Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TẾ VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG
2.3. CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG
2.3.2. Các yếu tố khách quan
1) Hệ thống chính sách luật pháp
Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, là nhân tố điều chỉnh các quan hệ xã hội. Bản chất sâu xa của pháp luật là giai cấp, biểu hiện dễ thấy nhất của pháp luật là tính xã hội, tính dân tộc và tính mở.
Pháp luật là cơ sở để thiết lập, củng cố và tăng cường quyền lực nhà nước: pháp luật do nhà nước ban hành nhưng không xuất phát từ tư duy chủ quan mà từ những nhu cầu khách quan của xã hội. Pháp luật phải có quyền lực nhà nước mới có thể phát huy tác dụng trên thực tế và nhu cầu pháp luật còn là nhu cầu tự thân của chính bộ máy nhà nước để hoạt động có hiệu quả dựa trên những nguyên tắc và quy định cụ thể của pháp luật: quy định thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, quy định nhiệm vụ quyền hạn của cán bộ trong các cơ quan đó…
Pháp luật là phương tiện để nhà nước quản lý kinh tế, xã hội: pháp luật có khả năng triển khai những chủ trương, chính sách của nhà nước một cách nhanh nhất, đồng bộ và có hiệu quả nhất, trên quy mô rộng lớn nhất. Do tính chất phức tạp và phạm vi rộng lớn của chức năng quản lý kinh tế, nhà nước không thể trực tiếp tham gia vào các hoạt động kinh tế cụ thể mà thực hiện quản lý mang tầm vĩ mô và mang tính hành chính - kinh tế, trong việc quản lý này không thể thiếu pháp luật. Chỉ có trên cơ sở một hệ thống pháp luật đồng bộ và đủ mạnh nhà nước mới phát huy được hiệu lực quản lý kinh tế - xã hội.
Pháp luật góp phần tạo dựng những quan hệ mới: pháp luật không chỉ phản ánh mà còn định hướng cho sự phát triển của các quan hệ xã hội dựa trên cơ sở của các kết quả và dự báo khoa học.
Pháp luật tạo ra môi trường ổn định cho việc thiết lập các mối quan hệ bang giao giữa các quốc gia: mối quan hệ đa chiều trong xã hội đòi hỏi phải được điều chỉnh bằng pháp luật để bảo đảm sự ổn định trật tự. Sự ổn định quốc gia là điều kiện quan trọng để thiết lập các mối quan hệ bang giao với quốc gia khác bởi vậy pháp luật có vai trò giữ vững ổn định và trật tự xã hội. Bên cạnh đó, cơ sở thiết lập quan hệ giữa các nước là pháp luật gồm pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia.
Trong mối quan hệ với kinh tế, pháp luật có tính độc lập tương đối: Pháp luật phụ thuộc vào kinh tế, nội dung pháp luật do các quan hệ kinh tế - xã hội quyết định, chế độ kinh tế là cơ sở của pháp luật. Sự thay đổi của kinh tế sớm hay muộn cũng dẫn đến sự thay đổi của pháp luật. Pháp luật luôn phản ánh trình độ phát triển của chế độ kinh tế, nó không thể cao hơn hoặc thấp hơn trình độ phát triển đó. Pháp luật có tác động trở lại một cách mạnh mẽ đối với kinh tế có thể là tích cực hoặc tiêu cực: khi pháp luật thể hiện ý chí của giai cấp thống trị là lực lượng tiến bộ trong xã hội, phản ánh đúng trình độ phát triển của kinh tế thì pháp luật có nội dung tiến bộ và có tác dụng tích cực. Ngược lại sẽ kìm hãm sự phát triển của kinh tế - xã hội.
2) Hệ thống phân cấp quản lý ngân sách
Phân cấp quản lý NSĐP không chỉ liên quan đến công tác quản lý NSĐP mà còn liên quan đến hệ thống thể chế, tổ chức bộ máy các cấp CQĐP mỗi nước cũng như đặc thù của từng địa phương...
Theo đó, một hệ thống phân cấp quản lý NSNN hiệu quả cần đảm bảo được các yếu tố sau:
Thứ nhất, giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chế độ, chính sách, chế độ thu, chi quản lý ngân sách địa phương: Phân cấp quản lý NSĐP thể hiện ở việc xây dựng cơ sở pháp lý nhằm quy định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc ban hành chính sách, chế độ thu, chi NSNN vừa đảm bảo tính thống nhất, vừa đảm bảo tính phù hợp
với đặc điểm KT-XH của các địa phương. Dựa trên nguyên tắc đó, Trung ương không quy định quá chi tiết đối với NSĐP mà trao quyền cho địa phương quyết định đảm bảo phù hợp với đặc thù của địa phương mình. Thông qua việc phân cấp QLNS nhằm xác định rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý này được xây dựng dựa trên Hiến pháp hoặc các đạo luật về tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý NSĐP. Xác định đúng thẩm quyền ban hành chính sách, chế độ trong lĩnh vực thu, chi NSĐP các cấp chính quyền là một yêu cầu quan trọng trong công tác quản lý NSĐP hiện nay. Thông thường, việc trao quyền ban hành một số chính sách, chế độ chi tiêu cụ thể trong lĩnh vực thu, chi NSĐP cho các cấp chính quyền phụ thuộc vào các yếu tố cơ bản như: Mô hình tổ chức CQĐP; Năng lực, trình độ quản lý kinh tế, tài chính, ngân sách của mỗi cấp CQĐP; Quan điểm chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSĐP của Chính phủ, UBND các cấp; Phạm vi ảnh hưởng của chính sách, chế độ đối với các vấn đề KT-XH của địa phương.
Thứ hai, giải quyết các mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối ngân sách nhà nước: Trong phân cấp quản lý NSĐP, việc phân cấp được đánh giá bởi các yếu tố: (1) Phân cấp nhiệm vụ thu, (2) Phân cấp nhiệm vụ chị, (3) Hệ thống điều tiết/bổ sung/chuyển giao ngân sách, (4) Phân cấp quyền vay nợ.
Thứ ba, giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách: Chu trình ngân sách xét về mặt nội dung được hiểu là gồm 3 giai đoạn của quá trình lập ngân sách (chuẩn bị lập dự toán NSNN, thảo luận NSNN, quyết định NSNN), chấp hành và quyết toán NSNN. Quy trình ngân sách trải qua nhiều giai đoạn, từ lúc lập dự toán ngân sách cho đến khi ngân sách được quyết toán diễn ra ở tất cả các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Ở từng giai đoạn cụ thể, đối tượng tham gia vào quy trình ngân sách có những quyền hạn và trách nhiệm khác nhau nên vai trò và nhiệm vụ khác nhau, đặc biệt
nếu xét về phân chia quyền lực giữa cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp. Phân cấp quản lý NSĐP phải xác định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính quyền trong việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách, mức vay nợ (nếu có), các khoản phụ thu cho ngân sách cấp dưới, thời hạn lập, xét duyệt, báo cáo ngân sách,...
để vừa nâng cao trách nhiệm của các cấp chính quyền, vừa phát huy tính năng động, sáng tạo của cấp cơ sở. Ngoài ra, giải quyết các mối quan hệ trong quản lý và sử dụng NSĐP cũng là một nội dung của phân cấp quản lý NSĐP.
3) Chính sách kinh tế vĩ mô
Thu, chi ngân sách địa phương phụ thuộc lớn vào sự ổn định, phát triển nền kinh tế của một quốc gia. Nền kinh tế của một quốc gia phụ thuộc lớn vào các chính sách vĩ mô mà quốc gia đó đang thực hiện. Các chính sách này bao gồm cả các chính sách kinh tế; chính sách xã hội.
Chính sách kinh tế vĩ mô đặt ra yêu cầu thực hiện trong phạm vi cả nước về sản lượng việc làm, thất nghiệp, chính sách tiền tệ, giá cả... Một nền kinh tế tăng trưởng sẽ tạo ra nhiều việc làm, thu nhập cao hơn cho mọi thành viên trong xã hội; tăng trưởng kinh tế sẽ tạo ra động lực cho tiết kiệm và đảm bảo cho các nguồn vốn đầu tư trong nước ngày càng tăng, môi trường kinh doanh ổn định.
Những thành tựu, hoặc thất bại của chính sách kinh tế vĩ mô sẽ là nhân tố tác động ảnh hưởng trọng yếu tới sự cân bằng thu, chi ngân sách, sự ổn định xã hội, ảnh hưởng tới sự thành công hay thất bại trong thực hiện chính sách và mục tiêu của một quốc gia.
Các công cụ của chính sách kinh tế vĩ mô gồm: chính sách tài chính, chính sách tiền tệ, chính sách thu nhập, chính sách kinh tế đối ngoại...
Chính sách tài chính: Thực hiện điều tiết vĩ mô thông qua công cụ thuế và chi ngân sách nhà nước.
Điều hành chính sách tiền tệ: Mục tiêu tổng quát của chính sách tiền tệ là nâng cao phúc lợi kinh tế cho nhân dân, mục tiêu này là sự tổng hợp của sáu mục tiêu cụ thể có quan hệ cùng chiều và ngược chiều với nhau, đó là các mục tiêu: Giá cả ổn định; Lãi suất ổn định; Việc làm và thu nhập cao; Kinh tế tăng trưởng; Thị trường tài chính và các tổ chức tài chính ổn định; Thị trường ngoại hối ổn định.
Khi thực hiện chính sách tiền tệ nới lỏng, Ngân hàng Trung ương cung ứng thêm tiền cho lưu thông bằng cách giảm lãi suất chiết khấu, khuyến khích các Ngân hàng Thương mại mở rộng tín dụng và đầu tư cho các doanh nghiệp để tăng thêm sản lượng, việc làm, thu nhập, dẫn đến sự tăng lên của tổng cầu, GNP tăng lên, thu, chi ngân sách đều tăng.
Khi thực hiện chính sách thắt chặt tiền tệ (do có lạm phát cao) Ngân hàng Trung ương rút bớt tiền về dự trữ bằng cách tăng lãi suất tiền gửi và lãi suất cho vay làm cho lạm phát giảm, tổng cầu giảm, GNP giảm, thu, chi ngân sách đều có xu hướng giảm.
Chính sách thu nhập: Chính sách này đảm bảo tiền lương và thu nhập cho mọi đối tượng lao động nhằm đảm bảo an sinh xã hội, khi nền kinh tế có sự biến động như suy thoái hoặc lạm phát, chính phủ đều phải có những chính sách thích ứng, một khi kiểm soát lạm phát trở thành mục tiêu chính thì các chính phủ đều quan tâm đến việc ổn định giá cả (ổn định chỉ số giá tiêu dùng). Cách làm truyền thống để kiềm chế và đẩy lùi lạm phát là bằng các giải pháp giảm bớt cung tiền, giảm bớt chi tiêu của Chính phủ. Tuy vậy những giải pháp này sẽ gây ra hậu quả làm giảm đầu tư, giảm sản lượng, tăng thất nghiệp, giảm GNP thực tế, hạn chế tiền lương, ảnh hưởng đến thu, chi ngân sách.
Chính sách kinh tế đối ngoại: Chính sách này gồm kiểm soát tỷ giá ngoại hối, kiểm soát ngoại thương, thuế quan, trợ cấp xuất khẩu, nhập khẩu... chính sách này có tác dụng điều tiết các hoạt động xuất nhập khẩu. Khi giá trị đồng nội tệ lên cao so với ngoại tệ, các doanh nghiệp trong nước tham gia xuất khẩu sẽ gặp khó khăn hơn so với khi đồng nội tệ ổn định và giảm giá so với đồng ngoại tệ, lúc này các khoản thu ngân sách từ các hoạt động xuất nhập khẩu của các doanh nghiệp cũng biến động theo hiệu quả kinh doanh thực tế của các doanh nghiệp.
4) Khả năng bắt kịp xu thế hội nhập quốc tế và ứng dụng công nghệ thông tin
Thực chất của quản lý là quá trình ra quyết định. Để ra được quyết định các cơ quan quản lý cần thu thập và xử lý thông tin. Nếu thông tin thu thập được không đầy đủ, thiếu độ tin cậy thì hiệu quả công tác quản lý sẽ không cao và
ngược lại. Thông tin về thủ tục hành chính, cơ chế, chính sách… được công bố rộng rãi, kịp thời đến với các đối tượng nộp ngân sách và các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách sẽ tạo điều kiện thuận lợi để họ tuân thủ đúng quy định, do đó tạo thuận lợi cho công tác quản lý. Có thể nói chất lượng và tính kịp thời của thông tin là một trong những nhân tố có ảnh hưởng đến hiệu quả công tác quản lý.
Thực hiện tốt việc áp dụng công nghệ thông tin trong quản lý ngân sách sẽ có tác động, ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả quản lý và chất lượng phục vụ người dân, giúp các cơ quan QLNN có thẩm quyền kịp thời nắm bắt chính xác thông tin liên quan đến thu - chi ngân sách. Trên cơ sở đó, cơ quan quản lý có thể ra quyết định điều chỉnh kịp thời để đảm bảo được nguồn thu, đáp ứng nhiệm vụ chi, hạn chế tối đa việc lãng phí trong sử dụng ngân sách. Chẳng hạn, như ứng dụng Hệ thống Thông tin Quản lý Ngân sách và Kho Bạc (TABMIS viết tắt từ tiếng Anh “Treasury and Budget Management Information System”) sẽ hiện đại hóa công tác quản lý NSNN từ khâu lập kế hoạch, thực hiện ngân sách và báo cáo ngân sách, nâng cao tính minh bạch trong quản lý tài chính công, hạn chế tiêu cực trong việc sử dụng ngân sách,… hay việc ứng dụng các phần mềm kế toán ngân sách cũng giúp đơn vị sử dụng ngân sách thuận tiện hơn trong công tác thực hiện, điều hành và quản lý thu - chi ngân sách, giúp cho công tác báo cáo cấp trên được nhanh chóng, kịp thời [16].
Trong bối cảnh quốc tế hóa mọi hoạt động từ kinh tế chính trị xã hội, hệ thống tài chính công nói chung và hệ thống quản lý NSNN nói chung cũng cần có những thay đổi để phù hợp với thông lệ quốc tế, ngày càng hiệu quả, đơn giản và hiện đại hơn. Theo đó, những công cụ quản lý NSNN và hệ thống luật pháp liên quan đến quản lý NSNN cũng cần được ban hành theo thông lệ quốc tế để các tổ chức quốc tế có thể tiếp cận và sử dụng khi hoạt động kinh doanh tại nước sở tại, đặc biệt là các quy định liên quan đến quản lý phạm vi thu NSNN, phạm vi chi NSNN và đáp ứng yêu cầu minh bạch tài chính trong quản lý tài chính công theo đúng thông lệ quốc tế.
2.4. KINH NGHIỆM THỰC TẾ TRONG NƯỚC VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG VÀ BÀI HỌC CHO TỈNH HẢI DƯƠNG
2.4.1. Kinh nghiệm của các địa phương trong nước 2.4.1.1. Kinh nghiệm của TP. Hải Phòng
Hải Phòng là một trong những địa phương có nhiều kinh nghiệm trong quản lý ngân sách đã có nhiều kinh nghiệm qúy báu trong công tác quản lý ngân sách.
Thứ nhất, Hải Phòng tiến hành đa dạng hóa các nguồn vốn đầu tư với nhiều hình thức khác nhau để giảm áp lực vốn ngân sách. Phát triển mô hình đầu tư theo hình thức hợp tác công tư (PPP).
Thứ hai, phân bổ ngân sách theo hướng tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triển và giảm chi thường xuyên. Với tính chất là chi cho tích lũy phát triển, chi ĐTPT sẽ tạo động lực cho phát triển kinh tế bền vững. Vì vậy, xu thế phân bổ cơ cấu chi ngân sách sẽ theo hướng tăng tỷ trọng chi ĐTPT và giảm chi thường xuyên.
Trong thời gian qua, chính quyền TP Hải Phòng đã tập trung nguồn lực cho ĐTPT, tăng tỷ trọng chi ĐTPT lên, ưu tiên vốn cho các công trình trọng điểm có sức lan tỏa, tạo động lực cho phát triển kinh tế của thành phố. Với thế mạnh là cảng biển, thành phố cũng tập trung nhiều hơn nữa trong công tác phát triển cảng biển và dịch vụ về cảng.
Thứ ba, tăng cường thanh tra, kiểm tra, tập trung quyết liệt giải quyết tình trạng trốn thuế, thất thu thuế ở những ngành, lĩnh vực được coi là trọng tâm, trọng điểm.
Thứ tư, tuyên truyền phổ biến cho khách hàng về tầm quan trọng của việc lấy hóa đơn và tạo động cơ để khách hàng có nhu cầu lấy hóa đơn khi mua hàng.
2.4.1.2. Kinh nghiệm của tỉnh Ninh Bình
Đối với công tác quản lý ngân sách địa phương, tỉnh Ninh Bình hiện nay đang tập trung nâng cao hiệu quả hoạt động phân cấp quản lý ngân sách trung ương cho chính quyền địa phương gồm:
Đầu tiên, để khuyến khích sự tham gia của người dân và nâng cao trách nhiệm tài chính của hệ thống CQĐP, cần có một số hệ thống giám sát không chính thức, bổ sung cho chế độ đại diện chính thức. Một hướng giải quyết là công khai minh bạch để tăng sự giám sát của dân. Ngoài ra cũng cần xây dựng