lớn
đối với Trung Quốc, thậm chí mức độ minh bạch là rất thấp trong mọi khía cạnh hoạt động của Chính phủ [59].
Theo nghiên cứu của Ngân hàng phát triển Châu Á - ADB (2014a) thì quản lý NSĐP tại Trung Quốc đang còn thể hiện nhiều vấn đề mặc dù NSĐP được gia tăng, phân cấp nhưng vẫn chưa cho thấy một tín hiệu tích cực cho tổng thể quốc gia. Nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng các hệ thống kiểm tra giám sát vấn đề nợ công ở địa phương chưa được thực hiện đầy đủ và hiệu quả. Ngoài ra, không có cơ chế chính thức để đánh giá trong các vấn đề thâm hụt ngân sách và khủng hoảng tài chính ở cấp địa phương [54].
Tuy nhiên, trong những năm gần đây, Trung Quốc đã đưa ra một loạt các biện pháp nhằm nâng cao tính minh bạch trong quản lý công và quản lý tài chính công [82]. Trung Quốc ban hành hệ thống OGI - Cổng thông tin Chính phủ năm 2008 theo hướng mở hơn. Năm 2010, Trung Quốc cũng đã ban hành 75 chính sách có liên quan đến vấn đề nâng cao tính minh bạch tài chính [59].
Cũng theo nghiên cứu của ADB (2014b), những năm gần đây, Trung Quốc đã rất tích cực trong vấn đề đổi mới chính sách quản lý tài chính công và NSĐP.
Theo đó, nghiên cứu đề cập đến các giải pháp quản lý ngân sách công địa phương, quản lý nợ và quản lý thuế ở Trung Quốc. Trên cơ sở đó, làm khung phân tích đánh giá nâng cao khả năng minh bạch tài chính và năng lực vốn của các địa phương ở Trung Quốc như (1) Quản lý nợ ngân sách ở Trung Quốc, (2) Đổi mới chính sách Thuế. Theo đó, các giải pháp đưa ra gồm:
Phát triển sự liên kết chặt chẽ giữa ngân sách địa phương với các kế hoạch tài chính và những ưu tiên trong trung hạn của địa phương.
Tăng cường năng lực tài chính ngân sách thông qua cân bằng chi ngân sách và các nguồn thu.
Thiết lập các quy định tài chính nghiêm ngặt, minh bạch thông qua một khuôn khổ pháp lý cụ thể.
Một nghiên cứu khác liên quan đến minh bạch tài chính công địa phương cũng được nghiên cứu tại Cộng hóa Séc năm 2015 cho thấy mức độ cảm nhận của người dân địa phương đối với vấn đề minh bạch tài chính của Chính phủ là
rất thấp. Bài viết đánh giá sự khác biệt giữa sự kỳ vọng về minh bạch tài chính (Expectation) và thực tế khảo sát (Reality) của người dân về tính minh bạch trong ngân sách địa phương tại Séc. Theo đó, khoảng cách lớn nhất giữa kỳ vọng và thực tế là nhóm chỉ tiêu về “tầm nhìn” khi chất lượng và tính toàn diện của các trang web quản lý NSNN là rất thấp và người dân rất khó có thể tìm kiếm.
Hầu hết các địa phương đều không tuân thủ các quy định về cấu trúc của quản lý NSNN [69].
Ngoài ra, nhóm tác giả Morgan, P.J & Trinh, L.Q (2016) trong nghiên cứu về phân cấp tài chính và thâm hụt ngân sách địa phương ở Việt Nam đã chỉ ra sáu vấn đề mà Việt Nam cần giải quyết gồm [72]:
Chính phủ cần giải quyết bài toán minh bạch chi tiêu. Chính phủ cũng cần đề ra một tiêu chuẩn để tối thiểu hóa các dịch vụ công đồng thời cung cấp quyền tự chủ cho các địa phương trong việc phân bổ các nguồn lực.
Chính phủ nên có cách tính toán phân bổ ngân sách riêng đối với từng địa phương dựa trên một số tiêu chí thay vì sử dụng chung một cách tính như hiện nay. Ngoài ra, Chính phủ cũng nên tăng cường nguồn thu cho các địa phương là các tỉnh thành chủ động hơn trong việc thu các loại thuế như thuế thu nhập cá nhân, thuế doanh nghiệp địa phương hoặc một số loại phí khác.
Sửa đổi theo hướng minh bạch hóa việc chuyển giao tài chính liên Chính phủ. Sử dụng một công thức tính cụ thể tránh các thỏa thuận để loại bỏ vấn đề ưu đãi, bất công bằng trong phân bổ nguồn lực.
Chính phủ và địa phương cần rà soát lại các chương trình mục tiêu để tránh sự chồng chéo. Việc phân bổ các nguồn lực cần được xem xét phù hợp với mục tiêu phát triển và đặc biệt các nguồn lực tài chính cần được gắn với kết quả đầu ra.
Tăng cường nền tảng pháp lý về ngân sách địa phương. Minh bạch hóa hệ thống nợ ngân sách tại địa phương và phát triển một hệ thống thẩm định tín dụng và áp dụng quy định mức nợ trần để đảm bảo tính bền vững.
Xây dựng các khung đo lường nhằm đảm bảo các trách nhiệm tài chính ở địa phương.
Tóm lại, những nghiên cứu về minh bạch tài chính trong quản lý NSNN nói chung và NSNN tại địa phương nói riêng thường tập trung đến những góc khuất trong quản lý tài chính công và vấn đề tham nhũng của cán bộ, quan chức địa phương. Những nghiên cứu này cho thấy các vấn đề lại thường gặp ở những quốc gia đang phát triển và có hệ thống quản lý chưa tốt. Mục tiêu của quản lý NSNN ở địa phương là phải tiến tới minh bạch hóa và đưa ra các thông tin mở để mọi người cùng biết, đồng thời tránh thất thoát tiền thuế của người dân.
1.1.2.2. Các nghiên cứu trong nước
Lê Chi Mai (2006) trong nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN tại địa phương đã xem xét các khía cạnh phân cấp gồm: (1) phân cấp theo nhiệm vụ chi và nguồn thu, (2) phân cấp theo thẩm quyền trong quyết định chế độ, (3) định mức phân bổ và chi tiêu ngân sách, (4) phân cấp về quy trình ngân sách. Theo đó, các giải pháp đưa ra cũng nhấn mạnh đến việc nâng cao tính minh bạch trong quản lý ngân sách.
Hơn nữa, nghiên cứu cũng có đề xuất phân tách ngân sách nhà nước với NSĐP để thực hiện tính tự chủ và giảm bớt sự chồng chéo trong quản lý ngân sách [15].
Vũ Đình Ánh (2012) đã phân tích những vấn đề đặt ra trong phân cấp NSNN dựa trên những số liệu quyết toán NSNN năm 2010. Tác giả khẳng định phân cấp NSNN, cả phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi đã đạt nhiều tiến bộ đáng kể từ khi có Luật NSNN, góp phần tích cực vào khai thác nguồn thu và sử dụng nguồn lực NSNN phát triển kinh tế xã hội của cả nước cũng như từng địa phương. Tuy nhiên, phân cấp NSNN đã bộc lộ một số hạn chế bất cập cần tháo gỡ xử lý trong thời gian tới, từ đó đề xuất một số vấn đề cụ thể như: Khắc phục mức độ chênh lệch quá lớn về thu chi NSNN giữa các địa phương, thông qua đó thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng miền; tăng quyền tự chủ, giảm bớt sự phụ thuộc của NSĐP vào NSTW thông qua cơ cấu lại các khoản thu NSNN, cả thu phân chia và thu NSĐP hưởng 100% trên cơ sở bền vững hơn, giảm sự phụ thuộc vào những nguồn thu bấp bênh; cơ chế đảm bảo nguồn thu cho NSĐP, kể cả cải cách cơ chế vay nợ của NSĐP [47].
Đoàn Ngọc Xuân (2012) trong nghiên cứu về đổi mới chính sách ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay đã tổng hợp lý thuyết và đánh giá phân tích
dựa trên một số dữ liệu thứ cấp để đưa ra các giải pháp. Theo đó, các vấn đề chính trong quản lý ngân sách hiện nay gồm: (1) Một số nguồn thu và nhiệm vụ chi chưa được bao quát đầy đủ, (2) Một số quy định về chuyển nguồn, tạm ứng ngân sách, xử lý kết dư ngân sách chưa hợp lý, (3) Thiếu kịp thời ban hành, sửa đổi định mức chi tiêu, (4) Chưa kiểm soát chặt chẽ cấp phát chi tiêu làm ảnh hưởng đến tính hiệu lực của NSNN, (5) Quy định công tác kế toán, quyết toán chưa phù hợp, (6) Quy định về công tác thanh kiểm tra chưa rõ ràng. Trên cơ sở đó, những giải pháp mà tác giả đưa ra để nâng cao hiệu quả quản lý NSNN trên cơ sở đánh giá những vấn đề tồn tại và yếu kém. Trong đó, giải pháp chính mà tác giả đưa ra là hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN theo hướng gắn nhiệm vụ với quyền hạn trong điều hành ngân sách [48].
Trước đó, Lê Thị Thu Thủy (2010) cũng đã nhận định rằng phân cấp quản lý NSNN là giải pháp cần thực hiện đối với nền tài chính công ở Việt Nam hiện nay. Theo đó, cần có các qui định thể hiện sự phân cấp quản lý về ngân sách nhiều hơn, rộng hơn cho các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp xã. Pháp luật cần qui định cụ thể phương thức bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới theo nguyên tắc nhiệm vụ chi thuộc địa phương nào địa phương đó phải sắp xếp kinh phí để thực hiện, nếu còn thiếu thì ngân sách cấp trên mới hỗ trợ để thực hiện mục tiêu trên [41].
Vũ Sĩ Cường (2013) cũng gợi ý một số chính sách phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam. Theo đó, tác giả khuyến nghị cần phải tách bạch giữa các cấp quản lý ngân sách. Ngoài ra, cũng cần phải cho địa phương quyền tự chủ hơn nữa trong quản lý ngân sách. Thứ ba, cần điều chỉnh cách phân chia nguồn thu từ thuế cho địa phương và Trung ương. Ngoài ra, cũng cần tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương và thực hiện kỷ luật tài khóa [6].
Lê Toàn Thắng (2013) cũng đồng quan điểm rằng “Phân cấp quản lý” là hướng đi phù hợp với xu thuế mới. Theo đó, tác giả dựa trên các ý thuyết về hành chính công để đánh giá phân cấp quản lý NSNN theo bốn nội dung: (1) Phân cấp thẩm quyền (ban hành các luật pháp và chính sách, tiêu chuẩn và định
mức NSNN), (2) Phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách, (3) Phân cấp quản lý thực hiện thu trình NSNN, và (4) Phân cấp giám sát, thanh kiểm tra ngân sách. Bên cạnh những giải pháp, tác giả cũng đưa ra những khuyến nghị điều kiện để thực hiện thành công các giải pháp phân cấp thành công [36].